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大法官釋憲對我國憲政體制的形塑

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全文

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臺灣民主季刊

大法官釋憲對我國憲政體制的形塑

*

黃德福

立法院

蘇子喬

國立政治大學

摘 要

同於先進民主國家違憲審查機關的「憲法之維護者」角色,我國大法官 的角色猶如「沉默的制憲者」,在我國憲政體制的發展上,發揮了制度類型抉 擇的功能。若觀察大法官釋憲對我國憲政體制的形塑作用,便可充分體察我國 大法官此一特殊的角色與功能。大法官釋憲、修憲與憲政運作,是形塑我國憲 政體制的三股力量,從1994年第三次修憲確立我國憲政體制為半總統制至今, 大法官釋憲與修憲、憲政運作三股力量彼此牽引,共同形塑我國的憲政體制類 型。在這形塑的過程中,亦可發現大法官釋憲與修憲之間,以及大法官釋憲與 憲政運作之間,發生互動關係。由於大法官身為司法者,修憲與憲政運作這兩 項形塑憲政體制的動力則屬政治權力運作的一環,因此由大法官釋憲此一司法 因素與修憲、憲政運作兩項政治因素相互牽引形塑憲政體制的過程中,以及此 一司法因素與另兩項政治因素兩兩發生互動的過程中,亦可看出司法與政治的 糾葛,以及我國大法官無法避免的政治性。

關鍵詞:

大法官、半總統制、司法積極主義、違憲審查、憲政體制 黃德福  立法委員暨國立政治大學政治學系兼任教授,專長領域包括政治民主化、政黨與選 舉、比較政治及政治經濟學。 蘇子喬  國立政治大學政治學系博士,研究領域包括憲政體制、比較憲法及比較政治。 * 本文初稿曾發表於2006年9月16-17日中國政治學會、國立政治大學社會科學學院與中央研 究院政治學研究所籌備處主辦之「2006年中國政治學會年會暨憲政、民主與人權」學術研 討會。作者感謝中原大學陳宏銘教授及兩位匿名評審委員之評論與指正,惟文責仍由作者 自負。 (收件:2006/10/13;修正:2006/11/15;接受:2007/2/6)

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壹、前言

違憲審查制度儘管在本質上面臨「反多數決困境」(counter-majoritarian difficulty),但基於憲政基本秩序與人權的維護,除了少數例外,違憲審查制 度幾乎普遍存在當前世界上各民主國家中。① 違憲審查機關透過其對憲法的理 解與解釋,對立法機關所通過的法律或行政機關發布的命令是否違憲進行審 查,若確認違憲,得宣告法令無效(如德、奧等採集中式違憲審查制度的國 家)或拒絕適用(如美、日等採分散式違憲審查制度的國家)。就違憲審查的 制度本意而言,憲法是違憲審查機關進行違憲審查的「依據」,而非違憲審查 的「對象」;違憲審查機關本其對憲法精神的堅持,發揮維護國家整體法規範 秩序、保障人民憲法上權利、裁決權限機關爭議及保存憲法既定長期價值等功 能(吳庚,2001:4-7),因此違憲審查機關一般被認為扮演的是「憲法之維護 者」的角色。 在成熟穩定的民主國家,違憲審查機關之所以會進行釋憲工作,多是肇因 於憲法文字本身的抽象性或規定的闕漏,而憲法解釋的主要功能即在於補充原 憲法條文之不足,以闡明原憲法規範的意旨。因此在憲政體制方面如有需要憲 法解釋,亦多是針對憲政運作的制度細節疑義加以補充。理論上,民主國家的 政府體制類型,基於「國民主權」原則,應是屬於透過國民總意志之表達加以 ① Lijphart(1999:249)指出,世界上穩定的民主國家除了英國和紐西蘭因無成文憲法而無 違憲審查制度外,僅有芬蘭、盧森堡、荷蘭與瑞士沒有違憲審查制度,但這四國都是 比較古老的歐洲民主國家,至於其他較近代的民主國家則都具有違憲審查制度,且無一 例外。而且即便是這四國目前也像英國一樣,接受歐洲司法法院或歐洲人權法院的「超

國家司法審查」(supernational judicial review)。另外值得一提的是,英國於1998年通過

《人權法》(Human Rights Act),規定第二審法院於審理訴訟案件時得宣告國會法律牴

觸《歐洲人權公約》(European Convention of Human Rights),可說已經賦予第二審法院

有限度的法律審查權力(Hiebert, 2006)。而在東歐變天、蘇聯解體的世局變動使第三波

民主化浪潮達到高峰後,新興民主國家設立違憲審查制度更是一股全球的潮流(Tate and

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決定的事項,而違憲審查機關做為國家體制架構下的一環,其職責多是在補充 國民總意志所決定之國家政府架構中所發生的若干闕漏之處。然而在我國,由 於憲政體制定位原本就模糊不清,憲法解釋對於憲政運作的功能,已不僅僅是 在補充制度細節的闕漏,而往往是更大程度地闡明憲政體制運作的制度精神, 直指憲政體制類型的關鍵制度設計。簡言之,我國大法官關於憲政體制運作之 憲法解釋的一項特殊之處,乃是其功能從一般民主國家的「制度細節補遺」擴 大成「制度類型抉擇」,發揮「沉默制憲」的功能(陳英鈐,2005:63)。大法 官的角色從釋憲者轉變為「代位的制憲者」(Ersatzverfassungsgeber),大法官 會議則猶如「持續集會中的修/制憲會議」(continuous convention),這一特色 在台灣憲政體制變遷的過程中可謂展露無疑。 基於我國大法官迥異於一般民主國家違憲審查機關的擴大角色,「大法官 釋憲」因此與「修憲」和「憲政運作」一樣,成了形塑我國憲政體制的力量, 而且其關鍵性與「修憲」和「憲政運作」這兩股動力幾乎無分軒輊。本文將以 大法官釋憲作為觀察的中心,分析大法官釋憲此一動力,是如何與修憲、憲政 運作這兩種動力互相牽引,進而形塑我國憲政體制的類型。以下第二節將先討 論憲政體制類型學的問題,確認半總統制之次類型的劃分方式,以便作為後文 討論我國憲政體制類型變遷的基礎;第三節至第五節則將分析自1994年第三次 修憲以來,我國憲政體制是如何受大法官釋憲與修憲、憲政運作的彼此牽引所 形塑;最後結語部份則指出大法官釋憲與修憲之間,以及大法官釋憲與憲政運 作之間的互動關係。

貳、「半總統制」次類型的釐清

關於「總統制」與「內閣制」之外的第三種憲政體制究竟應如何界定, 學術界有各種不同的界定名稱(「半總統制」、「雙首長制」、「混合制」、「行 政權雙軌制」……等)。在各種不同的名稱當中,學術界引用最多、討論最

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頻繁的,當屬Maurice Duverger所稱的「半總統制」(semi-presidentialism), Duverger(1980)所謂的「半總統制」包含下列三個要素:第一,總統是由普 選產生;第二,憲法賦予總統「相當的權力」(considerable powers);第三, 在總統之外,尚有閣揆為首的內閣掌控政府的行政權力,並且需向國會負責。 「半總統制」雖然是學界最廣為接受的「第三種」政府體制界定方式,但並不 表示這樣的界定方式沒有受到質疑與批評。最容易遭到的批評是「半總統制」 這個概念的定義不夠精確,在Duverger所提出的「半總統制」三項制度要件 中,第一項要件(總統由普選產生)與第三項要件(內閣對國會負責)的意涵 固然較為明確而無爭議,但是第二項要件所謂「總統有『相當的』權力」,其 意涵便顯得相當模糊。究竟總統的「相當」權力是指多大的權力?我們可以想 像,假若某一個國家的制度特徵符合Duverger的第一、三要件,而該國總統所 擁有的權力僅有被動的解散國會權與經由國會認可的總理任命權,在這種情況 下,如果我們認為這樣的總統權力仍符合「總統有相當的權力」這項要件,則 此一國家的政府體制固然同時滿足「半總統制」的三項制度要件,但在實際運 作上則根本與內閣制無異(Hsieh, 2003:2-3);同樣地,我們也可以想像,在一 個國家的制度特徵符合Duverger之第一、三要件的情況下,假若總統的「相當 權力」指的是總統可以自由任命總理、主動解散國會,直接頒布法令,並且掌 握相當程度的一般行政權,則此一「半總統制」國家的憲政運作便幾乎已經超 越了憲政民主政體所容許的界線。如果「半總統制」可以同時包含在實際運作 上如此大相逕庭的政府體制,那麼「半總統制」是否還能稱為是一個有效的概 念,自然會受到質疑。 基於此一定義過於籠統的缺失,有不少學者試圖將「半總統制」中總統的 權力進行量化,以觀察「半總統制」憲政體制的不同運作態樣,例如McGregor1994:23-31)、Frye(1997:523-52)、Metcalf(2000:660-85)、Roper2002:253-72)、Tanasescu(2002:13-16)、Johannsen and Nørgaard(2003)、 Beliaev(2006:375-98)等人。然而,對總統權力進行量化的工作有其根本的困

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難存在。首先,學者根據自創的量表對各國總統權力進行測量,不僅量表的制 定流於主觀,而且量表中「等距測量」的基本假設,很可能會忽略在實際情況 下,當總統具備某些憲法權力時,比擁有其他若干憲法權力更能深刻地影響政 治運作。② 其次,由於在有些國家中,憲法雖然賦予總統若干權力,總統不一 定會施展;相反地,在一些國家中,儘管總統未被賦予某種憲法權力,但總統 卻能透過間接的政治運作而變相地施展該權力。因此純粹機械性地根據憲法的 各個條款計算各國總統的權力,很可能會完全失真。③ 第三,總統的憲法權力 能否施展,其實受到國會中政黨體系,總統與國會多數一致與否,以及總統與 閣揆之關係等結構性因素的影響。即使在同一個國家中,上述的結構性因素在 不同時期也可能不盡相同,研究者測量總統權力時若僅根據該國特定時刻的情 形進行測量,便無法充分掌握該國總統權力消長的全貌。 ② 例如Metcalf(2000:669-70)在其測量總統權力的量表中,關於「解散國會」此一項目, 若總統的解散國會權是無限制的,給予四分;若總統解散國會有次數或時間點的限制, 則給三分;若總統解散國會後,總統亦須改選,則給兩分;若總統的解散國會權只是某 些特殊條件下(例如國會通過倒閣案)的回應手段,則給一分;若總統根本不能解散國 會,則給零分。在此可質疑的是:總統的解散國會權沒有限制的情形(四分),為何是總 統解散國會後自己亦須改選之情形(兩分)的兩倍?又為何是總統只有在國會通過倒閣 案後,才能將之解散之情形(一分)的四倍?又例如Metcalf在「提請公民複決」這一項 目中,若總統在此項權力時沒有任何限制,給予四分。同樣可質疑的是:總統的解散國 會權沒有限制的情形(四分),與總統在提請公民複決沒有限制的情形(四分),為何必 然是「等值」的?當總統擁有不受限制的解散國會權,與總統擁有不受限制的提請公民 複決權,對整體憲政運作的影響程度真的相同嗎? ③ 例如,在冰島與奧地利,總統依憲法可自由任命總理,可主動解散國會,因此若依 Metcalf(2000:669-70)的評分標準,這兩國總統在這兩方面的憲法權力很大,但是兩國 的總統卻幾乎不會施展這兩項權力,在實際運作上反而非常類似總統權力接近虛位元首 的內閣制。又例如法國總統依照憲法規定,其任命總理不須國會同意,因此依的Metcalf 的評分標準,在「組成內閣」這個項目可得四分,而俄羅斯總統依憲法規定,其任命總 理需要國會的同意,因此可得三分。據此,法國總統的該項權力比俄羅斯總統的權力來 得高。但是,法國總統儘管有自由任命總理的權力,但總統在實際運作上卻皆會尊重國 會多數的意志,相反地,儘管俄羅斯總統任命總理須經國會同意,但由於國會若三次不 同意總統提出的人選,依憲法規定便須自動解散,因此在此規定下,國會因為懼怕被解 散,同意權幾乎是形同虛設。所以在實際運作上,俄羅斯總統可以說是完全恣意任命總 理的。

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「半總統制」概念除了因為定義過於廣泛引人質疑之外,另外「半總統 制」這樣的界定方式引人疑惑的是,相對於內閣制與總統制這兩種運作原則相 當明確的憲政體制,「半總統制」的憲政運作究竟是遵循什麼樣的運作原則, 從Duverger對「半總統制」的界定中似乎無法看出端倪。就內閣制而言,採取 的是行政權與立法權合一的「權力融合」(fusion of powers)原則。所謂融合, 係指行政權產生於立法權,亦即政府(內閣)產生於國會。在此原則下,由於 行政權是源自立法權,內閣的產生與持續存在於是必須基於國會的支持和信 任,因此在內閣制之下,就行政與立法的互動機制而言,內閣須向國會負責; 就行政首長的產生方式而言,內閣首長人選須由國會意志決定;④ 就行政首長 的任期而言,由於內閣首長與成員是否持續在位端視國會是否支持而定,因此 任期不固定。相對地,就總統制而言,採取的是行政權與立法權分離的「權力 分立」(separation of powers)原則。所謂分立,係指掌握行政權的總統與掌握 立法權的國會各自由人民選舉產生,總統與國會皆有各自的民主正當性。在此 原則上,由於行政權並非源自立法權,政府的產生與持續存在於是不須基於國 會的支持和信任,因此在總統制下,就行政與立法的互動機制而言,政府與國 會彼此相互制衡;就行政首長的產生方式而言,身為行政首長的總統人選並非 由國會意志決定,而是由人民透過選舉決定;就行政首長的任期而言,由於總 統的權力來源係來自人民在定期選舉時的付託,因此除非有違法失職而受彈劾 的特殊情況,原則上總統的任期固定。綜言之,基於內閣制與總統制分別採取 「權力融合」與「權力分立」兩種不同的核心原則,於是內閣制與總統制在行 政與立法的互動機制、行政首長的產生方式及行政首長的任期等面向,皆循著 核心原則的不同而出現「行政向立法負責vs.行政與立法相互制衡」、「行政首 不同內閣制國家在內閣首長之產生方式的制度設計上各有不同,例如英國首相由國王直 接任命(國王必然會任命國會多數黨黨魁為首相);德國總理由總統提名、國會同意;日 本首相則由國會選舉產生後再由天皇任命。不過,儘管各國的內閣首長產生方式有形式 上的差異,但在實質上,皆是以國會的意志為依歸。

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長由國會決定vs.人民選舉」、「行政首長任期固定vs.不固定」的對稱關係。如 果內閣制與總統制的核心原則和從核心原則所推導出的制度運作邏輯是如此清 晰,那麼同時混合權力分立與融合精神的「半總統制」,究竟存在著什麼樣的 核心原則與制度運作邏輯?這似乎是Duverger在界定「半總統制」時並沒有清 楚闡明的。 由於「半總統制」這個概念仍然存在著定義過於廣泛與核心原則(乃 至制度運作邏輯)沒有清楚交代的缺失,有不少研究憲政體制的學者為了 使「半總統制」這個概念更加精緻化,便試圖對「半總統制」這個概念再 作進一步的次類型劃分。其中最受矚目者,當屬Matthew Shugart和John M. Carey(1992:18-27)根據總統和總理的權力對比,所提出的「總理總統制」 (premier-presidentialism)及「總統議會制」(president-parliamentarism)這兩 種「半總統制」的次類型。這兩位學者對「總理總統制」所下的定義如下: (1)總統由民選產生;(2)總統擁有相當的權力;(3)同時存在一掌理行政 事務的內閣,其(僅)對國會負責。⑤ 法國第五共和即為這種體制的典型代 表。至於「總統議會制」的定義如下:(1)總統由民選產生;(2)總統有權 任免總理與內閣成員;(3)內閣必須獲得國會信任,亦即對國會負責;(4) 總統有解散國會權或立法權,或兼有這兩種權力。此制則以威瑪德國的憲政體 制為最著名的例子。 Shugart和Carey認為,「總理總統制」和「總統議會制」的主要區分,在 於前種體制下總理對政府具有較大的主導權,而後種體制下則是總統具有較大 ⑤ 從字面上來看,Shugart和Carey對於「總理總統制」所下的定義與Duverger對「半總統 制」所下的定義一模一樣。然而究其實,當Duverger指出「半總統制」的特徵界定之一為 「同時存在一掌理行政事務的內閣,其對國會負責」時,並不排除內閣亦有向其他機關 (如總統)負責的可能性;而Shugart和Carey在指出此一看似完全相同的特徵界定時,乃 是指內閣「僅」向國會負責。因此,Duverger對「半總統制」的範圍界定其實比Shugart和 Carey所謂的「總理總統制」來得廣泛,而Shugart和Carey所謂的「總理總統制」與「總統 議會制」也因此一般被視為「半總統制」的兩種次類型。

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的主導權。不過,就兩位學者對於這兩種體制的界定看來,其實並不容易直接 看到這樣的區別。我們可以將這兩種體制的定義予以比對分析:首先,「總理 總統制」與「總統議會制」的第一個要件(總統由民選產生)與第三個要件 (內閣對國會負責)是完全一致的,這兩個要件是「總理總統制」和「總統議 會制」的共同之處。其次,「總理總統制」的第二個要件是「總統擁有相當的 權力」,至於「總統議會制」對於總統的權力,則是分成兩個要件,即第二個 要件(總統有權任免總理與內閣成員)與第四個要件(總統有解散國會權或立 法權,或兼有這兩種權力)。兩種體制對於總統權力雖然有不同的界定方式, 但兩位學者在討論「總理總統制」的第二個要件—「總統擁有相當的權力」 時,卻又指出「總理總統制」下總統權力的態樣是極為多樣的,可能包括任命 總理的權力、解散國會的權力、對國會立法的否決權(屬立法權的一種)、提 交公民複決權、交付司法審查權等。就此看來,「總統議會制」的第四個要件 (總統有解散國會權或立法權,或兼有這兩種權力),其實根本就可以被包含 在「總理總統制」的第一個要件(總統擁有相當的權力)。第三,「總理總統 制」的第三個要件—內閣對國會負責,從兩位學者在其著作中對此一要件的討 論來看,是指內閣「僅」對國會負責;相對而言,「總統議會制」的第二個要 件—總統有權任免總理與內閣成員,即意指內閣須對總統負責,配合第三個要 件—內閣對國會負責,其實意味著「總統議會制」下的內閣須同時對總統與國 會負責。經過以上對兩種體制之定義的分析,我們會發現,「總理總統制」和 「總統議會制」這兩種體制最主要的差異,其實是內閣的負責對象是一個(即 國會)或兩個(國會與總統)的差別。 如果我們進一步觀察「總理總統制」和「總統議會制」這兩種體制之代表 案例—法國第五共和與德國威瑪共和的憲政運作,亦會發現造成這兩種體制的 政治結果迥然不同的核心制度,正是在於前種體制之內閣僅向國會負責,而後 種體制下之內閣須同時對總統和國會負責。以法國第五共和憲政體制所體現的 總理總統制來看,究竟是由總統主治或總理主治,端視國會多數與總統是否同

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屬一黨或同一政治聯盟(高朗,1997:12);若屬同一黨或政治聯盟,總統固然 可以透過黨內領導使得總理聽命於總統,總理便猶如總統的幕僚長,然而一 旦總統多數與國會多數不一致時,在內閣僅對國會負責、不對總統負責的原則 下,總統既無權將總理免職,對於由國會多數所支持的內閣,總統亦無太大空 間可以介入其日常運作,這時總理便名符其實地擔任政府首長的角色。相對 地,以威瑪德國所體現的總統議會制來看,由於總統有權單獨任免內閣,表示 總理須對總統負責,但另一方面內閣又必須獲得國會信任,亦即國會擁有倒閣 權,此表示總理亦須對國會負責,因此總理夾在總統和國會之間,必須同時向 總統和國會負責。由於總統和國會都會爭奪對內閣的主導權,當總統與國會意 見不合時,一旦內閣總理決定聽命於總統,國會可以對內閣採取杯葛甚至是倒 閣行動,而一旦內閣總理決定屈從國會,總統亦可直接將總理免職,甚至以自 己擁有的解散國會權來要脅國會。內閣面對意見不和的總統與國會,就像一個 「僕人」(agent)必須服從兩個意見隨時可能發生衝突的「主人」(principal) 而左右為難(林佳龍,1998:5),內閣變動頻繁與政局混亂於是成為此種制度 不可避免的結果。綜言之,總理究竟是單向負責或雙向負責,相當程度地決定 一個具有「半總統制」外型的憲政體制,會走向運作較為順暢的「總理總統 制」,或是衝突不斷的「總統議會制」。 就此看來,儘管Shugart和Carey認為「總理總統制」和「總統議會制」的 主要差異是總理與總統的權力對比,但事實上這兩種體制的差異其實是在於內 閣的單向負責(即僅對國會負責)或雙向負責(即內閣須同時對國會與總統負 責)。因此本文認為可以稍微修正Shugart和Carey的觀點,不需再去強調「總統 議會制」下的總統權力大、「總理總統制」下的總統權力小,而可以單純從內 閣單向負責或雙向負責的角度對「半總統制」進行次類型的劃分,而將「半總 統制」分為「一元型半總統制」與「二元型半總統制」兩種次類型,⑥ 前者指 的是在憲政規範上內閣僅向國會負責的「半總統制」,後者則是指在憲政規範 上內閣須同時向國會與總統負責的「半總統制」。本文要強調的是,這樣的次

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類型劃分,其實正切中「半總統制」之制度運作邏輯的爭點。在「半總統制」 下,同時存在一個民選的有權總統與向國會負責的內閣。由於總統由民選產 生,擁有直接民主正當性,因此總統即使在理論上僅是基於國家元首的角色任 命閣揆,對閣揆的任命權都很難淪為虛權,更何況有些國家是賦予總統直接任 命閣揆或甚至直接將閣揆免職的權力;但另一方面,內閣對於民選的國會負責 亦是「半總統制」必然存在的制度特徵,是以國會也有權力決定內閣的去留。 因此在「半總統制」下,皆具民主正當性的總統與國會都有制度上的基礎去爭 奪組閣權。當總統與國會多數屬於同一政黨時,兩者對於內閣的爭奪固然可能 隱而不顯,然而當總統與國會多數不屬同一政黨時,究竟內閣的產生與去留是 以總統還是國會的意見為依歸,便經常會引發總統與國會兩造的爭端,甚至造 成政治僵局或政局不安(黃德福,2000:4-5;Wu, 2003:10-11)。簡言之,組閣 權歸屬的爭執,乃是「半總統制」憲政運作最核心的結構性缺失。 與半總統制相較,總統制與內閣制這兩種憲政體制下的組閣權歸屬都不致 出現爭執。在總統制之下,不論總統是否掌握國會多數,行政權/組閣權都毫無 疑義地歸於總統;而在內閣制之下,掌握行政權的內閣之所以能夠持續存在, 乃是基於國會的支持和信任,因此內閣的產生與去留毫無疑義地以國會的意見 為依歸。換言之,在這兩種憲政體制下,組閣權的歸屬都是相當明確的。然 而,關於「半總統制」這種混合內閣制與總統制的憲政體制,究竟應該依內閣 制的基本原則來運作,而由國會多數組閣,還是依總統制的基本原則來運作, ⑥ 「一元型半總統制」與「二元型半總統制」的區別,或許會令人聯想到有些學者所界定 的「一元型內閣制」與「二元型內閣制」。「一元型內閣制」指的是內閣的存續完全依 存於國會之信任的內閣制,而「二元型內閣制」則是指內閣的存在須同時依存於國家元 首(君主或總統)與國會之信任的內閣制。採取「一元型內閣制vs.二元型內閣制」分 類的論者,並不認為「半總統制」是一個獨立於總統制與內閣制之外的另外一種憲政 體制類型,而會認為「半總統制」其實就是內閣制中的「二元型內閣制」(許志雄, 1997:30-37;薛化元,2001:58-75)。就此看來,他們顯然認為「半總統制」下的內閣必然 是同時對總統與國會負責。本文認為,這樣的觀點忽略了在「半總統制」中亦存在內閣 僅對國會負責,而不對總統負責的可能性。

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而由總統依己意組閣,便成為「半總統制」憲政運作上最根本的問題。 「一元型半總統制」所強調的內閣單向負責與「二元型半總統制」所強調 的內閣雙向負責,正是當「半總統制」憲政運作在行政權歸屬發生爭議時的兩 種可能運作原則。如圖一與圖三所示,不論是「一元型半總統制」或「二元型 半總統制」,當總統與國會多數一致時,組閣權歸屬的爭執都不致發生。此時 在「一元型半總統制」下,如果擁有全國民意基礎的總統亦是國會多數黨的實 質領袖,儘管內閣在「憲政規範」上並沒有對總統負責的憲法義務,但總統透 過以黨領政,內閣亦有可能唯總統之命是從,而在「憲政實踐」⑦ 上形成內閣 同時對國會與總統負責的情形(因此在圖一中內閣對總統負責的箭頭以虛線表 示)。⑧ 此時「一元型半總統制」呈現出來的憲政運作,確實是有可能與圖三 「二元型半總統制」下內閣在「憲政規範」上原本就有憲法義務須同時對國會 與總統負責的情形無甚差異。然而,當總統與國會多數不一致,組閣權的歸屬 可能出現爭議時,「一元型半總統制」與「二元型半總統制」的運作差異便會 很明顯地突顯出來。如圖二所示,假若此時組閣權的歸屬遵循的是內閣制的基 本原則,內閣的產生與去留單純是由國會決定,總統無從置喙,亦即內閣僅對 ⑦ 「憲政規範」與「憲政實踐」是兩個必須區分的概念—前者是指不同憲政機關之間權力 運作的整體規則,是憲政運作的應然面,而後者則是指在憲政規範下憲政機關權力運作 的實際樣貌,是憲政運作的實然面,這兩個層面不應混淆。可以再進一步釐清的是,「憲 政規範」是單指憲政體制運作規則此一變項,而「憲政實踐」則是「憲政規範」此一變 項與其它變項(例如府會一致性、政黨體系、總統與國會的策略立場等)交互作用的結 果。換言之,「憲政實踐」乃是以特定「憲政規範」作為前提的實際運作結果。 ⑧ 法國第五共和當總統與國會多數一致時由總統主政的情形便是如此。須注意的是,當法 國總統與會多數一致時,雖然總統能夠透過以黨領政的方式掌控內閣,在憲政實踐上使 內閣對其負責,但內閣對總統負責畢竟不是憲政規範上的要求。因此,當總統與國會多 數不一致而總統與總理分屬不同政黨聯盟時,總統既然不能透過以黨領政的方式掌控內 閣,此時自然要回歸到憲政規範以釐清總統與總理的角色分際。而就法國第五共和憲法 的各項條(即憲政規範)觀察,總理並沒有對總統負責的憲法義務,甚至是刻意排除總 理對總統負責的憲法義務。例如法國第五共和憲法第八條規定:「總統任命總理,並依總 理提出政府總辭而免除其職務。」換言之,總統在憲法上對總理雖有任命權,但無對總理 的任意免職權,因此總統一旦與總理分屬不同政黨聯盟,憲法第八條的規定確保了總理 只須對國會負責,不須對總統負責。

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國會負責,而不致發生總統和國會爭奪行政權的情形,即為「一元型半總統 制」;如圖四所示,假若組閣權的歸屬一方面保留了總統制的基本原則,可由 總統單方決定內閣人事,另一方面國會擁有倒閣權本是「半總統制」必然存在 的制度要件,從而國會也可以決定內閣的去留,亦即內閣須同時對總統和國會 負責,而發生總統與國會爭奪行政權的情形,則為「二元型半總統制」。⑨ 此看來,「一元型半總統制」與「二元型半總統制」這樣的次類型劃分方式, 在矯正「半總統制」定義過於廣泛之缺失的同時,也同時清楚回應了「半總統 制」核心原則與制度運作邏輯為何的問題。 在下一節中,本文即以「一元型半總統制」與「二元型半總統制」兩種 「半總統制」的次類型為基礎,討論在過去十多年間,大法官釋憲如何與修 憲、憲政運作相互牽引而共同形塑我國的憲政體制。 圖一 一元型半總統制(總統與國會多數一致時)⑩ ⑨ 在「半總統制」之下,由於內閣向國會負責是此種憲政體制的特徵之一,因此國會在憲 政規範上必然有權決定內閣的去留,故而當總統與國會多數不一致時,不可能出現總 統可以單方面決定行政權去留,國會對行政權的去留在制度上卻毫無置喙能力的情形。 至於國會遇到總統片面決定閣揆人選時,其是否真的會動用其制度上的決定權(即倒閣 權)來反制總統,則涉及政治的計算。 ⑩ 圖中的實線箭頭表示內閣在「憲政規範」上的負責對象,虛線箭頭則表示內閣在「憲政 實踐」上的可能負責對象。

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圖二 一元型半總統制(總統與國會多數不一致時)

圖三 二元型半總統制(總統與國會多數一致時)

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參、「一元型半總統制」的浮現

我國1994年第三次修憲將總統選舉方式改由人民直選,我國憲政體制已經 符合Duverger所謂「半總統制」的三項制度要件。 1996年3月我國首次舉行 總統直選,第三次修憲所確立的「半總統制」即正式上路。如前文所述,「半 總統制」在運作上最容易引發爭議之處在於組閣權的歸屬,亦即內閣的產生與 去留究竟是以國會的意見為依歸,還是以總統的意見為依歸;從另一個角度言 之,內閣究竟是只向國會負責,還是除了向國會負責之外也要向總統負責,正 是半總統制憲政運作爭議的癥結。在第三次修憲之後,「半總統制」的憲政體 制雖然已經成型,但憲法對於上述可能發生的爭議並沒有明確規範應適用的原 則。不過由於當時總統與立法院多數皆屬國民黨,總統又身兼國民黨主席而以 黨領政,因此半總統制中組閣權歸屬的爭議並沒有全然檯面化。然而,即便如 此,在第三次修憲後仍然有若干憲政運作的爭議,是基於憲政體制中組閣權歸 屬不明的結構性問題而引發的,其中最受矚目者乃是閣揆辭職時機的問題。詳 言之,閣揆究竟應隨立法院改選而辭職,還是隨總統改選而辭職,將因組閣權 歸屬的不同而有不同的答案。假若組閣權專屬於立法院而不屬總統,憲政體制 屬於內閣僅對立法院負責而不對總統負責的「一元型半總統制」,則閣揆勢必 僅須隨立法院改選而辭職,而不須隨總統改選而辭職;假若總統亦享有組閣 權,憲政體制屬於內閣須同時對立法院與總統負責的「二元型半總統制」,則 可以想見閣揆除了須隨立法院改選而辭職,也勢必要隨總統改選而辭職。總 之,閣揆究竟應在何時辭職,端視我國是屬於哪一種「半總統制」。 ⑪ 有許多論者認為在1997年第四次修憲之後,我國憲政體制才走向「半總統制」或「雙首 長制」,例如劉義周(1998:154)、葛永光(2000:13)、蘇永欽(2002:422)、Pei-shan Lee

and Yun-han Chu(2003:17-18)、黃昭元(2004:227-28)等皆是如此認定。事實上,就 Duverger對「半總統制」所指出的三個制度要件看來,我國在1994年第三次修憲確定總統

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若從憲法條文觀之,我國憲法第五十五條規定,行政院長由總統提名,經 立法院同意任命之。在此規定下,有謂行政院院長應隨總統更迭而辭職,其主 要理由是認為,行政院院長人選既由總統提名,可知總統在行政院院長的整個 任命程序中係居於主動之地位,行使同意權的立法院則居於輔助之地位,因此 總統對人選決定的發動權理應受到尊重,若提名行政院院長的總統任期屆滿或 於任期中出缺(例如總統辭職),行政院院長自應提出辭職,以留待新任總統 重行提名新行政院院長(林紀東,1987:218)。亦有謂行政院院長應隨立法院 改選而辭職,其主要理由則是認為,就我國行政院與立法院的關係來看,我國 憲政體制偏重內閣制的性質相當明顯,而以典型內閣制的英國經驗來看,首相 主要視平民院改選後的結果來決定他的去留,其去留與「新王登基」的王室繼 承沒有任何關係。即便不以採行君主國體的英國為參考依據,而以採行共和國 體的德國為例,其基本法第六十三條規定總理由總統提名,經聯邦議會同意後 任命,與我國憲法第五十五條關於行政院長的產生方式雷同,而德國從來沒有 總理隨總統改選而提出辭職的例子。就此看來,總統提名行政院院長只具程 序上的形式意義,真正享有決定行政院院長人選實權的是立法院而非總統, 因此行政院院長應隨立法院改選而辭職,而非隨總統更迭而辭職(董翔飛, 1997:312-13)。 若從實際的憲政運作觀之,在1992年第二屆立委選出之前,由於立法院長 期未全面改選,閣揆隨立法院改選而提出辭職的事例自然不可能存在。過去數 十年來閣揆辭職的時機,除了極少數因特殊因素(如遭監察院彈劾、健康因素 等)請辭者外,其餘皆是因為總統更迭而提出辭職。⑫ 然而,在立法院於1992 從國民政府遷台到1992年立法院全面改選共三十多年的時間,只有三次閣揆的更替不是 發生在總統改選之後:第一次是1958年,俞鴻鈞於行政院院長任內遭監察院彈劾,經公 懲會申誡處分後向蔣中正總統辭職,總統隨後提名陳誠為行政院院長,經立法院同意任 命。第二次是1963年,陳誠因健康原因向蔣中正總統辭職,蔣總統隨後提名嚴家淦為行 政院院長,經立法院同意任命。第三次是1989年,俞國華以「促進黨內團結」為由向李 登輝總統請辭,李總統隨後提名李煥為行政院院長,經立法院同意任命。

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年全面改選,且歷經三次修憲後,過去動員戡亂時期強人政治下閣揆隨總統更 迭而辭職的經驗,能否視為「憲政慣例」?又是否符合我國修憲後的憲政體制 精神?實不無疑問。 大法官釋字第387號與釋字第419號解釋共同為上述爭議提供了解答。針對 立法院改選後閣揆是否應率閣員提出總辭的爭議,1995年10月公布的釋字第 387號解釋明言:「行政院院長既須經立法院同意而任命之,且對立法院負政治 責任,基於民意政治與責任政治之原理,立法委員任期屆滿後第一次集會前, 行政院院長自應向總統提出辭職。」此解釋文清楚地表明閣揆應隨立法院改選 而辭職。1996年12月公布的釋字第419號解釋則指出:「行政院院長於新任總 統就職時提出總辭,係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職,並非其憲法上之 義務。」⑬ 在解釋理由書中則又對先前的釋字第387號解釋補充說明,其謂: 「……釋字第387號解釋,明白釋示基於民意政治與責任政治之原理,立法委 員任期屆滿改選後第一次集會前,行政院院長應向總統提出辭職,此項辭職乃 行政院院長憲法上之義務。……對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職,總 ⑬ 然而,釋字第419號解釋在解釋理由書中指出:「對於行政院院長非憲法上義務之辭職, 總統自可盱衡國家政治情勢及其他情況,為適當之處理,包括核准辭職、退回辭呈或 批示留任等皆屬總統本於國家元首之憲法職責,作合理裁量之權限範圍,屬於統治行為 之一種,尚非本院應作合憲性審查之事項。」換言之,大法官認為總統是否接受行政院 院長非義務性之辭職,仍有加以裁量之餘地。董翔飛大法官乃對此提出不同意見書,其 謂:「若行政院院長為示對新任總統提名權之尊重而提出總辭,係考量政治倫理所為之 禮貌性舉措,即非履行其憲法上之總辭義務,總統基於政黨政治及對立法院多數民意之 尊重與禮貌,批示慰留或予退回,與憲政體制及解釋旨意尚能一貫,應非憲法所不許。 解釋文及解釋理由書認為總統對此不應請辭之請辭,亦可視同行政院院長之其他辭職原 因為適當之處理,包括『核准辭職』……等。顯已改變上開本院釋字第387號解釋意旨, 與民意政治與責任政治之意旨亦有未合。」(董翔飛,1999:50-52)易言之,董大法官所 爭執者,在於總統對於行政院院長非義務性辭職之處理,不應屬於總統裁量權之範圍, 總統自無權准許行政院院院長此類之辭職。此論點確實有其見地。畢竟,大法官一方面 在釋字第387號與釋字第419號似指明行政院院長係對立法院負責,而非對總統負責的意 旨;另一方面卻又指出總統對於向其提出禮貌性辭職之行政院院長的留任或去職,仍有 決定權,似乎仍然保留行政院院長對總統負責的可能性(否則總統何以有裁量空間?) 這其中是否有所矛盾之處,確實值得商榷。

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統自無不予批准之理。」換言之,此號解釋認為閣揆在總統改選後並不須辭 職。將此兩號解釋文合在一起觀察,可知閣揆在立法院改選和總統改選後所提 出的辭職性質不同—隨立法院改選而辭職屬「義務性辭職」,隨總統改選而辭 職則屬「禮貌性辭職」,很清楚地彰顯閣揆並非總統的屬官,其民意基礎與權 力來源是來自立法院,而非總統(李建良,1998:191)。在當時行政院院長仍 是由總統提名、立法院同意任命的情況下,這兩號解釋對於總統、行政院院長 與立法院三者的關係做了相當程度的釐清,清楚地確立了我國憲政體制中行政 人事與立法人事同進退的原則,也清楚地表明閣揆的負責對象不因總統選舉方 式的改變而有所變動,閣揆仍是對立法院負責,而非對總統負責(周育仁, 1999:23)。就此看來,大法官對於我國在三次修憲後之憲政體制的闡釋,屬於 本文所定義的「一元型半總統制」。 儘管大法官在這兩號解釋中,對於我國憲政體制的類型與定位並沒有明確 的表態,然而大法官在此藉由釋憲確立我國憲政運作基本原則的企圖,其實是 非常明顯的,釋字第387號尤其如此。釋字第387號的聲請事由乃是發生在1992 年與1993年之交,當時立法院首次全面改選,始引發閣揆是否須隨立法委員 改選辭職的爭議。回顧當時,閣揆郝柏村與李登輝總統之間的關係已經嚴重不 睦,李總統希望藉此一時機借力使力迫使郝柏村辭職,然而郝柏村一開始並無 辭意,於是國民黨主流派與非主流派當時針對閣揆辭職與否展開了激烈的攻 防。後來郝柏村是在國民黨主流派與民進黨分進合擊,分別在立法院與國民大 會發動倒郝攻勢的情況下,才於1993年1月底被迫辭職(夏珍,2000:274-75)。 嚴格說來,釋字第387號解釋的聲請事由早已事過境遷,大法官應可基於基礎 事實已不存在而作出不受理此項解釋聲請的決定。正如吳庚大法官在釋字第 387號解釋的不同意見書中所言:「本件係立法委員於民國82年3月間聲請解 釋,當時面臨立法院初次全面改選,行政院應否總辭,並無前例可援,執政黨 內復有若干爭議,但隨後迅速解決,院長與閣員皆提辭呈。目前第二屆立法委 員任期將屆,現任行政院院長(按:連戰)已數度表明第三屆立法委員選出後

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亦將辭職。是行政院應否隨立法委員改選而總辭之問題已不存在,且此種解釋 方式現時各方並無異議,無須釋憲機關作任何實體上之解釋,其理至明。」然 而,多數大法官仍然決定在聲請事由發生事隔兩年多後,亦即在1995年底第三 屆立委選舉前夕,作出釋字第387號解釋,宣示閣揆有隨立院改選而辭職的憲 法義務,藉此引導第三屆立法院改選後的憲政運作。由此亦可看出我國大法官 在1990年代民主化過程中,面對政治部門憲政爭議所展現的「司法積極主義」judicial activism)色彩。

肆、「一元型半總統制」的模糊化

然而,接下來1997年7月的第四次修憲,很明顯地是對上述大法官所確立 之憲政基本原則的反動。一方面,由於國民黨在1995年底第三屆立法委員選舉 中只獲得「形式過半、實質不過半」的立法院席次,⑮ 總統提名的行政院長要 在立法院獲得多數同意通過已有一定的困難度;另一方面,大法官在前述兩號 解釋所揭示之意旨(行政院與立法院之互動關係才是憲政運作的主軸),與實 際政治運作中以總統為權力中心的實然面經驗亦有所扞格。於是在這兩項因素 的觸動之下,為了讓總統在任命閣揆時能夠有效擺脫立法院的牽制,也為了讓 總統的應然面權力更能契合於實然面權力,立法院對閣揆的同意權在第四次修 憲中遂被取消,改由總統直接任命閣揆。而為了安撫立法院因為閣揆同意權遭 ⑭ 所謂「司法積極主義」,是指違憲審查機關積極介入政治部門之決斷,為求貫徹憲法旨 意,勇於宣告法令違憲或發揮政策形成的功能。與此一概念相對的是「司法消極主義」 (judicial passivism),是指違憲審查機關在行使違憲審查權時,基於權力分立原則(司 法部門不宜干預行政與立法部門)與民主精神(違憲審查機關欠缺民意基礎),應對立 法部門及行政部門等政策決定者之決斷,保持高度尊重的立場,盡量避免從事違憲判斷 (Holland, 1991:1; Cooney, 1999:258-59)。 根據1995年底的立法委員選舉結果,在當時全體立委164席的總席次中,國民黨獲得84 席,佔全體立委的51%。基於長期以來政黨凝聚力不足、黨紀不佳的立法院政治生態,國 民黨51% 的席次率已無法確切掌控立法院的議事與職權運作。

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到削減所引來的不滿與反彈,則又賦予立法院倒閣權(不信任投票)作為補 償。第四次修憲對於我國憲政體制作了如此重大的變動,我國憲政體制是否仍 是由大法官釋字第387號與釋字第419號所確立的「一元型半總統制」,亦或走 向「二元型半總統制」? 關於第四次修憲後我國憲政體制類型的定位,問題的癥結在於修憲後內閣 除了對國會負責外,是否亦須對總統負責。至於「內閣是否亦須對總統負責」 此一較抽象的原則性問題,則可從兩個較具體的制度性問題切入加以探討:一 是總統在憲法上對閣揆是否擁有主動免職權?二是閣揆是否有憲法義務隨總 統改選而辭職?若這兩個問題的答案是肯定的,則意謂內閣須對總統負責;若 這兩個問題的答案是否定的,則意謂內閣不須對總統負責,而僅對國會負責。 以下將分別對這兩個議題進行探討,而從後文中不同論者對這兩個議題各有立 場、各持論據的對峙情況看來,第四次修憲對我國憲政體制不僅未發揮釐清之 效,反而將大法官過去所確立的憲政原則徹底模糊化。 一、總統對閣揆之主動免職權的爭議 1997年第四次修憲時取消立法院對於閣揆的同意權,改由總統直接任命閣 揆。憲法增修條文第三條第一項規定:「行政院院長由總統任命之。」此條文 已經明文規定總統有權單獨任命閣揆,但是總統是否也有權隨時、主動免去行 政院院長之職,卻沒有明確規範。「總統對閣揆是否有免職權」看似憲政體制 上的細節性問題,但事實上此一問題卻是決定憲政體制類型的關鍵所在。若總 統對閣揆有任意免職的憲法權力,內閣施政必然須體察總統意志,勢必使內閣 除了對國會負責之外,尚須對總統負責;假若總統對閣揆沒有任意免職的憲法 權力,則內閣施政不須仰鼻息於總統,則內閣便不對總統負責,而僅對國會負 責。換言之,「總統對內閣是否有免職權」決定了一個半總統制國家是屬於內 閣單向負責的「一元型半總統制」或內閣雙向負責的「二元型半總統制」。由 於第四次修憲對於此問題沒有明確規範,導致不同論者對此問題有迥然不同的

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看法,形成正反兩說,且各有論據。以下將分別說明正反兩說的論點與依據。 主張總統無閣揆免職權之論者的理由主要有四,首先,有論者指出,閣揆 的去職問題,必須從整體憲政運作能否順暢的角度來考量,而不能僅將其視為 一項純粹的人事歸屬權問題。此觀點強調,雖然在第四次修憲後閣揆改由總統 直接任命,但行政院對立法院負責此一核心規定並沒有改變,立法院在平常 時期可以透過施政質詢、法案議決、預算審查等機制要求行政院對其負責,在 非常時期則是透過覆議制度與不信任投票要求行政院對其負責,這中間若是再 加入總統對閣揆的主動免職權,勢必將全面破壞上述體現行政院對立法院負責 之憲政核心精神的各項配套機制。如果總統可以任意將閣揆免職,可以隨時以 免職權威脅行政院院長,不想被總統免職的閣揆將被迫聽命於總統,但是內閣 的施政若無立法院在法案與預算上的支持亦窒礙難行。若總統與立法院多數分 屬不同黨派,當總統與立法院意見不一致時,同時對總統和立法院負責的內閣 將陷入左右為難的困境(陳滄海,1999:275-76;李念祖,2000:13;陳新民, 2001:512)。質言之,此種觀點認為,憲法既然沒有明文賦予總統對閣揆的免 職權,為了保持憲政運作順暢起見,不應承認總統的此項權力。 其次,有論者指出,一旦承認總統對閣揆的免職權,將完全破壞閣揆在憲 法中所明定的角色與地位。一方面,憲法第五十三條規定「行政院為國家最高 行政機關」,閣揆在修憲後仍是憲法明定的國家最高行政首長,假若總統可以 任意罷黜閣揆,使內閣施政必須聽命於總統,無異使總統取得實際上的國家行 政首長地位(中國時報,1998b:3);另一方面,由於閣揆對於總統公布法律發 布命令具有副署的權力,在憲政體制上閣揆與總統形成行政權內部的制衡關 係,⑯ 如果總統可以任意將閣揆免職,等於完全架空了閣揆的副署權,破壞了 關於副總統得否兼任閣揆的問題,大法官釋字第419號似乎語焉不詳;不過,釋字419號 的解釋理由書倒是很明確地指出總統與閣揆不得由一人兼任。大法官所持的理由,正是 認為總統與閣揆兩種職位互有制衡的作用(大法官釋字第419號解釋理由書一、第三段後 段)。

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總統與閣揆之間的制衡關係(中國時報,2006a:A1)。 第三,也有論者從過去大法官解釋的意旨來分析此一問題,如前所述,大 法官釋字第387號與釋字419號指出閣揆僅須隨立法院改選而辭職,但不須隨總 統改選而辭職,意味著行政院乃是對立法院負責,而非對總統的負責。若強加 解釋總統對閣揆有免職權,致使閣揆須對總統負責,無異是與前述大法官對於 我國憲政體制基本精神所抱持的見解完全違背(周良黛,1998:50;周育仁, 2000:8)。 最後,有論者從考察修憲過程的角度指出,在第四次修憲時,國民黨原 本規劃的修憲版本有二:一是「行政院院長由總統任免之」,另一是「行政院 院長由總統任命之」,最後提出的修憲提案版本則是「任命之」而非「任免 之」,此一前後的差異,似乎意味著國民黨在修憲提案時認為總統無權主動將 閣揆免職,而修憲後的正式條文與國民黨提案的文字完全一致,可見修憲者當 時刻意排除總統對閣揆的免職權(周育仁,2000:8)。 綜言之,不論是從維持整體憲政運作的順暢、閣揆的憲政地位、大法官對 我國憲政體制基本精神的見解,以及修憲者原意的角度來看,都可以推得總統 並沒有主動將閣揆免職的權力。 然而,主張總統有閣揆免職權的論者,亦有他們的論據。首先,有論者認 為從憲法的明文規範中,其實也可以找到總統對閣揆有主動免職權的依據,此 依據即為憲法增修條文第二條第二項:「總統發布行政院院長……之任免命令 ……,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。」⑰ 原本根據 憲法第三十七條的規定,總統所有公布法律、發布命令的行為皆須閣揆與相 關閣員的副署,就連閣揆的免職命令也包含在內。若總統欲將閣揆免職,但閣 揆拒絕副署,免職命令就無法生效。換言之,在原先憲法第三十七條的規定 ⑰ 此規定並不是1997年第四次修憲才增設的規定,而是在1994年第三次修憲時便已?設的規 定,此後歷次修憲皆維持此規定。

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下,總統在憲法上無主動將閣揆主動免職的可能。⑱ 但是在上述增修條文的規 定中,排除了閣揆對於總統對其免職命令的副署權,閣揆無法再以副署權抗拒 總統的免職,等於是讓總統取得對閣揆的免職權(湯德宗,1998:163;朱諶, 1997:430;廖元豪,1998:13)。 其次,有論者從憲法體系性解釋的角度,得出總統對閣揆擁有免職權的結 論。這種觀點指出,第四次修憲後立法院的閣揆同意權被取消,而以賦予立法 院倒閣權作為補償,倒閣權即意味著「事後不同意權」,而在這化「事前同意 權」為「事後不同意權」(即倒閣權)之間,總統已巧妙取得了對閣揆的免職 權。其理由如下:第一,在第四次修憲之前,在立法院既沒有倒閣權,行政院 也沒有解散國會權的情況下,行政院之所以猶能向立法院負責,端賴立法院對 行政院院長有同意權。第四次修憲將此一關鍵的負責機制斬斷,雖然改以倒閣 權作為補償,但由於倒閣後總統可以解散立法院,使得立法院根本不可能以倒 閣來表示對閣揆的不同意,因此,儘管憲法增修條文第三條第二項在形式上仍 有「行政院……對立法院負責」等字樣,但事實上已質變為「行政院(依左列 規定)受立法院『監督』」。第二,第四次修憲將原先憲法第五十七條中所規 定的覆議制度作了調整,其中將行政院要求立法院覆議但失敗的法律效果改為 「行政院院長應接受該決議」(增修條文第三條第二項),刪除了原本在憲法 第五十七條中「或辭職」的字眼,如此一來,未獲立法院多數支持而要求覆議 失敗、不能有效推動施政的行政院院長仍能繼續留任,毋寧是暗示閣揆係就政 策對總統負責,而不是對立法院負責。綜上所述,內閣的負責對象既然由立法 院轉移至總統,可推知總統具有對閣揆的任免全權(湯德宗,2005:38-43)。⑲ ⑱ 在實際運作上,由於閣揆與總統皆屬同一政黨(唐飛為唯一例外),而歷任總統蔣中正、 蔣經國、李登輝與陳水扁都是執政黨的實質領袖,因此總統透過政黨的機制在「憲政實 踐」上當然有權力將閣揆免職(只是在檯面上仍會呈現為閣揆主動辭職)。不過,就憲法 論憲法,在1994年第三次修憲之前,總統在「憲政規範」上對閣揆的免職令仍須閣揆副 署。我們可以設想,若總統與閣揆分屬不同黨派,在憲法第三十七條的規定下,總統自 無可能將閣揆主動免職。

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第三,也有論者認為,儘管憲法並未明文規定總統可以直接將行政院院長 免職,但是因為總統有權單獨任命新的行政院院長,因此總統只要宣佈任命新 的行政院院長,便可自然地免除原來的行政院院長(林佳龍,1998:12-13)。這 種說法看似沒有法理依據,但有論者認為此種觀點可以從過去長期以來總統任 命內閣閣員的憲政實務得到佐證。憲法第五十六條規定:「行政院副院長、各 部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」此條文的 意涵,是指閣揆對閣員有人事決定權,但仍由總統基於國家元首的身分任命閣 揆所決定的閣員人選。而在憲政實務上,只要閣揆任命新任部會首長,則原任 者便必須辭職,閣揆從來不須先發布命令將原任者免職,或須先提請總統發布 對閣員的免職令,才任命新任閣員。就以上閣員的任命程序可以推論,總統任 命閣揆的權力,也同樣不受現任者願否辭職的拘束,只要新閣揆被總統任命而 上任,舊任者自然必須辭職(黃錦堂,2000:18)。換言之,總統既然能任意任 命新任閣揆,也就當然取得對舊任閣揆的免職權。⑳ 第四,有論者根據人事權任免一致或合一的基本原則,認為完整的任命權 ⑲ 筆者認為此一觀點頗有值得商榷之處,首先,此觀點認為由於立法院的閣揆同意權被 取消,行政院便不再對立法院負責,這樣的說法似乎偏離一般所謂內閣對國會負責的 真義。因為所謂內閣向國會負責,乃是指內閣的存續來自於國會的支持和信任,而國 會的倒閣權,正是確保內閣存續是來自國會之支持和信任的關鍵制度設計(Lijphart, 1984:68)。因此,儘管立法院不再有閣揆同意權,但在立法院擁有倒閣權的情況下,實 在不能說行政院就不再對立法院負責。當然,由於倒閣會促動總統的解散立院權,確實 因而降低了立委倒閣的誘因,但不表示立法院就絕對無通過倒閣案的可能,特別是因為 目前立委之所以不敢倒閣,主要是因為一旦倒閣後總統解散立院重選,在目前的SNTV立 委選制下將使立委個人承受龐大的競選成本與選舉的不確定性。在第七次修憲將選制改 為單一選區兩票制(並立制)後,立委倒閣的誘因可望提高。其次,此觀點在以修憲後 覆議制度作為論據時,似乎只侷限於閣揆要求覆議失敗後不需辭職此一部分的討論,而 忽略了立法院表決覆議案的門檻在修憲後也作了修改,亦即由三分之二改為二分之一。 事實上,不少論者反而會認為此一門檻的改變,其實是更加強了一切法案由國會過半多 數作最後決定的內閣制基本原則,亦即更加強化了內閣須對國會負責的精神(楊日青, 2000:206)。最後,此觀點似乎以為內閣的負責對象只能在總統和國會兩者之間二擇一。 事實上,就算內閣對總統負責,也不因此就排除內閣對國會負責的可能。否則,何來內 閣同時對總統和國會負責的「總統議會制」或本文所定義的「二元型半總統制」?

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當然包含免職權在內,若要限制或剝奪總統對閣揆的免職權,就必須在總統的 任命權部分加上限制與但書。因此要確認總統對閣揆究竟是否有免職權,關鍵 其實是憲法中對於總統之閣揆任命權的相關規範是否有限制,而觀察憲法增修 條文第三條第一項「行政院院長由總統任命之」的規定,憲法對總統的閣揆任 命權並沒有另外的明文限制,由此可知總統對閣揆的任命權應該是完整的,也 因此當然包含對閣揆的免職權(黃昭元,1999:7)。 第五,亦有論者採取考察修憲過程的角度來論證此問題,不過這些論者觀 察的是當時民進黨在第四次修憲時的提案版本,而非國民黨的提案版本。在民 進黨所提的雙首長制修憲提案版本中,原本的文字仿照法國第五共和憲法的制 度設計,規定為「總統任命行政院院長,並依行政院院長提出辭職而免除其職 務」。所謂「依行政院院長提出辭職而免除其職務」,正是為了排除總統對閣 揆的主動免職權。然而在最後正式通過的修憲條文中,則刪除了這段文字,僅 規定「總統任命行政院院長」。從這一前一後的差異,似乎意味著原本不承認 總統對閣揆有主動免職權,後又改為承認總統對閣揆有主動免職權。因此我們 可以發現,儘管都是從修憲史的角度出發,但從國民黨或民進黨的提案版本來 推論,竟會得到完全不同的結論,也因此根本無從還原所謂的修憲者原意。 綜言之,從憲法的明文規範,憲法的體系性解釋,閣員任命程序的憲政實 務,任免合一的基本原則,以及修憲過程的角度來看,都可以推得總統有主動 將閣揆免職的權力。 ⑳ 不過,筆者認為這樣的論點仍稍嫌薄弱。閣揆和閣員之間的關係,與總統和行政院院長 之間的關係,似乎不能相互比擬。因為就前者而言,閣員在制度上是閣揆的下屬,閣揆 對於閣員本來就有完全的任免全權,是在這樣的前提下,過去的憲政實務才會承認閣揆 一旦任命新閣員,舊閣員就必須辭職;因為就算舊閣員不辭職,閣揆也有權力單獨將舊 閣員免職。就後者而言,爭議的焦點正是在於總統是否擁有閣揆的免職權而成為閣揆之 上司。我們豈能以閣揆基於對閣員有任免全權而來的程序作類比,而反向推論總統可透 過此種程序而對閣揆有免職權?這樣的論點似乎有點倒果為因。周育仁(2000:8)對此論 點也有類似的質疑。

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如前所述,在第四次修憲後總統是否對閣揆有主動免職權,乃是決定我國 憲政體制是屬於哪一種半總統制的關鍵。從以上正反兩說各有論據,且兩方陣 營的論者皆為數眾多的情形看來,此一關鍵性問題在學界尚未形成多數說或通 說。而在實際憲政運作上,由於第四次修憲後以迄2000年總統與閣揆仍皆屬國 民黨,總統又身兼國民黨主席,總統透過政黨機制便可迫使閣揆辭職,而無關 乎憲法中是否賦予總統此一權力。因此,此一攸關憲政體制類型的關鍵性問題 在當時始終是學理上的爭議,並未正式突顯為實際發生的憲政爭議。當然可以 想像的是,一旦有朝一日總統與閣揆分屬不同政黨,總統既無法透過政黨機制 迫使閣揆下台,屆時總統究竟是否在憲法上有權力任意將閣揆免職,便有可能 成為一個現實的憲政議題。 二、閣揆辭職時機的爭議 儘管總統對閣揆的免職權是一個在實際運作上尚未突顯出來的憲政議題, 但是有一個與此密切相關的議題,卻已經具體呈現為現實運作上的爭議,此議 題即是—在第四次修憲後,閣揆究竟應隨立院改選辭職還是隨總統改選辭職? 如前所述,在第四次修憲前,大法官已經透過釋字第387號與419號對於此 議題作出宣示,即閣揆應隨立院改選而辭職,但不須隨總統改選而辭職。然 而,由於第四次修憲賦予總統直接的閣揆任命權並取消立法院的同意權,大法 官於釋字第387號與釋字第419號解釋所確立的原則,既是基於舊有的憲法規範 所作成,其原本確立的原則於修憲後是否仍然完全適用,便有必要重新考量。 究竟釋字第387號與釋字第419號於第四次修憲後是否仍有規範效力,與前述總 統對閣揆是否有主動免職權的問題一樣,亦形成正反兩說,且各有論據。以下 將分別說明正反兩說的論點與依據。 主張這兩號解釋應不再適用(即否定說)的理由主要有三:首先,否定說 論者指出,立法院對於總統所任命之行政院院長人選的介入方式,在修憲後 已經從「事前同意權」改為「事後不同意權」(即倒閣權)。過去我國「內閣

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的成立」是以得到立法院「多數的積極支持」為停止條件;修憲之後,「內閣 的繼續存在」是以立法院「多數的積極反對」為解除條件。㉑ 這樣的差異自然 是修憲者的有意變更,不能忽視。此兩者的不同在於:內閣能否繼續存在, 不再繫於立法院定期改選後的「多數積極同意」,而是立法院是否形成偶然性 的「多數積極反對」(黃昭元,2000:8-9)。這樣的改變,正意味著修憲之後, 行政院是向「既有的立法院多數負責」,而不再是向「新的立法院」負責。因 此,在第四次修憲後,行政院院長已不再如釋字第387號解釋所言,有必須隨 立法院改選而辭職的憲法義務。另一方面,由於行政院長人事令在總統任命後 即生效力,排除立法院的「事前同意權」,此則可看出修憲者有意賦予總統單 獨、完整的行政院院長任命權,因此行政院院長隨總統改選而辭職,便不再如 釋字第419號所言屬「禮貌性辭職」,反而轉變為憲法上之義務。 第二,否定說論者認為,憲法中雖然規定行政院對立法院負責,但不論 是憲法第五十七條或增修條文第三條第二項都是規定:「行政院『依左列規 定』,對立法院負責」,可見憲法本身已經明定負責方式的有限性;換言之, 憲法對於行政院向立法院負責之方式的規定,乃是「列舉規定」,而非「例示 規定」㉒(徐正戎,2000:113)。就負責方式而言,1997年第四次修憲前,行 政院對立法院的負責方式,主要是質詢、覆議與事前同意權。而修憲後行政院 對立法院負責方式的改變,乃是將立法院對行政院院長的「事前同意權」改為 「事後不同意權」(即倒閣權)。在此負責方式的限制下,立法院如果對總統 所決定的行政院院長人選不贊同,立法院依據目前憲法所規定的負責機制,只 能在總統任命的行政院院長上任後,再透過不信任投票的方式使其下台,除此 ㉑ 所謂「停止條件」是指有關法律行為效力發生與否的條件,停止條件成就時,法律行為 發生效力,不成就時,則不生效力;至於「解除條件」則是指有關法律行為效力消滅與 否的條件,解除條件成就時,法律行為即失去效力,不成就時,其效力繼續發生。 ㉒ 所謂「列舉規定」,是指法律條文將所有符合規範要件的具體事物,以窮盡的方式逐一舉 出;至於「例示規定」,是指法律條文將符合規範要件的具體事物,以舉例的方式舉出若 干典型項目,並無窮盡所有項目。

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之外別無它法,更別說還有以立法院已改選為由要求對行政院院長人選加以置 喙的道理(黃昭元,1999:6-7)。簡言之,此種觀點認為我國憲政體制中行政院 對立法院負責只是一種「有限度」的負責,而不是像內閣制國家的「從屬式」 負責,因此不能因為憲法中存在著行政院對立法院負責的制度設計,就忽略了 憲法中亦有「依左列規定」的細部文字規定,而粗疏地推導出行政權應完全從 屬於立法權的觀點,然後再據此觀點推論出行政院院長應隨立法院改選總辭的 結論。 第三,亦有否定說論者透過對大法官解釋文的分析,導出釋字第387號無 繼續適用之餘地的結論。在釋字第387號解釋中,其謂「行政院院長既須經立 法院同意而任命之,且對立法院負政治責任,基於民意政治與責任政治之原 理,立法委員任期屆滿後第一次集會前,行政院院長自應向總統提出辭職」。 論者認為,大法官在上述解釋文所表達的意旨,乃是指行政院院長經立法院同 意而任命之,彰顯出民意政治的精神;行政院院長對立法院負政治責任,則彰 顯出責任政治的精神。而大法官既謂「基於『民意政治』與『責任政治』之原 理」,行政院院長有隨立法院改選而總辭的義務,即表示只有在「行政院院長 經立法院同意而任命之」(民意政治)與「行政院院長對立法院負政治責任」 (責任政治)兩項制度要件皆需具備的前提下,才能導出行政院院長有憲法義 務隨立法院改選而總辭的結論。而第四次修憲後行政院院長的產生無須立法院 同意,在喪失此一制度要件的情況下,實在很難單憑「行政院院長對立法院負 政治責任」此一要件,就得出行政院院長須隨立法院改選而辭職的結論(廖國 宏,2002:12-13)。 綜言之,否定說論者以憲法規定已經變動、行政院對立法院負責的有限 度性,以及釋字第387號解釋本身的文義分析為立論基礎,認為在第四次修憲 後,釋字第387號與第419號解釋應該無繼續適用之餘地。 至於主張這兩號解釋在第四次修憲後仍應繼續適用(即肯定說)的理由, 主要有三:首先,肯定說論者認為,第四次修憲儘管使立法院喪失對行政院院

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長的人事同意權,但是在此次修憲中賦予立法院的不信任投票權,以及總統基 於國家元首身分的被動解散立法院之權,㉓ 反而使我國憲政體制更具內閣制的 特色(陳世民,2002:519)。從比較憲法的觀點來說,「由國家元首直接任命內 閣總理、國會僅能於事後發動倒閣的制度」設計,正是多數內閣制國家所採取 的制度模式(例如英國)。事實上,不論是採取「事前同意制度」或是「事後 不信任投票制度」,都不過是用來確證政府獲得國會支持和信任的方式之一。 而這兩種機制都是植基於「政府必須對國會負責」、「政府的成立與持續必須 獲得國會的信任」這兩項內閣制政府的運作原理(蘇彥圖,2002:433)。在第 四次修憲中,增設立法院倒閣權與總統解散立法院權力的規定既然使我國憲政 體制的內閣制特色更為明顯,那麼在修憲前大法官於釋字第387號與釋字第419 號就已確立我國憲政體制中「行政院對立法院負責,不對總統負責」的內閣制 精神,在修憲後自然應該繼續適用。 第二,持此立場的論者亦指出,根據現實案例的考察,大多數內閣制國家 的國會雖然未於事前參與閣揆的任命,而只有事後倒閣的權力,可是國會的改 ㉓ 我國總統的被動解散立法院之權,是否僅是基於國家元首身分的虛權,並非毫無爭議。 有關總統被動解散立法院之權的憲法條文有兩處,一是增修條文第二條第五項:「總統於 立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法 院。」另一則是增修條文第三條第二項第三款:「……如經全體立法委員二分之一以上贊 成(按:即立法院通過不信任投票),行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請 總統解散立法院;……。」從上述條文看來,總統解散立法院的時機只可能發生於立法 院通過對行政院院長的不信任案後,當無疑義。然而,總統解散立法院是否須以行政院 院長的呈請為要件,則有疑義存在。也就是說,上述兩個條文究竟是互為補充,須合併 解釋(立法院倒閣後,經由行政院院長呈請總統始能解散立法院),還是各自皆為總統解 散立法院的完全構成要件,而可單獨分別解釋(立法院倒閣後,不論行政院院長有無呈 請,總統於諮詢立法院院長後便能自行宣佈解散立法院;而行政院院長於立法院倒閣後 也可斟酌是否呈請總統解散立法院),論者各有立場。又行政院院長呈請總統解散立法 院時,總統可否拒絕其呈請而不宣告解散立法院,論者也各有不同的看法。當然可以想 見的是,執著於我國憲政體制之內閣制精神的論者,面對上述爭議時,自然會認為立法 院倒閣後,經由行政院院長呈請總統始能解散立法院;也會認為總統面對行政院院長之 呈請無拒絕解散立法院之權力,從而將總統解散立法院之權視為基於國家元首身分的虛 權。

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選,原則上還是會啟動內閣的總辭或改組。此種現象或可以「屆期不連續」原 則來加以解釋,亦即基於內閣制的制度精神—內閣的成立與存續必須獲得國 會的信任,國會固然藉由不倒閣的方式展現其對政府的信任,但若基於「屆期 不連續」原則,國會任期屆滿時,原內閣所獲得的國會信任也告屆滿,無法對 「新」選出的國會主張其有繼續存在的正當性,因此內閣隨國會改選而辭職, 乃是體現內閣制的制度精神(蘇彥圖,2002:436)。以採行內閣制的日本為 例,日本憲法第七十條便明定:「眾議院議員選舉後首次召開國會時,內閣應 總辭職」,換言之,即便原來掌握內閣的執政黨在眾議院選舉中繼續獲勝,內 閣仍須提出總辭。 第三,亦有論者以第四次修憲後發布的大法官釋字第461號解釋為依據, 主張原有的釋字第387號與第419號解釋應繼續適用。釋字第461解釋主要是為 了解決參謀總長是否有義務到立法院委員會備詢的爭議,但也同時對第四次修 憲後行政、立法兩權的關係重作詮釋。大法官在本號解釋的解釋理由書中指 出,行政院為最高行政機關,立法院為國家最高立法機關,行政院對立法院負 責,此一基於民意政治與責任政治原理之權責架構,雖歷經修憲仍未變更。分 析大法官的此項見解,可知第四次修憲雖然取消立法院的閣揆同意權,但行 政、立法兩院在憲政上的地位以及兩權之間的關係,基本上並無改變,兩院仍 是憲政體制中相互對應的決策中樞。易言之,基於民意政治與責任政治的民主 政治原理,所建構出來的憲政權責架構,仍然存在於行政院院長與立法院之 間,即使立法院不再有閣揆同意權,但由於行政院仍須對立法院負責,甚至在 第四次修憲時還賦予立法院一項更為彰顯行政院對立法負責精神的權力—倒閣 權,實看不出修憲者有使閣揆人選與立法院生態脫鈎之意(林三欽,1998)。 因此,第四次修憲前釋字第387號與419號所確立的「閣揆有憲法義務隨立法院 改選而辭職,但無憲法義務隨總統改選而辭職」的憲政原則與憲政慣例,在修 憲後,經釋字461號解釋對行政、立法兩權關係的重新檢驗,應可推論為仍然 適用。㉔

參考文獻

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