以上所提國家作為社會保險制度之承擔者，以及國家藉由該項 制度附帶實踐各種不同經濟或社會福利政策，乃是將「國家」作單 一、概括之理解，並不區分各該任務究竟由中央政府或地方政府來 承擔，亦未論及其因此所生之財政支出應如何分配。如將社會福利 國原則之實踐放在中央與地方制度的脈絡下加以觀察，則必須將原 先單一理解的「國家」作進一步解析，在此涉及國家權力垂直不同 的分配模式，德國為聯邦國家，我國則為單一國，體制雖有不同，
卻都面臨社會國原則實踐上中央與地方如何作權限適度分配的難 題，而德國長久實踐經驗中所累積之立法與學說，應能為我國保費 分擔爭議提供不同的思考切入點。
一、德國聯邦體制下的社會國實踐
社會國原則之實踐與聯邦國體制
德國基本法第二十條明文德國為一「社會聯邦國」（sozialer
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Bundesstaat），同法第二十八條第一項並規定，各邦合憲性秩序亦 須符合民主原則、法治國原則、社會國原則等憲法基本原則，以確 保聯邦體制之下聯邦與各邦之政府體制及立國之基本價值一致
（Homogenität），因此各邦亦為一社會福利國，其與聯邦政府均 應透過國家公權力來實踐其社會政策，追求社會公平正義。
在聯邦國體制之下，國家對外僅有一個主權國家，此點與單一 國並無不同，但在內部關係上，憲法將國家權力打散成不同的權 限 ， 然 後 垂 直 分 配 在 一 個 中 央 國 （Zentralstaat ） 與 數 個 組 成 國
（Mitgliedstaaten）之間，從國家學的觀點來看，聯邦與各邦均有 享有完整的國家資格（Staatlichkeit），聯邦與各邦相互獨立又獨自 組成為總體國家79。聯邦國體制基本上有利於確保歷史上、文化上 的地域特殊性與多樣性，因而與社會國原則之實踐存有緊張關係：
社會國原則追求社會公平正義之實現，希望能儘量弭平地域性的生 活水平差異，使國民不受經濟能力、生活領域、文化背景等因素之 影響，均能享有符合人性尊嚴之生活條件，並能享有積極參與社會 之相同機會，某程度而言社會國原則取向「均一」（einheitlich）
而非多元（vielhaft），而調整地域生活條件差異之措施容易使權 力向中央政府傾斜，不利於聯邦體制之多元與分散80。
此外，各邦之內並實施地方自治（Kommunalselbstverwaltung），
79 關於聯邦國之描述，詳見J. Isensee, Bundesstaat – Zustand und Entwicklung, in:
Badura u.a. (Hrsg.), Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts – Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. 2, 2001, S. 719 ff.; R. Zippelius & T.
Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 31 Aufl., 2005, S. 126 ff. 中文文獻可參見張 正修， 地方 制 度法理 論與 實 用地 方自 治 概念、 國外 法 制及都 市篇 ， 頁21以 下，2003年2版。
80 Eichenhofer (Fn. 22), Rn. 122; R. Pitschas, Kommunale Sozialpolitik, in: von Maydell (Hrsg.), Sozialrechtshandbuch, 2. Aufl., 1995, § 24 Rn. 13.
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邦之下各級地方自治團體依基本法第二十八條第二項之規定，所有 地方性事務得依法自治並承擔其責任。地方自治團體之地位與聯邦 或邦不同，並不具備國家資格，其所享有之高權係由邦所賦予，邦 可選擇其所享有之權限是否由邦政府自己履行，或由其所屬之地方 自治團體履行；反之，邦享有之高權並不是從聯邦傳來，聯邦與各 邦之權限均來自於憲法之賦予81，因此在德國聯邦國體制之下，聯 邦政府基本上不得越過邦政府，將某項權限直接劃交地方自治團 體，也不得對地方自治團體承擔之任務提供財政支援82。地方自治 團體乃依法享有地方自治權限，地方自治團體享有何種權限應以法 律定之，就此聯邦憲法法院認為地方自治團體之權限並非按照特定 具體事項逐一認定83，惟立法者分配任務與權限時仍應遵守一基本 原則，即公共任務以分散式解決為優先，地方性事務原則上應由地 方自治團體承擔，由中央承擔為例外84。
德國聯邦體制下聯邦與各邦權限分配展現在三個面向：立法 權、法律執行權以及財政事項。首先，基本法將立法權限之重心置 於聯邦85，其中與社會國原則之實踐息息相關的公共照顧、戰爭受 害者及遺眷之照顧、社會保險暨失業保險等事項（Art. 74 I （7）,
（10）, （12） GG），屬於聯邦與各邦競合立法事項，亦即在聯 邦未有立法的情形下，則各邦得制定相關法律，反之聯邦如已立 法，各邦即再無立法權限；同時基本法第七十二條第二項亦明文，
81 BVerfEG 1, 14 (34).
82 F. Schoch, Strukturproblemeder Förderalismus und der kommunealen Selbst-verwaltung in der Sozialpolitik, in: Henneke (Hrsg.), Die Kommunen in der Sozialpolitik, 2004, S. 23 (27).
83 BVerfGE 107, 1 (12).
84 Zippelius & Würtenberger (Fn. 79), S. 140 ff.
85 Zippelius & Würtenberger, a.a.O., S. 391.
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為促使各地生活條件均值發展所必要者，聯邦即享有立法權限。其 次，聯邦法律之執行權限則在各邦手中，除聯邦法律另有規定外，
各邦得自行規範執行機關及行政程序（Art. 83 GG）。至於因任務 之履行所生之財政負擔，依照基本法第一○四a條揭示之聯結原則
（Kon-nexitätprinzip），聯邦與各邦就其所承擔之任務負擔其財政 支出，由於法律執行之權限在於邦，因此主要財政支出之責任在於 邦，此項聯結原則在邦與其所屬地方自治團體之間有無適用餘地，
則尚有爭議86。在實際運作上，保費支付與租稅支付兩大給付體系 並未一致遵循聯邦權限劃分之規定，而是呈現出截然不同的運作結 果。
社會保險制度與聯邦國體制
德國社會保險體制之運作係獨立於聯邦體制之外，深具聯邦主 導、權力集中之特色87：以立法而言，相關法律自始即為聯邦立 法，各邦已無自行立法空間，而為使全國生活水準趨向一致性，舉 凡強制投保資格、退休年齡、保費費率、給付水準等聯邦立法均已 明文規範，並不容許各邦自訂保費費率；社會保險制度並非由聯邦 或各邦政府直接施行，而是由具有獨立法人格之公法社團法人承 擔，法定年金保險與健康保險兩大體系多元複數之保險人，無論其 為聯邦或為邦所屬之公法人（Art. 87 II GG），均一體適用聯邦法 律，並由年金保險人全國聯合會就法律之適用作統一之解釋；且社 會保險之財務運作，依據租稅與保費區分原則，無論收入面或支出
86 Zippelius & Würtenberger, a.a.O., S. 482 f. 關於邦及其所屬之地方自治團體之間 是否亦 有聯 結 原則之 適用 ， 德國文 獻相 關 討論詳 見李 建 良，同 註56，頁84以 下。
87 J. Isensee, Finanzverfassung und Sozialrecht, in: Sozialfinanzverfassung, SDSRV Bd. 35, 1992, S. 7 (9 ff.)
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面均獨立於一般稅收分配、預算決算程序之外，不適用基本法有關 財稅劃分之規定；財務能力不一的複數社會保險人彼此之間，另依 法定健康保險法之規定實施調節均衡，而不適用基本法第一○七條 有關各邦財政均衡調整之規定，其正足以顯示在社會保險法領域，
乃優先適用被保險人之間跨越各邦領域界線的社會連帶互助原則。
至於聯邦政府另以稅收對社會保險提供補助部分，是否適用聯 邦國體制之下財政劃分之規定？聯邦與邦政府是否均有權限對社會 保險提供補助？按基本法第一二○條第一項第四句明文：「包括失 業保險及失業救助在內之社會保險，其承擔之額外財政負擔由聯邦 政府補助之」，此項規定能否作為聯邦補助之權限依據，學說上有 不同見解：少數見解認為，基本法第一二○條之規定有其時空背 景，僅限於第二次世界大戰之後為解決戰爭結果所作的過渡性規 定，並不足以作為聯邦政府常態補助的依據88，惟通說見解認為此 項規定可作為聯邦提供社會保險補助之一般性依據，並不限於戰爭 後果造成之額外負擔始得給予補助89。由於該條僅規定聯邦之補助 義務，因此學者認為僅聯邦享有補助權限，且聯邦政府補助之對 象，不限於聯邦所屬之保險人，亦涵蓋邦所屬之保險人，反之，各 邦不得反向對聯邦所屬社會保險人提供補助。總體而言，社會保險 無論從立法、執行到財務運作經常突破聯邦與各邦權限劃分之規 定，而取向聯邦主導、權力集中之特色90。
88 Isensee, a.a.O., S. 7 (11 ff.); Diemer (Fn. 1) , S. 31 (43 ff.). Vgl. auch BVerfGE 9, 305 vom 16.6.1959.
89 Kirchhof (Fn. 19), § 93 Rn. 31; Vogel (Fn. 17), § 87 Rn. 24; Sachs, Gundgesetz, 3.
Aufl., 2002, Art. 120, Rn. 22 ff.; Jarass & Pieroth, GG, 5. Aufl., 2000, Art. 120 Rn.
6. Vgl. BVerfGE 14, 221 vom 24.7.1962.
90 Kirchhof (Fn. 19), § 93 Rn. 32 ff.
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以稅收為財源之社會給付與聯邦國體制
以稅收為財源的各類社會給付，包括社會救助、戰爭補償、各 類津貼等，其立法、執行與財政負擔等各個層面原則上遵循基本法 聯邦與各邦權限劃分之規定，但亦有許多未盡相符之處。在立法權 限方面，關於戰爭受害者及遺眷之照顧聯邦享有立法權，固為基本 法第七十四條第一項第十款所明文，至於同項第七款「公共照顧」
（öffentliche Fürsorge）立法權限除指涉典型的社會救助之外，是 否涵蓋其他社會給付則有爭議，聯邦憲法法院對此採取廣義之見 解，亦即不限於社會救助事項，並因此肯認聯邦對於兒童津貼、兒 童青少年扶助事項享有立法權限91。實際上在社會法領域，聯邦大 量使用了競合立法權限，並將其陸續整編納入社會法典，各邦難有 自行立法之空間。聯邦制訂各項以稅收為財源之社會給付立法原則 上由各邦負責執行，並由邦承擔其財政支出，而在邦的權限範圍內 還可能將之劃歸為鄉鎮市之地方自治權限，且邦執行並負擔財政支 出之原則尚有許多例外規定，須作進一步說明：
社會救助
在邦負責執行之各項社會給付任務中，社會救助、兒童與青少 年扶助（Kinder-und Jugendhilfe）屬於傳統地方自治事項，它不是 由邦政府自己履行，而是由鄉鎮市等地方自治團體承擔，依任務負 擔聯結原則，其財政負擔也應由鄉鎮市等地方自治團體承擔92。
按社會救助制度不是為典型生活風險之預防而設立，而是當國 民無法靠自己的能力維持生活時，國家立於補充地位93（補充性原
按社會救助制度不是為典型生活風險之預防而設立，而是當國 民無法靠自己的能力維持生活時，國家立於補充地位93（補充性原