論社會保險制度之財務運作原則─兼評中央與地方政府關於健保費補助之爭議問題

全文

(1)九十四年六月. 美國身心障礙認定與矯正措施考量與否之研究. 1. 論社會保險制度之財務運作原則 ——兼評中央與地方政府關於健保保費補助之爭議問題孫. 翊*. 迺. 要. 目三、「保險型」社會保險之財務運作. 壹、前言貳、社會保險制度之財源籌措方式及. 保費與租稅區分——保險原則. 其財務運作原則. 之體現. 一、各國概況二、我國社會保險之財源籌措方式與財務運作情形. *. 原則.  總體對價關係下的財務總體收支平衡（Globaläquivalenz）—— 社會平衡原則之體現. 中正大學法律學系專任助理教授，德國海德堡大學法學博士。. 本文為國科會專題研究計畫「混合式社會保險制度——全民健保法中的社會連帶原則與設籍原則」（編號：95-2414-H-194-024）研究成果之一部分。本文主要部分係以「全民健保保費補助性質之分析——單向性社會給付與設籍要件之關聯性」為題，於台大法學院公法研究中心第六屆行政法實務與理論研討會公開宣讀（發表日期：2006年11月5日），會後重新整理思考完成本文。作者感謝兩位匿名審查意見提供寶貴意見，使本文得以更為周延，同時感謝台北高等行政法院胡方新法官之指正，最後感謝中正大學法律研究所研究生宋國鼎、謝承益及陳奕如同學之協助。投稿日期：九十六年八月二十一日；接受刊登日期：九十七年一月二十三日責任校對：王純逸. −61−.

(2) 2. 第一○一期. 政大法學評論.  平等原則之要求與政府補助之.  公民營事業受雇者、私校教職員. 正當性——針對「外部負擔」. 及其眷屬. （Fremdlasten）之補助.  公職人員、公立學校教職員及其. 政府補助與聯邦政府擔保責任. 眷屬. 的區分. 三、小結. 四、小結. 伍、政府補助社會保險保費之政策目. 參、中央與地方政府分攤保費補助經. 標與中央地方權限劃分之關聯性. 費之爭議評析. 一、德國聯邦體制下的社會國實踐. 一、大法官釋字第五五○號解釋.  社會國原則之實踐與聯邦國體. 二、行政法院相關判決之爭點及其. 制. 見解. 社會保險制度與聯邦國體制. 三、尚待釐清之爭點.  以稅收為財源之社會給付與聯邦國體制. 肆、政府保費補助之政策目的分析. 二、德國經驗對我國中央與地方分. 一、國家是否因法定補助義務而與. 擔健保保費補助爭議之啟示. 資方、被保險人共同構成社會. 三、中央與地方合作之程序保障與. 連帶關係？. 財政負擔分配之實質標準. 二、我國健保政府補助對象涵蓋的社會政策. 陸、結論與展望——簡評二代健保規. 低收入戶成員. 劃之保費補助方案. 榮民與榮眷  無一定雇主或自營作業之職業公會勞工、農漁水利會會員及其眷屬. −62−.

(3) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 摘. 3. 要. 社會保險制度的重要特徵之一，乃依據保險原則，保費用以支付保險給付，因此社會保險財務具有封閉性，不與政府一般稅收及預算程序相互流通。不過另一方面，政府以稅收挹注社會保險之財務，亦為許多國家之立法明文或為實務運作之常態。我國全民健保為使不同經濟能力之國民均有參與風險分攤團體的能力而採取「混和式」制度，即以社會保險封閉性之財務運作為架構，納入社會救助、社會促進與社會補償等各種單向性給付，因此政府也提供被保險人保費補助，參與社會保險之財務運作。究竟社會保險之財務與國家一般財政關連性如何？國家是否負有法律上之義務，提供被保險人保費補助或對社會保險之整體財務給予補助？如再將原先作概括單一理解的「國家」連結到中央與地方之財政劃分制度上，中央與地方是否均有提供被保險人保費補助之義務？針對上述問題，本文首先探討社會保險財務獨立於一般財政稅收之意涵，進而釐清國家在社會保險制度中扮演的角色。至於政府補助之費用中央與地方究竟應如何分擔，則須逐一探究各類被保險人之補助目的，才能進一步探討其為中央或地方之權限、並依據任務與財政負擔聯結原則判斷其費用承擔者。就此而言，大法官解釋第五五○號僅籠統指出中央與地方均有推行全民健保之義務，最高行政法院決議也僅以「投保地」單一標準界定地方自治團體分擔保費之範圍，均有值得改進補充之處。關鍵詞：全民健保、保費與租稅區分、總體對價關係、外部負擔、保費補助、社會救助、社會補償、社會促進、聯邦國、地方自治、權限劃分、任務與財政負擔聯結原則. −63−.

(4) 4 政大法學評論. 第一○一期. 壹、前. 言. 社會保險制度的重要特徵之一，乃依據保險原則以保費支付保險給付，保險財務並應自給自足維持收支平衡，因此社會保險財務具有封閉性，不與政府一般稅收及預算程序相互流通。不過另一方面，政府以稅收挹注社會保險之財務，亦為許多國家之立法明文或為實務運作之常態。究竟社會保險之財務與國家一般財政關聯性如何？國家是否負有法律上之義務，提供被保險人保費補助或對社會保險之整體財務給予補助？如再將原先作概括單一理解的「國家」連結到中央與地方之財政劃分制度上，問題將更為複雜：中央與地方政府對於社會保險之財務是否各自負有補助義務？上述問題自大法官作成釋字第五五○號解釋以來，並未完全獲得澄清，以致後續進行的多項行政訴訟中，因法律見解歧異導致完全不同的判決結果；此外，大法官釋字第五五○號解釋要求中央政府應與地方政府協商補助款分擔事宜，以避免有片面決策可能造成不合理情形，惟究竟雙方協商時有無判斷中央或地方政府應負財政責任之法律原則可資遵循，亦不明確。事實上，政府補助需求性與保險財務獨立性的問題，以及各級政府間關於社會福利政策之承擔與財務分擔問題，在首設社會保險制度的德國同樣也是具有高度政治爭議性的法律問題，因為社會保險制度之財務狀況是否健全攸關政府施政成果，自難完全避免權宜作法，而偏離基本建制原則之法律規定。在政治利益考量下長久因襲，歷史既成事實反而被視為應然規範，逐漸成為盤根錯節的法律難題 1，其理論與政治利益考量之間的扞格與拉距，正反映出問題棘手難解之根源所在，足以提供我國若干省思與參考。 1. H.-W. Diemer, Zum Staatszuschuß bei den Sozialversicherungen, VSSR 10 (1982), S. 31 (33).. −64−.

(5) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 5. 有鑑於問題本身之複雜性，本文以下先釐清社會保險財務獨立性與國家補助之關聯性，國家參與風險分攤、補助保費之正當性何在，以此分析國內健保補助之爭議問題，重新釐清其中所涉及之法律爭點，接著作縱切面探討，亦即政府對各類被保險人提供保費補助，其所欲實現之具體社會政策目的，與地方制度法上中央或地方事項是否分別具有對應關係。本文希望透過兩個面向的交叉討論，澄清目前學說及大法官釋字第五五○號解釋若干未盡明確之處，並提供中央與地方協商保費補助分擔事宜若干可資遵循之原則。. 貳、社會保險制度之財源籌措方式及其財務運作原則一、各國概況社會保險的基本建制原則是以社會互助的方式來分攤風險，其財源籌措方式除保險費外，尚包括一般稅收（國稅、地方稅）、指定用途稅（如菸酒稅）、使用者付費（病患部分負擔額）及基金孳息、公益彩券收入等各種不同來源 2，實施社會保險的國家大多兼採上述各種不同的財源，但比例與偏重仍有明顯的不同，主要是受各國歷史背景、意識形態及政策目標所影響。一般而言，社會保險財源籌措方式可區分為兩種形態 3：一為「福利型」社會保險，在此型態社會保險制度中承載社會救助之目標，重視所得重分配功 2. 3. 鄭文輝、蔡爵霙，全民社會醫療保險財源籌措方式之探討，載：我國社會醫療保險制度之研究，頁69以下，1992年；鍾秉正，社會保險法論，頁247以下， 2005年。鄭文輝、蔡爵霙，同前註，頁90-91。依鄭文輝、蔡爵霙文中表九所示，英國國民保健服務制度之各項財源中，稅收占86%，而保險費僅占11%，另3%則來自於使用者付費，反之德國法定健康保險之財源則完全來自保險費，政府並未提供任何補助（詳後述）。. −65−.

(6) 6 政大法學評論. 第一○一期. 能，因之在各項財源中，政府一般稅收占有相當之比例，政府扮演主動參與的角色，此類型以英國為代表；另一則為「保險型」，其以保障受僱者，主要財源來自被保險人與雇主繳納之保費，強調出危險分攤的保險原則，政府只負責行政費用或若干赤字之彌補，其以稅收參與社會保險財源的比例甚少，相較而言社會保險之財務運作本身具有高度獨立性，政府僅居於引導或輔導地位，維持制度的正常運作，此類型以德國為代表。而在「保險型」與「福利型」之間可能產生保費與補助比例不一的「混和型」財源籌措方式，由勞、資、政三方分別繳納之保費與租稅維繫社會保險之運作。依據統計顯示，歐洲各國社會保險財源中租稅之比重，一九五○年至一九九○年間平均約占35%，而保費則占65%4。另值得注意的是，日本的社會安全制度在二次世界大戰之後發展逐臻完善，經常成為我國社會政策討論的借鏡對象。日本醫療保險體系基本上採行「保險型」模式，其財源以被保險人與其雇主分擔之保險費為主，政府另以稅收負擔社會保險之事務費用、補助部分保險給付，並按被保險人之身分別依法定比例補助部分保費5。. 4. 5. 王正，全民健康保險中福利所應占比重之研究，中央健康保險局86年度委託研究計畫報告，頁18以下表六所示，1997年。此項統計涵蓋之國家包括丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、奧地利、比利時、英國、法國、德國、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、瑞士、希臘、義大利、葡萄牙、西班牙等國。對照德國，依德國年金保險人最新統計資料顯示，2005及2006年聯邦補助約占年金總支出27%，低於上述統計之平均值，顯示其「保險型」之色彩濃厚，資料來源（最後瀏覽日：96年 7月4日）：http://www.deutsche-rentenversicherung.de/nn_45466/DRV/de/Navigation/ Deutsche__RV/Finanzen/Kennzahlen__Rechengroe_C3_9Fen/entwicklung__bundes zuschuss__node.html__nnn=true#doc45448bodyText1. 鄭文輝、蔡爵霙，同註2，頁93表九及頁97以下；劉宗德，直轄市負擔全民健康保險暨勞工保險補助款之計算及其相關法律問題，台灣本土法學雜誌，77 期，頁89以下，2005年12月。. −66−.

(7) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 7. 二、我國社會保險之財源籌措方式與財務運作情形至於我國社會制度的財源規劃基本上遵循保險型模式，以雇主及受僱者繳納之保費為保險主要財源，但政府稅收之補助亦占有社會保險財源之相當比例，此種現況固然有相關之法制為依據，但特定歷史形成因素亦不容忽視。目前政府以稅收給予社會保險財務補助，主要透過兩個方式為之：首先，各類社會保險相關法律均明文被保險人及其雇主與政府補助保費分擔之比例 6。以全民健保法為例，其第八條維持先前社會保險體系職業身分的區別，將全國被保險人區分為六大類，同法第二十七條再依其身分分別規定被保險人、投保單位、政府（中央及地方）所應承擔的保費比例（詳見附表一），其中未獲任何政府補助者，為雇主、自營作業者、專門職業及技術人員自行執業者等一般而言經濟能力較佳之國民，其本人及眷屬之保費必須完全自付；獲得政府保費補助之對象則有政府機關、公私立學校教職員工或公職人員、公民營機構之受僱者、參加職業工會之自營作業者、農會水利會漁會之會員、低收入戶、榮民，以及上述被保險人之眷屬，且上開不同類別之被保險人尚因其職業身分而獲得政府比例不一的保險費補助。此種補助模式有其歷史沿革：在全民健保實施之前，提供醫療給付之社會保險制度計有勞工保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、退休公務人員疾病保險、退休公務人員配偶疾病保險、私立學校教職員保險、私立學校退休教職員及其配偶疾病保險、農民健康保險、軍人保險等 7，每種保險體系下政府給 6 7. 參見勞工保險條例第 15條、農民健康保險條例第 12條、公教人員保險法第 9 條、就業保險法第5條、第40條規定。詹火生研究主持，我國社會保險法制之研究，行政院經建會健全經社法規工作小組委託，台大社會學研究所辦理，頁151以下，1990年。. −67−.

(8) 8 政大法學評論. 第一○一期. 予被保險人不同比例的保費補助（詳見附表二），全民健保乃將上述各種社會保險之職業身分類別「堆疊」在一起，搭配不同的保費補助比例形成全民健保法第八條及第二十七條之現貌。政府除依法固定以稅收為財源補助各類被保險人保費外，亦經常以稅收填補社會保險之虧損。我國公務人員保險自一九五八年開辦起即長期處於入不敷出的狀態 8，及至一九九九年五月三十一日起與私立學校教職員保險合併為公教人員保險，原公務人員保險法修正為公教人員保險法，於該法第五條第一項後段規定，保險財務如有虧損，其屬該法制定以前之虧損及潛藏負債部分，由財政部審核撥補；其屬於該法制定之後之虧損部分，則應調整費率挹注。而一九五○年開辦之勞工保險，如未考慮潛藏負債則尚有結餘 9，不過一九九五年成立中央政府層級的勞工保險局以取代省政府層級的「台閩地區勞工保險局」之際，勞工保險條例第六十九條亦已就未來可能逐漸增加的老年給付預作準備，其規定勞工保險如有虧損，於中央勞工保險局尚未成立前，由中央主管機關審核撥補。至於一九九五年開辦的全民健康保險，目前也面臨健保安全準備金用罄的財務困境，與過去不同的是，資金缺口並非由國庫直接撥補，而是由政府向銀行融資暫予填補10。何以我國各項社會保險制度財務狀況長期處於不健全的狀態而. 8 9 10. 參見鄭文輝、蔡爵霙，同註2，頁77表一。鄭文輝、蔡爵霙，同註2，頁78表二；監察院，我國社會福利制度總體檢調查報告，頁82-83，2002年1月。全民健康保險局民國96年4月27日發佈之消息指出，全民健保之準備金於96年3 月底因填補健保支出而無餘額（網址：http://www.nhi.gov.tw/information/News_ detail.asp?News_ID=682）。而事實上健保局於95年度已向銀行融資670億元， 96年度亦將繼續向銀行辦理融資（網址：http://www.nhi.gov.tw/information/ News_detail.asp?News_ID=678），以維繫健保之運作。. −68−.

(9) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 9. 須依賴國家撥補？首先，在實施全民健康保險之前，公保與勞保均採行醫療與養老綜合保險11，保費並未區分短期的醫療風險與長期的退休風險分別加以精算，當醫療支出不斷增加時，並未立即反映在保費之調整上，而是挪用老年給付基金加以支應，導致養老給付部分潛藏高額債務 12 。而更關鍵的因素毋寧在於我國自始即採取「低保費政策」13：我國社會保險制度並非建立在勞工團結互助的基礎之上，而是威權政府為爭取特定社群的政治支持採取的示惠性政策，在收支未達平衡的情形下，政府並不願保費調整反而以稅收補助方式以為因應，長久下來使民眾習於將社會保險視同國家「單方」提供的「恩給」而非自助互助的機制。此種印象既經形成，在民主化之後更難以扭轉，一旦保險財務發生虧損，長期維持的低保費政策已使民眾難以接受保費之合理調整，在選票壓力下，保費調整方案無論在行政部門或立法部門幾無可能通過。此項歷史背景說明了何以我國社會保險之財務狀況，始終未能因保險事故單純化而走向健全，以目前健保財務狀況而言，雖然保險費仍為保險財務之主要財源，但實際上若無政府持續以稅收或借貸方式填補資金缺口，勢必將立即停擺。. 11. 12 13. 全民健保實施後，公、勞保之保險事故趨向單純化，均以長期風險為保障範圍，現行公教人員保險提供殘廢給付、養老給付、死亡給付與眷喪給付；而依照勞工保險法第76條之1之規定，原生育給付與普通事故保險醫療給付部分停止適用，是以現行勞保提供之給付為老年給付與死亡給付。鄭文輝、蔡爵霙，同註2，頁75以下。孫迺翊，憲法解釋與社會保險制度之建構，台大法學論叢，35卷6期，頁267以下， 2006 年 11 月；林萬億，我國憲法與社會權的實踐，載：部門憲法，頁 294，2006年；林國明，在威權統治的歷史陰影下——全民健保與道德共同體的民主建構，載：平等、正義與社會福利，殷海光基金會自由、平等、社會正義學術研討會論文集，頁171以下，2002年。. −69−.

(10) 10 政大法學評論. 第一○一期. 三、「保險型」社會保險之財務運作原則有鑑於我國社會保險財務基本上採納保險型之精神，而實務運作上卻又高度依賴政府之補助，為釐清二者在社會保險財務中的關聯性，應有必要進一步探討社會保險之財務建制原則。首先，如果著眼於組織與決策型態，可以發現德國「保險型」社會保險乃建制在其深具德意志傳統特色的職業工會／公會（Genossenschaft）系統上，俾斯麥巧妙運用此種介於國家與社會之間的民間自主性團體，賦予其公法上社團法人之地位（§ 29 SGB IV），將團體成員間自助互助的傳統（詳見以下之說明）轉化為社會保險形式，並以法律賦予社團成員民主參與及自主決定（Selbstverwaltung）的空間，例如多元、分散的法定疾病保險保險人得於其章程中訂定保費費率（§ 194 Abs.1 Nr. 4 SGB V），有別於中央集中決策、取向絕對權威的國家行政（Staatsverwaltung） 14，相對地，我國社會保險並未建立在民間團體自治的基礎上，而是依循國家主義體制的發展路徑15，二者間的差異不小。但若著眼於較為抽象的基本建制原則，德國強調保險原則、社會平衡原則與強制投保原則 16 ，對照我國大法官解釋第六○九號解釋之解釋理由書謂：「……依勞工保險條例之規定，勞工分擔之保險費係按投保勞工當月之月投保薪資一定比例計算，與保險事故之危險間並非謹守對價原則，而是以量能負擔原則維持社會互助之功能；勞工保險除 14. 15. 16. M. Stolleis, Geschichte des Sozialrechts in Deutschland, 2003, S. 71 ff. 許春鎮，論公法社團之概念及其類型，東吳大學法律學報，16卷2期，頁127以下，2004 年12月。關於我國社會保險組織走向國家主義體制的方向，詳見林國明，到國家主義之路：路徑依賴與全民健保組織體制的形成，台灣社會學，5期，頁1以下，2003 年6月；孫迺翊，同註13，頁271以下。孫迺翊，同註13，頁259以下；鍾秉正，同註2，頁132以下。. −70−.

(11) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 11. 自願參加保險者外，更具有強制性，凡符合一定條件之勞工均應全部參加該保險，非如商業保險得依個人意願參加」，顯示兩國社會保險制度之基本建制原則相符，而此三項建制原則同時也體現其財務運作方式之特色： 保費與租稅區分——保險原則之體現一般而言，依據「租稅國原則」（Steuerstaatsprinzip） 17 國家主要收入來源來自於租稅，用以支應國家機關之運作與施政所需之全部財政支出；相對地，人民依其經濟能力對國家負有納稅義務，其繳納之稅款並不限定其支出目的（zweckfrei），政府向人民徵稅之後，得自由編列預算經立法院同意，運用於公共任務之執行，租稅之課徵與租稅之運用不具對價性（Gegenleistungslosigkeit），亦不具目的關聯性。在租稅之外，國家如欲向特定範圍之人民課徵其他金錢給付，等於增加人民額外負擔，則須另具課徵之正當化理由，且應限定課徵金額之使用目的（zweckbedingt），與一般預算分離，不得挪為他用，如此方能符合平等原則之要求18，社會保險 17. 18. 歐洲中古世紀時期，王宮諸侯所需大多由其臣民以實物給付或服勞務的方式加以滿足，金錢給付為例外，及至現代國家興起，建立了國家軍隊並設置了專業文官體系，人事費用漸增，需要不斷增加財源，為滿足需求，國家定期性、規律性地向人民課徵金錢，而後得自由運用於軍隊維持、文官薪資以及其他國家任務之履行，至19世紀中葉納稅制度逐漸完備，國民對國家原則上僅負有金錢給付性質之納稅義務，而無其他實物給付或勞務給付之義務，至此以貨幣作為主要工具的「租稅國原則」逐漸成形。 Siehe K. Vogel, Der Finanz- und Steuerstaat, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, 1987, § 27 Rn. 69 ff.; Ders., Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, § 87 Rn. 91; P. Kirchhof, Staatliche Einnahme, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 88 Rn. 45 ff. 葛克昌，憲法國體—— 租稅國，載：國家學與國家法，頁139以下，1996年。德國聯邦憲法法院於早期諸多判決中即已肯認社會法上及經濟法上此種特別負. −71−.

(12) 12 政大法學評論. 第一○一期. 保費之課徵即屬後者之情形。如將二者相較，租稅為人民之共同負擔（Gemeinlast），保費則屬於特別負擔（Sonderlast） 19。至於對人民課徵此種特別負擔的正當化理由為何？在社會法領域典型的情形是，負有特別繳費義務之人民因繳費而享有特別之利益，亦即保費繳納義務人之範圍與保險給付受領人之範圍相重疊20，且保費運用之目的有所限定，與一般租稅及一般國家任務履行完全分離，則保費應可視為取得保險給付的對價，如此對特定人加諸此項特別負擔，將不致因而違反平等原則21。按保險原則為社會保險的基本建制原則之一，其基本原理為「風險分攤」，亦即具有相同風險的人，以自願或強制方式結合為一個風險團體，於風險發生時風險團體成員彼此互助相互扶持，保險原則展現在社會保險的財務制度上，即以固定向被保險人收取之保費用以支付被保險人風險發生時之經濟損失，保費收取之目的限定用於保險支出，保費與保險給付之間具有某程度之對價關係。保險原則表現在財務運作上，則強調保險財務獨立於一般國庫預算，具有自給自足的封閉性特徵，國家不得將保費收入挪用於其他非屬該社會保險承擔之風險以外的社會支出。除社會保險制度之外，國家亦可透過其他社會給付體系提供人民照顧，例如社會救助之生活扶助金、身心障礙者生活津貼等，此類給付既非社會保險給付，即擔之存在，vgl. z.B. BVerfGE 4, 7(14); E 8, 274 (317); 13, 167 (172 f.). Weitere Hinweise siehe K. H. Friauf, Öffentliche Sonderlasten und Gleichheit der Steuerbürger, in: FS für Jahrreiß, 1974, S. 45 (51) Fußnote 33. 19 Friauf, a.a.O., S. 45 (53); F. Kirchhof, Fianzierung der Sozialversicherung, in: 20. 21. Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, 1999, § 93 Rn. 17. 社會保險法上，雇主與受僱者同樣負有繳納保費之義務，卻非社會保險之被保險人，此時將產生保費繳納義務人與受領給付權利人不同一之情形，則雇主何以須承擔繳納保費之特別負擔？詳見後述「肆、二、」之說明。 Kirchhof (Fn. 19), § 93 Rn. 17; Friauf (Fn. 18), S. 45 (53 ff.).. −72−.

(13) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 13. 不以繳納保費為前提，而是由政府向人民提供單向性（einseitig）社會給付，其財源來自於稅收，與一般國家任務之履行相同，因此不具財務之獨立性而屬於國家總體財政的一環，稅收與單向性社會給付之間也不具對價關係。由此可知，保險型社會保險給付與其他社會給付最為清晰的界分在於租稅與保費的區分。 總體對價關係下的財務總體收支平衡（Globaläquivalenz）——社會平衡原則之體現基於保險原則，社會保險保費應為社會保險支出之主要財源，德國社會法典第四編社會保險法總則第二十一條第四項即明文規定：「社會保險之總體支出應以保費支應，社會保險人原則上不得以借貸收入支應之」，該項規定僅要求保費總收入與保險總支出之間應具備「總體對價關係」（Globaläquivalenz），使前者能夠完全涵蓋後者，亦即達到總體收支平衡狀態，而不問個別被保險人繳納之保費與其所獲得之保險給付之間是否同樣具有對價關係。由此可知，與總體對價關係相對應的概念，應為個別對價關係（Individualäquivalenz），亦即就個別被保險人而言，其保費給付與保險對待給付之間具有對價關係22。商業保險是依照被保險人個人風險之高低決定其保費，保費與給付之間具有個別之對價關係，同時總體收支平衡亦須力求平衡；反之，社會保險之保費與保險事故之危險之間，並非謹守對價關係，在財務運作上僅強調總體收支平衡，而不論個別對價關係。由於社會保險僅要求總體收支平衡，保費與保險給付之間非謹守對價關係，立法者如將保費收取與保險給付之關聯性作程度不等. 22. E. Eichenhofer, Sozialrecht, 5. Aufl., 2004, Rn. 140.. −73−.

(14) 14 政大法學評論. 第一○一期. 的切割，即能達到調節貧富差距、社會重分配的效果23，保費與保險給付越不成比例，社會重分配效果越強，反之則越弱。德國各項社會保險之保費收取均以受僱者之薪資為基準24，而保險給付之標準則不一，在德國各項社會保險中，法定健康保險與社會照護保險的重分配效果最為顯著，因為其保險給付係取向需求滿足，與保費收取之關聯性最低；而法定年金保險的年金給付則與薪資成正比，亦與保費收取成正相關，因此其個別對價關係較顯著而社會重分配效果較為薄弱。何以被保險人一方面受有繳納保費之特別負擔，另一方面卻又願意接受非謹守對價關係之保險給付？按德國社會保險制度之建立，乃是國家透過立法將勞工互助自助的機制轉化為國家給付制度，自制度建立初始便立基於以勞工身分認同為核心的社會連帶基礎 25 ，在此種歷史背景之下，所謂「社會連帶」具有兩方面的意義：首先，勞工階級爭取政治權利的抗爭過程中產生的共同體歸屬感與相互協助之意願，配合社會保險財務運作之封閉性，可確保保費與給付之間的社會重分配效果僅限於我群而不及於他群，亦即僅限於被保險人（勞工）及其眷屬之間而不及此範圍以外之人，由此不僅得以正當化保費之特別負擔，亦得正當化保費與保險給付所產生的社會重分配效果；其次，如前所述，勞工身分的認同與階級鬥. 23 24 25. J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, 1973. 唯一的例外是職災保險，德國法定職災保險之保費是依據各該事業體的職災風險高低而定。Eichenhofer (Fn. 22), Rn. 283. R. Zoll, Was ist Solidarität heute? Frankfurt & M, 2000, S. 120 ff.; B. Schulin, Solidarität und Subsidiarität, in: v. Maydell/Kannengießen (Hrsg.), Handbuch Sozialpolitik, Pfullingen, 1988, S. 85 ff.; G. Wannagat, Sozialethische Aspekte des Sozialrechts, in: FS für Hermut Simon, Baden-Baden, 1987, S. 773 ff. 另請參見孫迺翊，同註13，頁261以下。. −74−.

(15) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 15. 爭之背景息息相關，就此而言，國家是無產階級勞工團體為爭取參政權所抗爭的對象，而非團結的對象，即便勞工互助機制轉化為國家設立的社會保險制度，在組織上仍與國家分離並保有相當程度之自主性26，同時財務運作上亦強調其獨立性，即保費與租稅分離原則，以及以保費為主要收入財源維持總體對價關係下的總體收支平衡。惟應特別強調者，一般租稅與社會保險之保費同樣具有社會重分配的作用，甚至比保費更為顯著，因為德國社會保險之保險對象迄今為止仍以受僱者為主，其保費係以被保險人之薪資為準，按固定之費率收取；反之，在租稅之課徵上，稅基並不限於薪資所得，而是包含個人（或家庭）之各種收入，不問其取得方式，且稅率多採累進稅率而非固定稅率，人民經濟能力越高，所需繳納之稅款便會累進增加而非僅止於比例增加。另一方面，當政府運用租稅收入依照「需求原則」提供人民各類型之社會給付時，一進一出之間，納稅者與給付受領者之間不具「人」之關聯性亦不具「事物」關聯性，便會產生高度的社會重分配效果，因此租稅為實現社會福利國原則最為重要的工具之一27。. 26. 德國社會保險法制強調組織上的獨立性，即由負擔保費的雇主與被保險人組成公法上社團法人，其依法享有協商與釐定保費費率等的權限，實現保險事務自治管理的理念。詳細說明參見許春鎮，東吳大學法律學報，16卷2期，頁93以. 27. 下，尤其是頁127-128，2004年12月。 M. Wallerath, Gegenwärtiges System der Finanzierung der sozialen Sicherung, in: Die Finanzierung der Sozialleistungen in der Zukunft, SDSRV Bd. 45, 1999, S. 7 (12 ff.). 葛克昌，同註17，頁43以下。. −75−.

(16) 16 政大法學評論. 第一○一期.  平等原則之要求與政府補助之正當性 ——針對「外部負擔」（Fremdlasten）之補助基於保費與稅收分離以及總體收支平衡的邏輯，理論上社會保險之財務不受國家任何補助，以避免國家勢力不當介入。尤其德國社會保險制度基於自治的理念，強調所有社會保險支出、準備金以及行政支出，均應由保費加以支應28，而保費之分擔方式，原則上由受雇者及雇主平均分擔之（§ 249 Abs. 1 SGB V; § 168 Abs. 1 SGB VI），若為自營作業者則須由被保險人自行負擔全額保費（§ 169 SGB VI）29；同理，保費費率之調整，基本上採「量出為入」之方式，社會保險人每年度均須提出下一年度預算計畫，如有入不敷出的情形，即應調整費率因應之（§ 220 SGB V; § 158 Abs. 1 SGB VI），如此將使保費費率與醫療費用成長或平均投保薪資變動產生直接的關聯性。至於保費調整之決定機制，在法定疾病保險充分展現社會保險自治的特色，其保費費率由各該疾病保險之保險人於其章程中定之（§ 194 Abs.1 Nr. 4 SGB V），而章程是由雇主與受雇者共同組成的社會保險自治機關 —— 代表大會（ Ver-. 28 29. R. Hendler, Oragnisation und Selbstverwaltung der Sozialversicherung, in: B. B. von Maydell (Hrsg.), Handbuch des Sozialrechts, 2. Aufl., 1995, § 6 Rn. 42. 在年金保險尚有若干保費負擔之例外規定：服義務役與替代役國民、失業救助金受領人之保費，以及被保險人於子女養育期間之保費由聯邦政府全額負擔（§ 170 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI）。此外，有鑑於農業收益普遍低落，德國農民社會保險體系（ Sozialversicherung für Landwirte ）中，農民年金保險（ Gesetz über die Alterssicherung der Landwirte, ALG）給予年收入未達一定標準之農民及其配偶高比例的保費補助（§§ 32 ff. ALG），農民健康保險（Das zweite Gesetz über die Krankenversicherung der Landwirte, KVLG 1989）甚至由聯邦全額補助退休農民之保費（§§ 37 ff. KVLG 1989）。學者甚至認為從定義上而言，農民社會保險已非社會保險，而應屬於國家單方提供之補助，只是以透過社會保險方式為之而已。Diemer (Fn. 1), S. 31 (34 Fußnote 9).. −76−.

(17) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 17. treterversammlung）——所議決（§§ 29 Abs. 2, 33 Abs. 1 SGB IV），因此可以說疾病保險之費率是由勞方與資方所共同決定；相對地，法定年金保險之費率則由聯邦政府以法規命令方式定之（§ 160 Nr. 1 SGB VI），並未特別強調自治色彩。不過在實際政治操作上，社會保險制度並未能完全堅守其財務的獨立性。早在設立之初，德國首相俾斯麥即欲以國家設立社會保險制度的方式，由「上而下」解決無產階級無力承擔生活風險的問題，同時由帝國聯邦政府提供補助，使勞工階層感受到國家的恩澤，進而將勞工階層順利整合進入新國家，獲取其效忠；對此，自由主義者擔憂國家角色過度膨脹極力反對，企業家更認為這是政府不懷好意的禮物（Danaergeschenk） 30 。屢經折衝的結果，俾斯麥對於職災保險提供補助的計畫受到阻礙只好放棄，但對法定年金保險的補助則獲得成功。從結果來看，法政策上是否明定政府對社會保險負有補助義務，並無一邏輯可資遵循，與各該保險照顧弱勢、平衡階級差距的程度亦無直接關聯性，毋寧是政治角力的結果：社會重分配效果強烈的疾病保險與照護保險，並未自德國聯邦政府獲得任何補助，反而強調薪資替代率、社會重分配效果較為薄弱的法定年金保險，自一八八九年設立以來聯邦政府均持續給予補助。依德國現行社會法典第六篇「法定年金保險法」（SGB VI）之規定，聯邦政府對法定年金保險之補助分為三種情形：第一種為該法第二一三條第二項所規定的一般聯邦補助（Regelbundeszuschuß）。一般聯邦補助即為傳統以來聯邦政府參與年金保險之財務體系每年固定提供之補助，補助金額依前一年度與前二年度受僱者平均薪資變動關係而定。第二種為同法第二一三 30. M. Stolleis, Geschichte des Sozialrechts, 2003, S. 74; G. Haverkate, Verfassungslehre, München, 1992, S. 265 f.. −77−.

(18) 18 政大法學評論. 第一○一期. 條第三項及第四項規定之附加聯邦補助（ zusäztlicher Bundeszuschuß）：有鑑於人口結構老化，年金支出逐年升高，保費收入卻未能相應增加，導致年金保險收支無法平衡，非調高保險費率無以因應，因此自一九九八年起德國聯邦政府另提供附加補助填補由此產生的財政缺口，以避免保費費率暴增導致企業僱用成本增加無法承受，自一九九九年起更將課徵「環保稅」（Ökosteuer）所得用以挹注年金保險，提高附加補助之額度31。第三種為同法第五十六條及第五十七條「子女養育期間投保年資承認」之補助，依據同法第一七七條之規定，子女養育期間被保險人之保費，由聯邦政府直接向年金保險人繳納。無論是一般聯邦補助還是附加聯邦補助，德國聯邦政府對年金保險提供之補助，均是針對制度整體而非針對個別被保險人或特定事項給而給予補助，直到一九九九年起實施之子女養育期間保費補助，聯邦政府才首次針對可得特定之被保險人給予補助32。由於聯邦政府僅對法定年金保險提出補助，與其他社會保險制 31. 32. 值得注意的是，因人口老化所導致的財政缺口並非單靠政府補助來填補，近年來德國年金保險改革特別強調世代間的社會連帶，必須上下世代共體時艱才能度過人口老化的高峰期，而非一味提高保費費率或增加聯邦政府的補助，將所有重擔加諸目前工作的年輕世代身上，因此德國年金保險已經連續數年未依通貨膨脹率調整年金給付額，產生實質縮減年金給付之效果，藉以抑制保費費率的提高。關於年金保險承認子女養育期間增加之支出如何給予補助的問題，曾歷經多次修法與變革。在1991年以前關於承認子女養育期間之相關支出，法律上僅概括規定由聯邦政府負擔；1992年至1998年期間，該項補助不予獨立計算而是歸入一般聯邦補助額之中，由聯邦政府對年金保險作總額補助；自 1999年 6月1日起，子女養育期間之補助再度自一般聯邦補助中獨立出來，並改為目前保費補助之模式。相關法制變遷之說明，參見 J. Becker, Transfergerechtigkeit und Verfassung, 2001, S. 8 f.; 311; F. Hase, Versicherungsprinzip und sozialer Ausgleich, 2000, S. 375 ff.. −78−.

(19) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 19. 度相較，明顯偏離保費與租稅區分原則，如何為此提出合理解釋，成為德國社會保險法長久以來最具爭議的議題。通說見解認為：保費具有社會重分配的效果，且其用途受保險目的之限定，僅得用於該項社會保險制度承保之社會風險發生時所為之支出，如果保險人受國家立法之委託，透過保險之給付途徑實施其他社會政策，就此所為之支出與其承保之風險無關，對該項社會保險而言即屬於「外部負擔」（Fremdlasten），該項負擔如以保費加以支應，將違反平等原則，毋寧應由國家以租稅補助保險人來支應33。何以以保費支付「非承保風險之負擔」會產生牴觸平等原則的疑義？因為德國社會保險強制投保對象仍以受僱者為主，未達全民強制投保之程度，社會保險之被保險人範圍小於納稅義務人，保費承載的社會重分配應僅限於被保險人組成之風險團體內作用，如以保費支付非承保風險之負擔，等於要求部分國民（被保險人）去承擔社會總體的福利政策，對於被保險人而言並不公平。不過，究竟如何判定何種給付屬於風險互助團體（Solidargemeinschaft）承擔之風險，得以保費作為社會重分配之工具，何者又屬於社會全體（Allgemeinheit）應承擔社會給付之而應以稅收支付？這個問題看似簡單，從各該社會保險承保之老年、疾病、照護需求等風險應可獲致明確的答案，事實上學說眾說紛紜，切入點各不相同所獲得的答案也就難有交集34。大抵而言，早期如J. Isensee 與W. Leisner 35堅持社會保險為勞工保險的傳統圖像，反對強制投保對象一再擴大，認為社會保險的被保險人應具備社會經濟階級的 33 34 35. W. Leisner, Sozialversicherung und Privatversicherung, 1974, S. 102, 108; P. Klause, Fremdlasten der Sozialversicherung, VSSR 8 (1980), S. 115. 歷來學說上對於Fremdlasten各種不同詮釋，詳見Becker (Fn. 32), S. 18 ff. Isensee (Fn. 23), S. 42 f.; ders., Sozialversicherungsfreiheit bei geringfügiger Beschäftigung, ZRP 1982, S. 137 (140). Vgl. Leisner (Fn. 33), S. 91 ff.. −79−.

(20) 20 政大法學評論. 第一○一期. 同質性，正是基於此種身分認同被保險人才願意接受非謹守對價關係的互助關係，若將不具經濟社會階級同質性的「他者」納入風險團體，將使保費的重分配效果因被保險人間經濟能力與生命歷程差異懸殊而擴大，進而超越原有同質性成員彼此間的相互性關係，容易產生「寄生」或「搭便車」的現象，因此立法政策上，如果將不具獨立經濟能力的打工者或家庭主婦等「異質性」成員納入強制投保對象並給予免繳保費投保年資承認、保障最低年金額度等優惠，即應以稅收支付因此增加之給付，否則即有牴觸平等原則之嫌36。法定年金保險權威F. Ruland對此問題則完全立從年金保險既有的建制原則出發，氏認為年金保險強調保險原則而輕社會平衡原則，保費與年金給付成正比具有對價關係，因此不論是否為家庭主婦或打工兼職等經濟弱勢者，凡是基於社會平衡原則依法免繳保費而承認其投保年資，即屬「非承保風險」之支出，均應由政府補助，以避免保險原則之弱化37。晚近爭議的焦點則轉向若干與家庭政策相關的措施，尤其是年金保險承認婦女養育子女期間為免繳保費之投保年資，此種促進兩性平等與家庭負擔平等的措施是否屬於社會保險的互助範圍？按傳統「男主外女主內」價值觀透過國家的法律制度予以強化，轉烙在社會保險制度的權利義務關係上，造成制度間接歧視女性的結果，. 36 37. 關於社會連帶、被保險人同質性與公平原則之間關聯性的說明，參見孫迺翊，同註13，頁263以下。 F. Ruland, Der Sozialversicherungsbeitrag zwischen Versicherungsprinzip und sozialem Ausgleich, SGb 1987, S. 133 (134, 136); ders., Versicherungsfremde Leistungen in der gesetzlichen Rentenversicherung, DRV 1995, S. 28 ff. Ruland教授的見解至多僅能解釋年金保險之財務運作，無法用以解釋其他社會保險制度，其說服力受到質疑，參見 Ch. Rolfs, Das Versicherungsprinzip im Sozialversicherungsrecht, 2000, S. 203 f.. −80−.

(21) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 21. 乃是不爭之事實，學界與政策制定者也共同體認家庭政策與兩性平等的重要性38，但是否應透過社會保險法上強制納保、保費優惠及年資承認等措施改善女性的權利地位，以及因此所生之支出應由被保險人或由全體納稅人承擔，則有極大的爭議。前述 Isensee與 Ruland兩位學者對於何謂「外部負擔」之切入點雖有不同，但均強調社會保險以保障受僱者所得流失的經濟風險為目的，如果女性因養育子女而中斷就業，也喪失「自助」能力——即繳納保費之能力，也不具所得流失的「保護需求性」39；女性經濟安全之照顧非屬社會保險承擔之風險範圍，而是屬於一般社會政策事項，亦即應由全體納稅人共同負擔，而不應僅由被保險人保費加以支付，否則將破壞社會保險的公平性40。關於年金保險法上女性權利地位之提升，聯邦憲法法院於一九九○年代透過多項判決不斷糾正年金保險中子女養育期間免繳保費 38. Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung, Nachhaltigkeit in der. Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme – Bericht der Kommission, 2003, S. 197; E. M. von Münch, Ehe und Familie, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl., 1994, § 9 Rn. 37; R. Jaeger, Welche Maßnahme empfehlen sich, um die Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Familien zu verbessern, 60. DJT 1994, Referat O.; K.-J. Bieback, Gleichbehandlung der Geschlechter und Frauenförderung im Sozialversicherungsrecht, SF 1989, S. 221 ff.; O. E. Kransney, Der sozialrechtliche Schutz der nicht berufstätigen Frau, VSSR 1974, S. 127 ff. 39 在德國社會保險制度所植基之「一夫一妻小家庭、男主外女主內」圖像下，家. 40. 庭主婦在經濟上屬於依賴人口，並不具「自助互助」之能力，因此在健康保險法上是以眷屬身分隨同先生免繳保費納保，而年金保險法上，既未就業也沒有退休之問題，因此並無強制加入年金保險之義務，家庭主婦之老年經濟安全，完全依賴先生領取之年金給付。 F. Ruland, Das Bundesverfassungsgericht und der Kinderlastenausgleich, NZS 1993, S. 1 (5).; J. Isensee, Empfiehlt es sich, die Zuweisung von Risiken und Lasten im Sozialrecht neu zu ordnen?, 59. DJT 1992, S. Q 57.. −81−.

(22) 22 政大法學評論. 第一○一期. 之投保年資承認不足的問題41，更於二○○一年針對社會照護保險之保費設計作出一項指標性判決42，將女性養育子女的貢獻定性為非金錢給付性質之「世代保費」（generative Beiträge），明確肯認女性養育子女對社會總體之延續，以及社會保險制度永續運作的貢獻，因此同一薪資水準之被保險人，應視其是否養育子女而區分其保費費率。聯邦憲法法院在上述各項判決中並未言明養育子女之貢獻應由保費或稅收支應之，惟若貫徹「世代保費」之邏輯，女性以養育子女方式對社會保險提出貢獻，其價值與金錢給付性質的保費相當，則法律上承認其免繳保費投保年資或給予薪資保費之優惠即非「不勞而獲」，毋寧與社會保險「相互性」關係相符，以保費支應因此所生之費用應無牴觸平等原則之虞43。租稅與保費的嚴格區分，確為德國社會保險制度財務運作的特色，但此種區分實際意義多大，也出現反省的聲音。一方面德國聯邦政府對年金保險之補助，除了是項歷史的偶然，主要係出於總體經濟與就業政策的考量，並未限定補助事項或補助對象，其補助額度依公式計算得出作總額式補助（Pauschalzuschuß），直到一九九 41. BVerfGE 87, 1 (Trümmerfrau-Entscheidung); BVerfGE 94, 241 (Kindererz-. iehungszeiten-Entscheidung). Vgl. auch B. Schulin & G. Karuth, Lückenschließungskonzept oder Honorierungsmodell? NZS 1996, S. 273 ff.; F. Hase, Sozialversicherung und Familie, VSSR 1996, S. 79 ff.; H. Lampert, Familienlastenausgleich und Sozialversicherung, VSSR 1995, S. 75 ff. 42 BVerfGE 103, 242 (263 ff.). Vgl. auch H. Rothgang, Die Verfassungsgerichtsurteil zur Pflegeversicherung: Ausgangpunkt für eie Neuordnung der Sozialversicherung? SF 2001, S. 121 ff.; H. Ribhegge, Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Pflegeversicherung, Kritische Justiz 2002, S. 358 ff.; J. Haass, Neue Systemgerechtigkeit? Zum Gleichheitsverstoß der Pflegeversicherung, Kritische Justiz 2002, S. 104 ff. 43 Nai-yi Sun, Das Verhältnis zwischen Sozialversicherung und Sozialhilfe bei der Umstrukturierung des Sozialstaates, 2005, S. 200.. −82−.

(23) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 23. 九年起始將其中「子女養育期間投保年資之承認」以保費補助方式獨立計算之前，區分承保風險或非承保風險的各種說法並無法為理論與立法現實之間的落差提出合理解釋44。再者，當強制投保之範圍逐漸擴大，與納稅義務人幾相重疊時，保費與租稅在法律上區分也愈趨模糊45，則社會保險制度中社會重分配之作用究竟應以保費或稅收支應，基本上便不再引發是否牴觸平等原則的爭議。實則，即便不論二者在繳費（或納稅）義務人範圍與計算基礎上的差異，若著眼於相互性關係之建構，保費與租稅之區別仍有其實益：在使用目的受到限定的前提下，保費與保險給付之間的關聯性能直接彰顯出國家與被保險人以及被保險人之間的相互性關係，相對地，租稅所強調的是使用目的非限定原則，透過租稅所為之社會給付，必然形塑出國家與受給付者之間單向性的給付關係。 政府補助與聯邦政府擔保責任的區分除依法提供常態補助之外，聯邦政府對社會保險並負有擔保責任（Bundesgarantie）。當社會保險人發生無力償付（Illiquildität）的突發狀況，聯邦政府將立於擔保地位提供協助補足差額，使被保險人之權益不致受到影響，因此聯邦擔保責任屬於臨時補助. 44 45. J. Becker, Transfergerechtigkeit und Verfassung, 2001, S. 346 f.; Hase (Fn. 32), S. 294. G. Haverkate & S. Huster, Europäisches Sozialrecht, 1. Aufl., 1999, Rn. 558. 此外保費計算基礎的擴大也將使得保費與稅收之區別進一步縮減，例如我國二代健保的改革方案即欲擴大保費之計費基礎，未來修法通過後，將以家戶總所得取代目前薪資所得計算保費，以追求更大的社會重分配效果，參見「全民健康保險法修正草案」（民國 95年 5 月 3 日版）第 21 條至第 23條，資料來源： http://www.nhi.gov.tw/information/second/files/ 全民健康保險法修正草案 .DOC （最後瀏覽日：2007年6月10日）。在德國亦有類似之年金保險改革方案，參見Haverkate & Huster, a.a.O., Rn. 562 mit weiteren Hinweisen.. −83−.

(24) 24 政大法學評論. 第一○一期. （Eventualzuschuß），與常態補助不同 46 。德國社會法典第六篇「法定年金保險法」第二一四條就聯邦政府擔保責任定有明文，此外第三篇「就業促進法」提供失業保險，該法第三六四條及第三六五條同樣規定聯邦政府負有擔保責任，惟擔保方式與前述年金保險法之規定略有不同，在就業促進法中，聯邦政府以「免利息借貸」方式提供協助，失業保險人財務嗣後能有盈餘時，應償還借款，惟如該預算年度終了時失業保險人仍無力償還時，該項借款即轉作為聯邦之補助。. 四、小. 結. 若以上述財務運作原則檢證我國社會保險之財務現況，不僅國家依法須對被保險人提供高比例之保費補助，且將「緊急協助」性質的國家擔保責任作常態性使用，代替保費之合理檢討，高度悖離保費與稅收區分原則，已然侵蝕了社會保險相互性關係之基本原理，使社會保險給付趨向單向性給付，其問題的癥結點在於我國社會保險制度欠缺最為核心的社會連帶意識與自助互助關係，終導致制度本身的扭曲。近來又因中央與地方保費分攤爭議，增添社會保險財政問題的複雜性。究竟垂直面向的保費分攤爭議與水平面向上保費與租稅區分原則有何關聯性？以下將作進一步的分析。. 參、中央與地方政府分攤保費補助經費之爭議評析一、大法官釋字第五五○號解釋承前所述，我國社會保險制度中，政府依法以例行性保費補助之方式在財務運作上扮演重要角色，而政府之保費補助金額，再由 46. Kirchhof (Fn. 19), § 93 Rn. 40; Diemer (Fn. 1), S. 31 (45 f.).. −84−.

(25) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 25. 中央與地方政府依被保險人之身分，按照不同之比例分攤之，此項作法行之有年，惟究竟中央政府與地方政府分攤補助經費的正當性為何，從未獲重視與深究，直至一九九四年起實施全民健保，地方政府保費補助之負擔增加，營業稅又劃歸中央，導致其財政日益困窘，北高兩市等各地方政府開始積欠健保費補助款，才引發全民健康保險法第二十七條規定是否合憲之質疑47。大法官就此作成釋字第五五○號解釋，究其意旨應可歸納出下列幾項重點：首先，大法官認為社會保險制度屬於社會福利事項，政府提供之補助屬於保險費之性質，而非實施全民健保之執行費用，亦即保險對象獲取保障之對價，而成為提供保險給付之財源。而地方政府何以負有提供轄區內被保險人保費補助之義務？大法官提出兩項理由：其一，依據憲法第十章「中央與地方之權限劃分」第一○九條第一項第一款、第十一款暨第一一○條第一項第一款、第十款之規定，各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，而此項義務得經由全民健康保險之實施，獲得部分實現，是以地方政府不能以依法未有承辦全民健保業務，而主張免除其照顧轄區居民生活之義務。再者，依據憲法第一五五條、第一五七條以及憲法增修條文第十條第五項及第八項規定，國家有推行全民健康保險之義務，在此國家除指中央外，與居民生活關係更為密切的地方自治團體自應共同負擔48。由上述憲法委託之條文可略知各級政府補助保費之政策目的，在於實施社會救助、福利服務、醫療保健、慈善公益措施等，以照顧居民之生活。 47 48. 劉在銓，全民健康保險費政府補助款欠費之概況與分析，載：二十一世紀憲政風雲，頁131以下，2004年。黃越欽大法官與王和雄大法官雖然提出部分不同意見書，但對於多數意見認為地方政府對於全民健保負有協力義務，係持贊同之見解。對此，僅有董翔飛大法官持反對見解。. −85−.

(26) 26 政大法學評論. 第一○一期. 就此，陳計男大法官、戴東雄大法官、蘇俊雄大法官之協同意見書作了進一步的闡釋：各級政府補助保險費之支出，是基於社會保險之社會連帶、互助、危險分擔及公共利益考量，以及市民生存、健康照顧與所得重分配之生活理念而來，因此其受補助之對象，非以地方自治納稅義務者為限，尚包括其他非稅捐繳納義務人，乃至於無力負擔健保費用的弱小平民。蘇俊雄大法官更明確地指出，全民健康保險法上透過地方自治團體補助社會弱勢者，旨在分擔勞資雙方在保費上之負擔，減輕轄區內各類勞工參加勞工保險之保險費負擔，藉以保障勞工生活，促進社會安全，並維繫勞資和諧之生活關係49，此項說明與先前大法官釋字第二七九號解釋關於省（市）政府補助勞保保費之見解相呼應。基於前項結論，大法官要求行政主管機關草擬此類法律時，應與地方政府協商，以避免片面決策可能造成之不合理情形；立法機關於修訂相關法律時，亦應予地方政府人員表示意見之機會，以提升福利國家決策的程序正當性。. 二、行政法院相關判決之爭點及其見解在前述釋憲階段，雙方爭執點在於全民健保事項的任務歸屬中央政府或地方政府，釋字第五五○號解釋既然將之認定為中央與地方共同辦理之事項，地方政府對其行政區域之居民負有照顧義務，兩造則轉為爭執地方自治團體應照顧的居民範圍究竟多大，亦即將攻防聚焦在究竟應依何種標準劃定地方政府照顧「居民」之責任範. 49. 應注意的是，釋字第279號解釋之意旨，並未直接挑戰地方政府分擔勞保保費之義務，依據該號解釋之意旨，地方政府補助保費之對象為轄區內職業工會、漁會、海員總工會、船長公會成員或被裁減資遣之勞工，亦即地方政府補助保費之義務是以特定職業身分為準，並不問其戶籍是否在同一轄區內。. −86−.

(27) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 27. 圍，以受補助之被保險人的戶籍地或以投保單位所在地為準。由於上開解釋並未言明，中央與地方政府亦未展開協商，因此在大法官釋字第五五○號解釋作成之後，台北市政府與中央健保局、勞保局就健保保費、勞保保費之分擔額度爭議繼續進行行政訴訟。台北市政府堅持所謂「居民」應以設籍地為準，因為依據釋字第五五○號解釋之意旨，地方政府負擔健保補助費既然屬於地方自治任務之履行，則其照顧之範圍自當限於在其行政轄區內設有戶籍登記之居民，不及於其他未設籍之被保險人與眷屬，台北市政府並以社會福利諸多法規為例證，如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法、中低收入老人生活津貼發給辦法等明文規定以戶籍做為各地方自治團體負擔該福利義務，以支持其主張50；至於社會保險中之投保單位，僅涉及被保險人之分類，係有關被保險人如何「加保」之規範，與地方自治團體「補助」為截然不同之法律關係，不應混為一談51。在此脈絡下，台北市政府於訴訟中並不爭執設籍於行政轄區內之身心障礙者以及低收入戶之保費補助義務，而是針對投保單位營業所在地位於台北市、戶籍所在地卻在外縣市的公、民營事業、機構受僱者，爭執其保費之補助是否應由台北市政府負擔52。對此，中央健保局與勞保局分別提出反駁，其認為社會福利係國家編列預算核發，主要目的在於照顧弱勢或特定族群，平衡社會之貧富差距，是國家依其財政許可程度提供之單向恩惠性給予，而 50 51 52. 台北高等行政法院93年訴更一字第00196號判決（健保保費補助案），原告陳述實體部分第7、點。最高行政法院95年判字第01839號判決（勞保保費補助案），上訴人主張第 點。台北高等行政法院93年訴更字一第00196號判決（勞保保費補助案），原告陳述「一、程序部分」第2點。. −87−.

(28) 28 政大法學評論. 第一○一期. 社會保險則具有大數法則、自助互助、風險分擔與所得重分配之特性，須先如期繳納保費始能享有給付，其制度設計、目的與財政負擔均與社會福利措施均有本質上之差異，無法比附援引53，且就社會保險之歷史發展觀之，其實施並非以特定市民、縣民為限，毋寧與勞動之連結遠超過國籍、戶籍之連結54。再者，追溯全民健康保險法之立法及勞工保險法第十五條之配合修正過程亦可發現，政府補助健保及勞保保費之比例，係從投保單位原應負擔之比例中分出，顯示政府補助部分旨在減輕雇主負擔，則以雇主所在地，即投保單位作為補助款分擔之計算標準，自屬合理55。由於許多相關案件正繫屬於法院，已作出之幾項判決又出現見解歧異的結果，最高行政法院遂於民國九十六年五月份庭長法官聯席會議（民國九十六年五月二十三日）作出統一見解，即地方政府補助保費對象包括以轄區內公司行號為投保單位之被保險人及其眷屬，而不以同時設籍於此者為限。最高行政法院採行中央健保局之說法，主要係基於行政經濟效益等因素之考量，並且基於權力分立原則，司法尊重行政機關就「居民」多種合憲解釋中所作的選擇，至於訴訟中雙方就社會保險與社會救助制度是否與特定地域產生連結的攻防論點，無論是判決或是決議均未有著墨。. 三、尚待釐清之爭點由於上述憲法解釋與最高行政法院決議並未深入細究社會保險 53 54 55. 前揭判決，被告陳述第六點。台北高等行政法院93年訴更字一第00196號判決（勞保保費補助案），被告陳述「二、、」之明。最高行政法院95年判字第01839號判決（勞保保費補助案），被上訴人主張第 點；台北高等行政法院93年訴更字一第00196號判決（健保保費補助案）被告陳述「三、」之說明。. −88−.

(29) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 29. 之財務運作制度，而是將社會保險視為社會福利政策的一環，一體適用地判斷其為中央或地方自治事項之屬性，以致於本件憲法解釋以及兩項見解歧異的行政法院判決，均有論證上之盲點：首先，以全民健康保險法第二十七條規定觀之，除雇主、自營作業者、專門職業及技術人員自行執業者外，政府機關、公私立學校教職員工或公職人員、公民營機構之受僱者、參加職業工會之自營作業者、農會水利會漁會之會員、低收入戶、榮民，以及上述被保險人之眷屬各依其身分類別均獲得中央政府與地方政府比例不一之保費補助，涵蓋絕大部分的國民，在補助對象的職業身分、經濟能力如此殊異的情形下，各類別被保險人之補助能否盡為大法官釋字第五五○號解釋所稱「衛生、慈善公益」等地方自治事項所涵蓋？不無疑義。且按照德國「保險型」社會保險財務運作之思考脈絡，在保費與稅收區分的前提下，必須深入探究政府提供保費補助之政策目的為何，尤其我國法制上，政府之補助比例係連結到被保險人之身分類別，則補助之政策目的與被保險人之身分別有無關連性？此乃涉及社會保險財務之水平面向爭議，將於下述第「肆」段討論。其次值得探討的是，在某一地方自治團體轄區內設籍與社會給付之請領是否具有必然之關聯性？依台北市政府之主張，諸多社會福利法規提供之給付係以一定之設籍期間為要件，則是否表示此類給付均屬地方自治團體之權限範圍？反之，依健保局所主張，社會保險之制度設計、財務負擔與單向恩給性給付不同，其與勞動之連結遠超過戶籍之連結，則由此能否進一步推論社會保險屬中央政府的權限？而無論上述哪項立場，似乎又無法完全解釋何以現行健保制度中，中央與地方政府就不同身分類別之被保險人給予不同比例之保費補助。在此所涉及者，則為社會保險財務之垂直向度問題，以下將於第「伍」段探討社會保險制度之設置、政府對社會保險之. −89−.

(30) 30 政大法學評論. 第一○一期. 補助，以及社會保險以外其他單向性社會給付，在中央與地方自治事項之分配上，有無可資遵循之判斷標準。. 肆、政府保費補助之政策目的分析一、國家是否因法定補助義務而與資方、被保險人共同構成社會連帶關係？在探討政府補助之政策目的前，尚有一疑義有待澄清：亦即國家是否透過保費補助，與雇主、被保險人共同構成社會保險法上之社會連帶關係？國內學者就此普遍持肯定見解56，其認為大法官於釋字第五五○號解釋中既將政府補助款定性為保險費，而社會保險之保險費本於「社會連帶」之理念，有別於一般商業保險之保險費，各級政府透過保費之補助，也加入了社會連帶的互助關係中。詳言之，社會保險採取強制投保，被保險人並無不參加或退出之權利，而被保險人之經濟能力又各有不同，基於社會連帶、相互扶持的理念，即有由被保險人以外之第三人負擔健保保費一部或全部之必要，據此各級政府在社會保險關係下，立於被保險人以外之第三. 56. 董保城，台北市政府分擔全民健保補助費相關爭議評析，台灣本土法學雜誌， 77期，頁110-111，2006年12月；張道義，最高行政法院94年判字第1546號判決評析：從協商到自治，台灣本土法學雜誌， 77 期，頁 147-148 ， 2005 年 12 月；簡玉聰，94年判字第1546號判決評釋，台灣本土法學雜誌，76期，頁70以下，2005年11月；李建良，中央與地方的權限劃分與財政負擔，人文及社會科學集刊，26卷1期，頁99，2004年3月；蔡茂寅，地方財政法與全民健保補助費爭議，月旦法學雜誌，87期，頁208，2002年8月。相較於前述諸多文獻，簡玉聰教授文中所論及之社會連帶關係並不僅止於地方自治團體與其被保險人之間，而是多面向與多層化的，涵蓋受雇者、受雇者之眷屬、投保單位、地方自治團體等不同單位彼此之間以及同一單位不同主體之間的社會連帶關係。. −90−.

(31) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 31. 人之地位，與投保單位（雇主）負擔保費相同，形成被保險人、投保單位與各級政府三方共同構築社會連帶、相互扶持、危險分擔之關係。此項見解與本號解釋協同意見書所強調，即各級政府補助保險費是基於社會保險之社會連帶、互助與危險分擔之考量，以及所得重分配之生活理念而來，互相呼應。蔡茂寅教授進一步闡釋，社會保險與一般私人保險同樣有保險費負擔與保險給付之設計，另一方面其社會連帶、相互扶持理念則與私人保險不同，公、私制度交會點，恰好就是保險費的公費負擔，公費負擔中各級政府各自分擔一部分之財務責任，既係社會連帶思想下的產物，又符合量能負擔原則57。學者陸敏清、郝鳳鳴同樣認為，國家係以「當事人」身分負擔保費補助之義務，國家為繳納保費之當事人，由於國家依法有繳納保費之義務，相較於具有任意性的補助而言，前者對於「國家」此一當事人具有較強的拘束性，不能隨國家財政能力而有所變化58；且負有繳納保費義務之地方自治團體如無力負擔而欠繳保費，則依照大法官釋字第四七二號解釋國家對於無力繳納保費者應給予適當救助之意旨，應由中央政府給予協助而不得逕行為強制執行59。 57. 58 59. 蔡茂寅，同前註，頁213。陸敏清、郝鳳鳴，全民健康保險政府財政責任分配之探討，中正大學法學集刊， 17期，頁 147、 151， 2004年 10月，亦持同一見解。陸敏清、郝鳳鳴，同前註，頁153。陸敏清、郝鳳鳴，同註57，頁166。該文援引大法官釋字第472解釋之意旨，似將公法人性質之地方自治團體視同自然人身分之被保險人，並將二者無力負擔保費之情形加以比擬。另學者蔡茂寅認為地方財政權具有類似憲法上生存權之性質，應優先受到保障，與此項見解近似。參見蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，頁279、297，2006年增補版。究竟自然人享有之生存權是否適合作為公法人性質之地方自治團體應受財政權保障之論證依據，與本文探討之議題無直接關連性，在此不擬詳述。. −91−.

(32) 32 政大法學評論. 第一○一期. 不過，將國家視為社會連帶關係之一方的見解實有進一步檢討之必要。如前「貳、三、」所述，社會連帶表彰一種群體歸屬感，在此基礎之上形成社會保險「風險分攤、相互扶持」的機制，有別於商業保險講求個人風險與保費之間經濟上的對價關係。與社會連帶所表彰之群體歸屬感相呼應的，則是「我群」與「他群」之別，亦即參與社會保險「風險分攤、相互扶持」之意願，基本上僅存於我群成員之間而不及於他群60。就此以觀，國家能否與被保險人形成社會連帶關係？本文對此採否定的看法，理由如下：首先以「風險分攤」之功能而言，無論是中央政府或地方自治團體，其性質屬於公法人而非自然人，本身並不會因疾病而遭遇經濟能力減少或喪失之風險，應無風險分擔之需求。再者，回顧社會保險制度興起歷程，其所植基之社會連帶意識，來自於十九世紀無產階級勞工向國家爭取選舉權成為第四階級所凝聚團結意識，因此自始國家即非勞工階級認同之「我群」，毋寧是抗爭的對象；同理，俾斯麥創設社會保險制度並亟欲對之提供補助，主要是為了緩和勞工的不滿，換取勞工階級對國家之忠誠61，與社會連帶之出發點完全不同。反過來說，假設被保險人社會連帶的對象包括國家，相對於個人國家財政能力無限大，則人民自然容易傾向訴求國家提供高比例之保費補助，並拒絕任何必要的保費調整，長久以往社會保險相互性關係將逐漸被侵蝕掏空，喪失自助互助、社會連帶的意義。即使以現今社會保險之法律關係來看，各類社會保險係分別由中央健保局與勞工保險局所主辦，國家已立於社會保險法律關係中. 60 61. Wagannat (Fn. 25), S. 787. 孫迺翊，同註13，頁261以下。 Haverkate (Fn. 30), S. 266; H.-P. Benöhr, Rechtshistorische Bemerkung zur Begründung der Sozialversicherung, in: H. F. Zacher (Hrsg.), Bedinungen für die Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung, 1979, S. 295 (301 f.).. −92−.

(33) 九十七年二月. 論社會保險制度之財務運作原則. 33. 之保險人地位，如果同時立於被保險人之地位而繳納保費，自法理而言即有矛盾。. 二、我國健保政府補助對象涵蓋的社會政策據上說明，政府提供之保費補助，並非直接基於社會保險之社會連帶關係而來，毋寧係針對特定社會政策目的所為對人民之給付，性質上屬於社會給付62，對照「保險型」之社會保險財源籌措方式強調保費與租稅之區分，政府提供補助須探究其政策目的為何，並進一步判斷其究竟歸屬於何種類型之社會給付。就此，國內社會法文獻較少論及，社會政策學者則指出下列幾項因素，提供若干思考線索：基於社會正義，保護弱勢團體；特定意外事件之發生，政府也應負擔部分責任；政府本身即為某些勞動者的雇主；社會保險與社會救助之間存有替代關係，社會保險之實施減輕政府在社會救助方面的財政負擔63。此外，德國「外部負擔」相關文獻對於聯邦補助目的所作之探討前已論及，亦值得參考：德國聯邦政府對年金保險提供之各項補助中，一般聯邦補助是依公式計算作總額補助，在制度形成之初並未明確說明其補助之社會政策目的，而子女養育期間保費補助與聯邦附加補助之政策目的則較為明確，後者係考量經濟成長與勞動市場等因素，藉由補助抑制保險費費率過高、避免造成企業與受雇者過度負擔，防止「世代衝突」64 之產生，此項目的顯非社會保險自助互助、社會連帶之理念所能涵 62 63 64. 張桐銳，重分配與社會互助，台灣本土法學雜誌， 76期，頁 102， 2005年 11 月。王正，同註4，頁12。對年輕世代而言，其工作所得除維持自己與家庭生活所需之外，尚須繳納逐年調高之保費，維持年金保險的財務平衡；退休者的退休年金保障越高，年輕世代的負擔越重。. −93−.

(34) 34 政大法學評論. 第一○一期. 蓋，因此由聯邦政府另以一般稅收給予補助。至於我國健保法規定，政府係具體針對被保險人保費給予補助，且補助比例依其身分別而有不同：低收入戶、榮民、服役男子獲得保費全額減免，全數由政府以租稅支應；榮眷、農漁業工作者獲得政府70%之保費補助；公務人員獲得政府60%之保費補助；私校教職員及其眷屬獲得政府35%之保費補助；公民營企業之勞工及其眷屬獲得政府10%之保費補助。此項立法例能否辨識出其所涉及社會政策目的？以下茲分述之： 低收入戶成員我國健康保險採全民強制投保原則，無論國民有無繳納保費之能力，依法均應加入疾病之風險團體，負有投保義務，也因此立法者必須考量無資力之國民其保費繳納義務應否免除、是否由政府予以補助等問題。我國大法官釋字第四七二號解釋明確指出，全民健康保險強制全民加入社會保險制度，對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得逕行拒絕給付，此即全民健保法第二十七條所定的六類被保險人中第五類低收入戶之保費由各級政府全額負擔之意旨，而低收入戶又是依社會救助法予以認定，其無須給付保費即可享有醫療給付，可謂另種形式的社會救助方式，就此，國內學者亦多認為地方政府所負擔之保險費寓有照顧低收入戶以及無力繳納保費者之意，因此兼具社會救助與社會福利的性質65。. 65. 李建良，同註56，頁98、104-105；林明鏘，論地方自治團體負擔健保保費合憲性問題，月旦法學雜誌，93期，頁274-275，2003年2月；蔡茂寅，同註56，頁211。承上所述，學者林明鏘亦指出，全民健保之強制投保對象涵蓋低收入戶，將使社會保險與社會救助體系分際產生混淆，另見陸敏清、郝鳳鳴，同註57，同此一見解。. −94−.