2000年3月，民進黨籍的陳水扁當選總統，一般皆以「政黨輪替」形容此 一情勢，國民黨籍的閣揆蕭萬長亦準備在陳總統上任前提出總辭，以便讓陳總 統任命新閣揆。儘管有學者基於我國憲政體制的精神，以及釋字419號所提及
㉖ 針對行政院是否應隨立委改選提出總辭，行政院的態度前後並不一致，行政院在1998年 12月立委選舉後原本透過發言人程建人表示「修憲後已無所謂憲政慣例，故無總辭問 題」，不久之後蕭揆卻在立法院表示「總辭問題應尊重職權」，而後便不再對此表達意 見。經過一個多月的紛擾，1999年1月21日，蕭揆向李登輝總統提出總辭，總辭文為：
「鑑於第四屆立法委員業經選舉產生，並將於2月1日就職，基於尊重總統職權及責任政 治的考量，乃向總統提出辭職。」（行政院，1999）從總辭文中「尊重總統職權」與「責 任政治」等用語，實難看出內閣總辭的具體憲政理由為何。
的「行政院院長無憲法義務隨總統改選而總辭」等解釋意旨，而認為原來在任
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上，從國民黨執政時期至今，不論總統與立法院多數是否一致，總統與閣揆始 終是屬於同一陣營，總統在實際運作上是有能力自行決定閣揆去留的。經過如 此長期的憲政運作，似乎已經形成總統有權任意撤換閣揆的一般認知。從目前 許多政治人物的發言與大眾輿論的看法，亦可察知目前一般人都認為總統對於 行政院院長有任免全權。㉛
由於在憲政運作上，陳總統始終無意理會立法院多數，而以片面方式決定 閣揆人選，透過黨政運作亦有能力直接撤換閣揆，在此情形下，閣揆究竟應隨 總統改選辭職或立法院改選而辭職的問題也就變成一個無關緊要的問題。在過 去六年間，儘管閣揆不論是在總統改選後，或是在立法院改選後，皆會提出 辭職，例如游錫堃於2004年總統大選後提出總辭（准辭後又獲總統任命）；張 俊雄於2001年底立委改選後、游錫堃於2004年底立委改選後亦提出總辭，但閣 揆隨立法院改選辭職的憲政慣例至此已不再具有彰顯行政院對立法院負責的意 涵，反而是變相地賦予總統一個更換閣揆的正式時機。總之，在2000年政黨輪 替後，不論是從閣揆辭職時機或是總統對閣揆之免職權的角度加以觀察，都顯 現內閣除了依憲法規定對立法院負責外，在實際運作上亦對總統負責，我國憲 政體制在實際運作上因此轉變為「二元型半總統制」。
針對陳總統將憲政體制操作為「二元型半總統制」的諸多舉措，在政黨輪 替之初有不少論者不以為然，他們認為當總統與立法院多數不一致時，應任命
㉛ 前行政院院長唐飛在其任內，曾經明確表示，民選總統要向全民負責，而總統任命的行 政院院長，當然向總統負責，也間接向全民負責（中國時報，2000）。與陳水扁總統不同 黨的行政院院長猶有如此的自我角色認知，更遑論接下來幾位民進黨籍的行政院院長會 如何看待自己的行政院院長角色。前行政院長謝長廷便曾直言：「我做不好，總統會換掉 我。」（中國時報，2005）而前民進黨主席林義雄於2006年1月發表公開信，強調總統不應 召見部長並給予指示，值得注意的是他所持的理由：「根據憲法規定，總統僅有任免行政 院長之權。而行政院長乃為國家最高行政首長，所有行政措施應由行政院長負全責。總 統除認為行政院長不適任，得予免職外，不應該事事干預指揮。」（中國時報，2006a）
除此之外，輿論界常有閣揆是否可能易人、內閣是否改組……等議題的討論，卻幾乎無 人質疑過總統是否有更換閣揆的憲法權力。總統擁有任免閣揆全權的一般認知，由此可 見。
立法院多數政黨或政治聯盟的人士為閣揆，他們因此認為陳總統任命民進黨人 士組閣形成少數政府的作為是有違憲之虞的。不過，我們接下來卻看到，大法 官在釋字第520解釋中所提供的法理論述，相當程度地承認了「二元型半總統 制」中少數政府存在的合憲性。
2001年1月大法官作出釋字第520號解釋，儘管此解釋主要是針對行政院逕 行宣布核四停建的合憲性而發，但從此號解釋的論理脈絡來觀察，仍可看出 大法官對我國憲政體制定位的預存見解。在釋字520號的解釋理由書中，其謂
「民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃實現民意政治 之途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選 時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽 之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。」針對此段文字，可以作以下的分 析：
第一，大法官在此解釋理由書中認為行政院院長推動總統的政見乃當然之 理，似認定行政院長是需要對總統負責的。因為假若行政院院長只對立法院負 責，而不對總統負責，行政院院長何須遵循總統之政見？便有論者認為此段文 義具有美國總統制的味道存在（陳世民，2002:523）。因為在總統制國家，內 閣官員的政策主要是依循總統競選時的政見，他們是對總統負責的。
再者，前文提及有論者認為憲法中關於行政院對立法院負責的規定既未修 改，控制立法院的多數黨理應是執政黨，總統若未能掌握立法院多數席次，就 應由立法院的多數黨或多數聯盟組閣（周育仁，2000），因此批評陳總統任命 閣揆的決定並不符合憲政精神。然而從此號解釋中，可以發現這樣的觀點並沒 有得到大法官的承認。大法官在此解釋的行文脈絡中，對當前總統任命與立 法院多數不一致，而與自己一致的行政院院長並未加以責難，對於少數政府的 正當性也未加以質疑，反而認為行政院院長遵循總統的政策為「政黨政治的常 態」。除此之外，還可以從解釋理由書的一段文字中看出線索：「……惟無論 執政黨更替或行政院改組，任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法秩序
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所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所訂之相關程序，……所謂施政方針變 更則包括政黨輪替後重要政策改變在內，……。」從上文中的「執政黨更替」
與「政黨輪替」等文字，可以看出大法官承認執政黨變更、政黨輪替的既成事 實，這顯然與前述「國會多數黨便應該是執政黨」的意見是有所出入的。此解 釋理由書反而是間接地肯定了總統並無任命國會多數黨人士為行政院院長的義 務，而有任命行政院院長的裁量權（陳英鈐，2004:262）。假若大法官對於當 時陳總統先後任命唐飛、張俊雄為行政院長的舉措不以為然，大法官於作成釋 字第520號解釋時，其實可以基於「闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的」，以 本號解釋範圍「自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情 事而為審理」，㉜ 而宣告總統違反立法院多數之意見逕行任命行政院長違憲，
而不會有「政黨政治之常態」、「執政黨變更」、「政黨輪替」等語了。蘇永欽 教授在其代理立法院所提出的釋憲意見書中，便指陳核四停建案爭議的真正關 鍵是少數政府的問題，正本清源之道在於回歸國會多數統治，因此他期盼大法 官在本釋憲案中，能對我國憲政體制中政府究竟應如何組成的問題作適當的提 示。然而，大法官在本號解釋中完全沒有回應立法院之釋憲意見書的上述期 待，實已間接肯定陳總統當時任命閣揆之舉措的合憲性，傳達了少數政府並不 違憲的訊息。㉝
第三，就憲法規範而言，已有不少學者指出，我國總統的權力事實上極為 有限。在總統競選期間，對於各候選人的政見承諾遠超出總統應有的憲法權限 的現象，已經有很多學者提出批評。總統候選人競相提出憲政、外交、國防、
兩岸、經濟、社會、文化、環保等領域的政見承諾，很多學者都批評這種「全 方位」的總統角色期待與憲法中的總統角色實有巨大的落差。核四議題屬於經
㉜ 此為釋字第445號解釋理由書中對於大法官釋憲可及範圍所揭示之意旨。
㉝ 許宗力大法官在其對於釋字第613號的協同意見書中，亦提及釋字第520號間接承認了少 數政府的合憲性，其謂「本院釋字第520號解釋已傳達少數政府並不違憲之訊息，是否任 命多數黨擔任行政院院長，政治部門間有很大政治形成空間。」
濟、財政、能源與環保領域，並不屬總統的憲法職權，是否適宜列為總統競選 的政見，其實仍有爭議。然而，大法官在上述關於核四停建問題的解釋理由 書文字中，並不質疑總統候選人提出全方位政見的合理性，反而指明：「總統 候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，…
…」，在目前總統與立法院多數不一致的政治情勢下，有一些人士認為憲政體 制理應換軌到內閣制，總統在此時應扮演「垂拱而治」的類似虛位元首角色，
然而從此一解釋理由書透露出的意涵看來，大法官對此顯然抱持不盡相同的看 法，大法官在此號解釋中顯然肯認、容許總統得以經由行政院之協力配合，尋 求個人政策理念的具體落實，亦不論其政策理念的範圍是否已經超出總統職位 的憲法權限。簡言之，大法官於此號解釋中除了有行政院長對總統負責的意涵
然而從此一解釋理由書透露出的意涵看來，大法官對此顯然抱持不盡相同的看 法，大法官在此號解釋中顯然肯認、容許總統得以經由行政院之協力配合，尋 求個人政策理念的具體落實，亦不論其政策理念的範圍是否已經超出總統職位 的憲法權限。簡言之，大法官於此號解釋中除了有行政院長對總統負責的意涵