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陸、代結語:大法官釋憲與修憲、憲政運作的交互作用

前述的討論中,是依時間順序的角度探討過去十多年間,大法官釋憲、修 憲與憲政運作相互牽引而形塑我國憲政體制的現象。若從另外一個角度觀察,

我們亦可以看到不論是大法官釋憲與修憲之間,或是大法官釋憲與憲政運作之 間,彼此之間都發生了交互作用(如圖六)。

首先,就「大法官解釋→修憲」此一面向而言,是指大法官釋憲有時會成 為修憲的觸媒,例如釋字第387號與419號闡釋了行政院長係對立法院負責,而 非對總統負責的憲政原則,此兩號解釋因而成了觸動第四次修憲的因素之一;

釋字第499號宣告第五次修憲無效,在2000年總統選舉後始公布的此一解釋因 而觸動了第六次修憲,並且使得修憲機關在第六次修憲條文內容中對大法官進 行報復。 就此看來,違憲審查機關釋憲所造成的規制效果,有時會影響政治 場域中不同參與者的利益計算與權力運作的互動格局,進而造就新一波的憲法 修改。

圖六 大法官釋憲、修憲與憲政運作之間的交互作用

修憲與憲政運作之間的互動關係,亦是重要且值得深究的主題,不過因為此一主題與本 文以大法官釋憲為焦點的討論無關,因此在本文中並未討論。

其次,就「修憲→大法官釋憲」此一面向而言,我們可以發現,隨著歷次 憲法的修改,政治部門之間的權限爭議不但沒有因為憲法的修改而獲得解決,

憲法的修正反而經常倒過來成為政治部門權限爭議發生的根源,而此時違憲審 查機關的功能,往往是在解決前一波憲法修改所造成的治絲益棼。舉例而言,

釋字第342號解釋,是來自於1991年第一次修憲時,欲將過去動員戡亂時期所 設立的國家安全會議、國家安全局與行政院人事行政局等三機關入憲,卻又必

「國安三法」)必須在1993年12月31日之前完成立法並公布,否則上述三機關將因缺乏組 織法規而變成「黑機關」。1993年12月30日,執政黨在限期立法的時間壓力下,希望在立 法院中透過其人數優勢,迅速將「國安三法」完成三讀,而反對黨也發動相當激烈的議 事抗爭,希望拖延「國安三法」的制定。結果,在當時麥克風被拔掉、表決器被損壞、

票數不明的混亂情況中,院會主席宣布二、三讀通過,並連夜送請總統完成公布程序。

此一過程中引發爭議的是,「國安三法」的立法程序是否符合憲法的要求?又各該法案是 否發生法律效力?為釐清爭議,立法院朝野立委遂連署聲請大法官解釋。

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釋,則是來自於1994年第三次修憲將總統改為公民直選,導致總統和立法院皆 有直接民意基礎,在此種「雙元民主正當性」的情況下,行政院長是否亦應與 總統同進退的憲政爭議所致(郭銘松,2001:269-70)。而釋字第499號,甚至 就是為了要解決修憲機關本身的修憲行為(第五次修憲)是否有效的爭議。綜 言之,大法官關於政治部門權限爭議的解釋,往往是因為前一波憲法修改所觸 動。與其他國家相較,違憲審查機關的釋憲行為與修憲機關的修憲行為發生互 動關係,應是我國特有的一種現象。

至於違憲審查與憲政運作之間的互動關係,原本就是一般民主國家違憲審 查機關發揮功能時的常態現象。一方面違憲審查機關的審查結果會對憲政運作 發生規範效果,另一方面憲政運作出現爭議時則有賴違憲審查機關的裁決。在 上一節的討論中,釋字520號賦予了2000年政黨輪替後少數政府憲政運作的合 憲性,化解了少數政府違憲的質疑,使得少數政府可以根據此號解釋而運作得 更理直氣壯,晚近的釋字第585號與第613號則是更形鞏固少數政府的合憲性,

這兩號解釋皆可視為「大法官釋憲→憲政運作」的現象。就「憲政運作→大法 官解釋」此一面向而言,國家機關憲政運作的制度細節疑義由釋憲機關進行補 充,原本就是憲法解釋的制度本意之一。我國大多數涉及機關權限爭議的大法 官解釋當然皆可劃歸為此一面向,應毋庸在此一一贅述。

綜言之,大法官釋憲、修憲與憲政運作,是形塑我國憲政體制的三股力 量,從1994年第三次修憲確立我國憲政體制為半總統制至今,大法官釋憲與修 憲、憲政運作彼此牽引,共同形塑我國的憲政體制類型。在這形塑的過程中,

亦可發現大法官釋憲與修憲之間,以及大法官釋憲與憲政運作之間,彼此發生

在1992年第二次修憲後,監察委員不再由省市議員選舉產生,而改由總統提名經國民大 會同意後任命。監察院於是不再具有中央民意機關的性質,監察委員亦不再享有國議 員所享有的言論免責與不受逮捕特權,而必須超出黨派依據法律獨立行使職權。經此變 動,監察院原本所具有的國會調查權與糾彈權,是否應回歸立法院,遂產生憲法上的疑 義。立法院乃據此聲請大法官解釋。

互動關係。如圖七所示,由於大法官身為司法者,修憲與憲政運作這兩項形塑 憲政體制的動力則屬政治權力運作的一環,因此由大法官釋憲此一司法因素與 修憲、憲政運作兩項政治因素相互牽引形塑憲政體制的過程中,以及此一司法 因素與另兩項政治因素兩兩發生互動的過程中,亦可看出司法與政治的糾葛,

以及我國大法官無法避免的政治性。

圖七 大法官釋憲所顯現之司法與政治的糾葛

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