一、國家是否因法定補助義務而與資方、被保險人共同構成社 會連帶關係？
在探討政府補助之政策目的前，尚有一疑義有待澄清：亦即國 家是否透過保費補助，與雇主、被保險人共同構成社會保險法上之 社會連帶關係？國內學者就此普遍持肯定見解56，其認為大法官於 釋字第五五○號解釋中既將政府補助款定性為保險費，而社會保險 之保險費本於「社會連帶」之理念，有別於一般商業保險之保險 費，各級政府透過保費之補助，也加入了社會連帶的互助關係中。
詳言之，社會保險採取強制投保，被保險人並無不參加或退出之權 利，而被保險人之經濟能力又各有不同，基於社會連帶、相互扶持 的理念，即有由被保險人以外之第三人負擔健保保費一部或全部之 必要，據此各級政府在社會保險關係下，立於被保險人以外之第三
56 董保城，台北市政府分擔全民健保補助費相關爭議評析，台灣本土法學雜誌，
77期，頁110-111，2006年12月；張道義，最高行政法院94年判字第1546號判 決 評 析 ： 從 協 商 到 自 治 ， 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 ，77期 ， 頁 147-148， 2005年 12 月；簡玉聰，94年判字第1546號判決評釋，台灣本土法學雜誌，76期，頁70以 下，2005年11月；李建良，中央與地方的權限劃分與財政負擔，人文及社會科 學集刊，26卷1期，頁99，2004年3月；蔡茂寅，地方財政法與全民健保補助費 爭議，月旦法學雜誌，87期，頁208，2002年8月。
相較於前述諸多文獻，簡玉聰教授文中所論及之社會連帶關係並不僅止於地方 自治團體與其被保險人之間，而是多面向與多層化的，涵蓋受雇者、受雇者之 眷屬、投保單位、地方自治團體等不同單位彼此之間以及同一單位不同主體之 間的社會連帶關係。
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人之地位，與投保單位（雇主）負擔保費相同，形成被保險人、投 保單位與各級政府三方共同構築社會連帶、相互扶持、危險分擔之 關係。此項見解與本號解釋協同意見書所強調，即各級政府補助保 險費是基於社會保險之社會連帶、互助與危險分擔之考量，以及所 得重分配之生活理念而來，互相呼應。
蔡茂寅教授進一步闡釋，社會保險與一般私人保險同樣有保險 費負擔與保險給付之設計，另一方面其社會連帶、相互扶持理念則 與私人保險不同，公、私制度交會點，恰好就是保險費的公費負 擔，公費負擔中各級政府各自分擔一部分之財務責任，既係社會連 帶思想下的產物，又符合量能負擔原則57。學者陸敏清、郝鳳鳴同 樣認為，國家係以「當事人」身分負擔保費補助之義務，國家為繳 納保費之當事人，由於國家依法有繳納保費之義務，相較於具有任 意性的補助而言，前者對於「國家」此一當事人具有較強的拘束 性，不能隨國家財政能力而有所變化58；且負有繳納保費義務之地 方自治團體如無力負擔而欠繳保費，則依照大法官釋字第四七二號 解釋國家對於無力繳納保費者應給予適當救助之意旨，應由中央政 府給予協助而不得逕行為強制執行59。
57 蔡茂寅，同前註，頁213。陸敏清、郝鳳鳴，全民健康保險政府財政責任分配 之 探 討 ， 中 正大 學 法 學 集 刊，17期，頁147、151，2004年10月，亦持同一見 58 解。
陸敏清、郝鳳鳴，同前註，頁153。
59 陸敏清、郝鳳鳴，同註57，頁166。該文援引大法官釋字第472解釋之意旨，似
將公法人性質之地方自治團體視同自然人身分之被保險人，並將二者無力負擔 保費之情形加以比擬。另學者蔡茂寅認為地方財政權具有類似憲法上生存權之 性質，應優先受到保障，與此項見解近似。參見蔡茂寅，地方自治之理論與地 方制度法，頁279、297，2006年增補版。究竟自然人享有之生存權是否適合作 為公法人性質之地方自治團體應受財政權保障之論證依據，與本文探討之議題 無直接關連性，在此不擬詳述。
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不過，將國家視為社會連帶關係之一方的見解實有進一步檢討 之必要。如前「貳、三、」所述，社會連帶表彰一種群體歸屬 感，在此基礎之上形成社會保險「風險分攤、相互扶持」的機制，
有別於商業保險講求個人風險與保費之間經濟上的對價關係。與社 會連帶所表彰之群體歸屬感相呼應的，則是「我群」與「他群」之 別，亦即參與社會保險「風險分攤、相互扶持」之意願，基本上僅 存於我群成員之間而不及於他群60。就此以觀，國家能否與被保險 人形成社會連帶關係？本文對此採否定的看法，理由如下：
首先以「風險分攤」之功能而言，無論是中央政府或地方自治 團體，其性質屬於公法人而非自然人，本身並不會因疾病而遭遇經 濟能力減少或喪失之風險，應無風險分擔之需求。再者，回顧社會 保險制度興起歷程，其所植基之社會連帶意識，來自於十九世紀無 產階級勞工向國家爭取選舉權成為第四階級所凝聚團結意識，因此 自始國家即非勞工階級認同之「我群」，毋寧是抗爭的對象；同 理，俾斯麥創設社會保險制度並亟欲對之提供補助，主要是為了緩 和勞工的不滿，換取勞工階級對國家之忠誠61，與社會連帶之出發 點完全不同。反過來說，假設被保險人社會連帶的對象包括國家，
相對於個人國家財政能力無限大，則人民自然容易傾向訴求國家提 供高比例之保費補助，並拒絕任何必要的保費調整，長久以往社會 保險相互性關係將逐漸被侵蝕掏空，喪失自助互助、社會連帶的意 義。即使以現今社會保險之法律關係來看，各類社會保險係分別由 中央健保局與勞工保險局所主辦，國家已立於社會保險法律關係中
60 Wagannat (Fn. 25), S. 787. 孫迺翊，同註13，頁261以下。
61 Haverkate (Fn. 30), S. 266; H.-P. Benöhr, Rechtshistorische Bemerkung zur Be-gründung der Sozialversicherung, in: H. F. Zacher (Hrsg.), Bedinungen für die Ent-stehung und Entwicklung von Sozialversicherung, 1979, S. 295 (301 f.).
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之保險人地位，如果同時立於被保險人之地位而繳納保費，自法理 而言即有矛盾。
二、我國健保政府補助對象涵蓋的社會政策
據上說明，政府提供之保費補助，並非直接基於社會保險之社 會連帶關係而來，毋寧係針對特定社會政策目的所為對人民之給 付，性質上屬於社會給付62，對照「保險型」之社會保險財源籌措 方式強調保費與租稅之區分，政府提供補助須探究其政策目的為 何，並進一步判斷其究竟歸屬於何種類型之社會給付。就此，國內 社會法文獻較少論及，社會政策學者則指出下列幾項因素，提供若 干思考線索：基於社會正義，保護弱勢團體；特定意外事件之 發生，政府也應負擔部分責任；政府本身即為某些勞動者的雇 主；社會保險與社會救助之間存有替代關係，社會保險之實施減 輕政府在社會救助方面的財政負擔63。此外，德國「外部負擔」相 關文獻對於聯邦補助目的所作之探討前已論及，亦值得參考：德國 聯邦政府對年金保險提供之各項補助中，一般聯邦補助是依公式計 算作總額補助，在制度形成之初並未明確說明其補助之社會政策目 的，而子女養育期間保費補助與聯邦附加補助之政策目的則較為明 確，後者係考量經濟成長與勞動市場等因素，藉由補助抑制保險費 費率過高、避免造成企業與受雇者過度負擔，防止「世代衝突」64 之產生，此項目的顯非社會保險自助互助、社會連帶之理念所能涵
62 張 桐 銳 ， 重 分 配 與 社 會 互 助 ， 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 ， 76期 ， 頁 102， 2005年 11 63 月。
王正，同註4，頁12。
64 對年輕世代而言，其工作所得除維持自己與家庭生活所需之外，尚須繳納逐年 調高之保費，維持年金保險的財務平衡；退休者的退休年金保障越高，年輕世 代的負擔越重。
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蓋，因此由聯邦政府另以一般稅收給予補助。
至於我國健保法規定，政府係具體針對被保險人保費給予補 助，且補助比例依其身分別而有不同：低收入戶、榮民、服役男子 獲得保費全額減免，全數由政府以租稅支應；榮眷、農漁業工作者 獲得政府70%之保費補助；公務人員獲得政府60%之保費補助；私 校教職員及其眷屬獲得政府35%之保費補助；公民營企業之勞工及 其眷屬獲得政府10%之保費補助。此項立法例能否辨識出其所涉及 社會政策目的？以下茲分述之：
低收入戶成員
我國健康保險採全民強制投保原則，無論國民有無繳納保費之 能力，依法均應加入疾病之風險團體，負有投保義務，也因此立法 者必須考量無資力之國民其保費繳納義務應否免除、是否由政府予 以補助等問題。我國大法官釋字第四七二號解釋明確指出，全民健 康保險強制全民加入社會保險制度，對於無力繳納保費者，國家應 給予適當之救助，不得逕行拒絕給付，此即全民健保法第二十七條 所定的六類被保險人中第五類低收入戶之保費由各級政府全額負擔 之意旨，而低收入戶又是依社會救助法予以認定，其無須給付保費 即可享有醫療給付，可謂另種形式的社會救助方式，就此，國內學 者亦多認為地方政府所負擔之保險費寓有照顧低收入戶以及無力繳 納保費者之意，因此兼具社會救助與社會福利的性質65。
65 李建良，同註56，頁98、104-105；林明鏘，論地方自治團體負擔健保保費合 憲性問題，月旦法學雜誌，93期，頁274-275，2003年2月；蔡茂寅，同註56，
頁211。
承上所述，學者林明鏘亦指出，全民健保之強制投保對象涵蓋低收入戶，將使 社會保險與社會救助體系分際產生混淆，另見陸敏清、郝鳳鳴，同註57，同此
承上所述，學者林明鏘亦指出，全民健保之強制投保對象涵蓋低收入戶，將使 社會保險與社會救助體系分際產生混淆，另見陸敏清、郝鳳鳴，同註57，同此