現行國際法並不允許國家阻禁攔截領海與領空外的船舶及航空 器，除非該船舶或航空器懸掛該國國旗或登記為該國國籍，或是獲得 船籍國同意，或是無國籍船舶或航空器，或是該船舶從事某些國際禁 止的活動，例如《公海公約》規定，除非是海盜或奴隸交易行為，各 國得在公海上或不屬任何國家管轄之其他處所，逮捕海盜或奴隸交易 船舶或航空器，或以海盜行為劫取並受海盜控制之船舶，逮捕其人員 並扣押其財物。否則任何船舶即使是通過領海，也必須依據《聯合國 海洋法公約》第三節有關「無害通過權」的規定，以及第 87、88、89 及 90 條關於公海自由的規定，因此，各國並不能任意攔截他國船舶或 航空器。但是防止擴散安全提議參與國家主張基於《聯合國憲章》第 51條的自衛權利與 1992 年 1 月 31 日〈聯合國安全理事會主席聲明〉
(U.N. Security Council Presidential Statement，S/23500)，其有權 在公海與公海上空攔截可能載有危險大規模毀滅性武器的船艦或航空 器。108
有關自衛權利的主張，威克森林大學(Wake Forest University)法 學院助理教授錢斯尼(Robert M. Chesney)更引用 1837 年英國擊沉美 國卡洛琳號(Caroline)為例，主張阻禁攔截是一種「前置的自衛」(an-ticipatory self-defense)，當時英國就是主張該船是用以協助加拿大叛
108.《聯合國憲章》第 51 條條文是：「聯合國任何會員國受武力攻擊時，在安 全理事會採取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁 止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而採取之辦 法，應立即向安全理事會報告，此項辦法於任何方面不得影響該會依照本 憲章隨時採取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安 全。」1992 年 1 月 31 日的安理會主席聲明是指出：所有大規模毀滅性武 器擴散都對國際和平與安全構成威脅。
亂之用，遂在公海擊沉該船。109
針對各界質疑防止擴散安全提議的合法性與有效性，波頓在 2003 年 11 月 13 日發表一篇名為〈國際事務的合法性〉(Legitimacy in In-ternational Affairs: The American Perspective in Theory and Operation)的演說中作出說明，他表示防止擴散安全提議是合法的也是 非常有效的(extremely efficient)。他說：「參與國家的政府已經對此 提議進行全面的檢視，我們非常有信心我們有實質的法律權力執行阻 禁攔截的行動。」110在有關合法性的問題上，波頓以海上阻禁攔截為 例說明，「基於廣為接受的通常國際慣例(customary international
usage)原則，我們有權扣押船舶與貨物，但不是任意為之。我們的權力
存有差距或模糊，我們必須為此權力尋求其他的法源。然而，我們不 相信只有（聯合國）安全理事會才能授予我們需要的權力，反而這是 我們所面對的批評的真正來源。」111波頓指出：
我們相信現有的國家出口管制制度與多邊出口管制協議 並不完全有效，因為仍有一個交易熱絡的大規模毀滅性武器 零組件、技術、生產物質的黑市。我們的所作所為是要找出 較為主動的處理（進行中的走私）方式。112
109. Robert Chesney, “The Proliferation Initiative and WMD Interdiction on the High Seas,” National Strategy Forum, Vol. 13, Issue 1, Fall 2003, <http://www.nationalstrategy.com/Fall%20NSFR%202003/Chesney.
htm>.
110. John R. Bolton, “Legitimacy in International Affairs: The American Perspective in Theory and Operation,” <http://www.state.gov/t/us/
rm/26143.htm>.
111. Ibid.
112. “The New Proliferation Security Initiative: An Interview with John Bolton,” Arms Control Association, <http://www.armscontrol.org/aca/
midmonth/November/Bolton.asp? print>.
參與提議的國家也利用以下的方式，強化防止擴散安全提議的合 法性：第一，由於「國際民航組織」(International Civil Aviation
Or-ganisation)的《芝加哥公約》已經規定運輸大規模毀滅性武器是犯罪的
行為，英美兩國正運用「國際海事組織」(International Maritime Or-ganisation)修訂《海洋法》中有關禁止非法行動(Suppression of Unlawful Acts)的條文，爭取獲得國際社會承認商船運輸大規模毀滅性武器是犯 罪的行為，藉以強化擴散安全提議的合法性。第二，藉由與主要的船 籍國家（如巴拿馬與賴比瑞亞）與航線港口國家（如南非）簽署協 議，同意登船檢查可能運輸大規模毀滅性武器的商船。第三，要求聯 合國大會與安全理事會通過制裁擴散大規模毀滅性武器的行為。2003 年 9 月 23 日布希總統在聯合國大會發表演說：
由於擴散分子將利用一切可以利用的途徑和通道，我們 必須為制止他們，並進行最廣泛的合作。今天，我請求聯合 國安理會通過一項新的防止擴散決議。這項決議應要求聯合 國所有會員國對擴散武器─擴散大規模毀滅性武器的行徑進 行刑事制裁；實行符合國際標準的嚴格出口管制；妥善保管 各國境內的所有敏感材料。美國隨時準備幫助任何國家起草 新法並幫助他們著手實施。113
2003年 9 月 24 日，澳洲外交部長唐納也在聯合國大會發表演說，
要求聯合國必須進行組織與功能改革，以因應新的安全威脅（大規模
113. The White House, “President Bush Addresses United Nations General Assembly,” <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/09/20030923-4.
html>.
114. Alexander Downer, Minister for Foreign Affairs, “Speech to United Nations General Assembly,” <http://www.foreignminister.gov.au/spee-ches/2003/030924_general_assembly_ny.html>.
毀滅性武器擴散）。114
由此可知，防止擴散安全提議本身的合法性的確是有所爭議的，
但就實際運作上，卻又可以發現其並不是完全依據國際法律而運作，
主要的仍是外交關係的運作或是政治影響力的操作，以下將以三項事 件說明美國運作防止擴散安全提議的基礎。