個案檢視：以瘦肉精的國際安全標準為例

在2012 年以前，Codex 一直未能就瘦肉精的使用標準達成決議，因為國 際肉品市場上的主要進口國與出口國在此問題的立場始終分歧⁸¹。舉例來 說，2009 年 Codex 對瘦肉精的使用進行評估，以確定是否將此項動物用藥列 入 JECFA 優先進行再評估的清單中。討論期間，負責動物用藥在食物中殘留 值多寡的委員會（the Committee on Residues of Veterinary Drugs in Foods）主 席通知 Codex，表示沒有任何顯著的新資料能夠支持將瘦肉精列入前述提及 的優先評估清單。另一方面，由於中國代表提出的資料與 EU 國家關於殘留 值的研究結果雷同，均顯示在肌肉、肝、腎、肺等部位的瘦肉精劑量過高，

風險過大，對於頻繁消費豬肉和動物內臟的國家來說，是一種食品安全上的 危害。在這樣的氛圍下，2009 年關於瘦肉精的安全標準便無法產出⁸²。身為 肉品出口大國的美國對於此結果表達強烈不滿，指責若干會員國歷年來一再 延宕或杯葛 Codex 對瘦肉精的安全標準進行處理。美國因此要求針對中國提 出的資料進行複審，並且希望在2010 年 7 月以前完成。不過由於各國立場殊 異，2010 年與 2011 年的 Codex 會議依舊沒有促成與會國家代表的共識，瘦

81 Alberto Alemanno & Giuseppe Capodieci, Testing the Limits of Global Food Governance:

The Case of Ractopamine, 3EUR.J.RISK REG. 400, 403-04 (2012).

82 實務上，能夠列入 JECFA 評估清單的動物用藥就有機會讓 Codex 的會員國對於使用 此種藥物的安全標準進行表決。反之，未被列入清單的藥物是沒有相應的國際標準 可供參考，意謂著進口國可以援引自己的本國標準或 SPS 措施來阻擋境外食品的進 口。

肉精的國際標準也就因此持續難以產出⁸³。

僵局延燒到2012 年 7 月 6 日終於有了轉變，Codex 在羅馬召開的會議中 達成協議，通過瘦肉精此種動物性用藥的殘留值劑量。這項食品安全標準在 理論上應是經過嚴謹的科學評估過程，確定採用的殘留值標準不會對消費者 的身體健康造成負面影響。此外，整個評估過程也要依據 Codex 的組織規 範，由 JECFA 執行與主導，而這個委員會在屬性上是一個獨立的食品科學專 家群。然而，實務上一項 Codex 食品安全標準的制定係由會員國透過投票方 式來產出，也就是說要經過代表會員國的政府官員進行表決。因此，當理論 上的科學專業評估與實踐上的政治投票結合時，食品安全標準的制定就演變 為一項技術政治⁸⁴。以瘦肉精在2012 年得到 Codex 認可的殘留值標準來看，

投票結果是 69 票贊成，但 67 票認為此一標準可能有害於人體，7 個與會成 員國代表棄權未投票。最終，瘦肉精的安全標準便在贊成與反對之間以極微 小的差距獲得通過，Codex 決定每公斤豬肉或牛肉中可以含有 10 微克，而肝 臟中可以容許每公斤中有40 微克，腎臟則是允許殘留值到 90 微克。

我們必須注意到上述 2012 年瘦肉精 MLR 標準的制定是來自一個正反雙 方票數極度接近的表決結果，這在 Codex 歷年制定標準的實踐中並非常態，

同時意謂著會員國間對於此項標準是充滿爭議，而不是集結共識⁸⁵。事實 上，有論者認為，瘦肉精 MLR 標準的產出是肉品出口貿易大國（例如：加 拿大、美國、巴西等）的勝利，因為往後這些國家便可藉由《SPS 協定》的 規範，要求進口國移除比 Codex 瘦肉精使用標準更為嚴苛的食安衛生措

83 Codex & JECFA Secretariats, Discussion on Ractopamine in Codex and in the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives (JECFA) (Apr. 26, 2012), available at http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/agns/pdf/Ractopamine_info_sheet_Codex-JECFA _rev_26April2012__2_.pdf.

84 本文先前提及的「制度途徑」有助於我們瞭解這樣的現象。

85 Helena Bottemiller, Codex Adopts Ractopamine Limits for Beef and Pork, FOOD SAFETY

N^EWS (July 6, 2012),available at http://www.foodsafetynews.com/2012/07/codex-votes-69-67-to-advance-ractopamine-limits-for-beef-and-pork/#.VEUWvvmSw_Y.

施⁸⁶。此外，市售瘦肉精無論品牌名稱為何，均係由單一廠商 Elanco 生產，

這是一間美國籍的跨國藥品公司，全美約有至少 45%的食用豬肉和 30%非牧 草飼養的食用牛肉施打 Elanco 研發的瘦肉精。顯然地，美國政府（尤其是職 掌對外貿易的有關當局）必須積極地促成關於瘦肉精國際安全標準的制定，

方能維護本國藥商與肉商的市場利益⁸⁷。

由此可見，瘦肉精使用標準的產出過程無異於國際食品貿易「戰爭」的 縮影；交鋒的雙方分別是以美國為首的肉品輸出國家（例如：NAFTA 的成 員、古巴、智利、巴西、日本、澳大利亞等），它們在歷年 Codex 會議過程 中不斷宣稱施用瘦肉精飼養的牛或豬並不會對消費者健康構成安全威脅。而 另一方則是以 EU 為代表的其他國家（例如：我國、中國、挪威、肯亞、辛 巴威等），堅信有必要繼續禁止含有此種物質的肉品銷售於市場。雙方爭辯 的主角—瘦肉精—其實原本是美國藥品公司研發出來的一種氣喘用藥，

但因治療效果不佳被轉用於畜牧業，作為一種動物飼料中的添加劑。此種藥 物在盛行工業化農牧模式的國家（特別是美國）被普遍使用，透過消耗牛或 豬隻的脂肪以及強化肌肉組織，達到增加肉牛或肉豬的瘦肉質量。

Codex 之所以能在 2012 年的夏季會議中形成共識，通過瘦肉精的使用標 準，其實過程中存有一定的瑕疵。表面上贊成票數是69，而反對票數為 67。

依據簡單多數決，委員會是要以多數意見為準，但若回顧近五年各國對瘦肉 精的談判折衝，便可知反對使用瘦肉精的國家以及棄權表決的國家占了絕多 數會員國的比例。換句話說，2012 年通過的標準是一個形式上勉強過關的政 治結果，而不是實質上以科學為基礎的安全標準。此項瘦肉精殘留值標準的 制定映射出特定幾個肉品出口國家的貿易需求與市場利益，而不是全球肉品 貿易活動多數參與者的真正共識與國際食品衛生安全的真正需要。從貿易自

86 Alemanno & Capodieci, supra note 81, at 401.

87 GRAIN, THE GREAT FOOD ROBBERY:HOW CORPORATIONS CONTROL FOOD,GRAB LAND AND DESTROY THE C^LIMATE 53 (2012); Controversial Animal Drug at Heart of Interna-tional Trade Dispute,M^OTHER E^ARTH N^EWS (Feb. 2, 2012), http://www.motherearthnews.

com/homesteading-and-livestock/animal-feed-additive-zwfz1202zhun.aspx#axzz3GhB4XbRX.

由化的角度來看，國際組織若能訂定一個標準，對於各國進行貿易通關與檢 驗程序是有正向裨益的，特別是當標準的基礎建立在科學中立的專業考量 上，可以杜絕進口國隱匿性或武斷的非關稅貿易障礙。然而，食品一類的國 際貿易同時攸關廣大進口國消費者的衛生安全法益，有必要在 Codex 相關會 議中得到充分討論。事實上，絕多數人均認知到一旦食安意外或公衛風險發 生，釀成的災難性結果就會像美國本土近幾年頻頻出現的大腸桿菌致死風波 或消費者昏迷事件⁸⁸，或是像我國2014 年 9 月以降陸續爆發的食用油造假事 件⁸⁹。EU 便是基於維護公衛法益的考量，在 Codex 公布瘦肉精標準之後旋 即表示此標準的正當性可議。而歐洲食品安全局（European Food Safety Au-thority, EFSA）則是建議歐洲各國政府慎重考慮肉品中 10 微克標準的科學妥 適性以及對於消費者健康的潛藏風險。歐洲食品安全局飼料添加劑或用於動 物飼料中物質的專家小組（EFSA Panel on Additives and Products or Substances used in Animal Feed, FEEDAP）也發現，有關人體可接受之每日攝取量

（acceptable daily intake）之研究，並不足以完全排除肉品中瘦肉精對於消費 者食品安全的潛在威脅⁹⁰。

回顧美國昔日與 EC 因牛肉施打荷爾蒙生長激素或關於生物科技應用於 食品而引發的貿易糾紛⁹¹，可以清楚發現歐洲國家對於消費者健康權益的重

88 James Kanter & Alan Cowell, E. Coli Outbreak May Be Topping Out But Treatment Rmains Difficult, N.Y.TIMES (June 3, 2011), http://www.nytimes.com/2011/06/04/wor ld/europe/04 iht-ecoli04.html?ref=business.

89 逾 40 家食品外銷日、陸卡關，2014 年 10 月 15 日，中國時報電子報網站：

http://www.chinatimes.com/newspapers/20141015000432-260102（最後點閱時間：2015 年 6 月 8 日）。

90 根據 FEEDAP 的研究，JECFA 基於人體試驗平均值所做的評估，欠缺統計學上的參 考性。因此在報告中強調，任何人體試驗的評估必須考量到個體的藥物反應效果

（pharmacodynamic effects）；準此，5mg 的劑量不應被確認為是對人體健康無影響 之劑量。See EFSA Panel on Additives and Products or Substances Used in Animal Feed, SCIENTIFIC OPINION: Safety Evaluation of Ractopamine, 1041 EFSA J. 16, 16-17 (2009).

91 WTO, European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hor-mones), WTO/DS26 (Jan. 16, 1998); WTO, European Communities – Measures Affecting

視與堅持程度與美國強調食品貿易自由化的立場迥不相同。如今美國欲藉由 國際組織為工具來強行通過和制定瘦肉精標準，打開其肉品輸往歐洲國家的 市場大門，自然會再次引發雙方衝突。在可預見之未來，與此安全標準有關 之爭議極有可能再度被提到 WTO 的 DSP 進行處理，或者是兩大貿易強權再 一次進行漫長的政治妥協與市場角力。不過，其他國家，尤其是貿易實力遠 遜於 EU 的國家，可能就要做好心理調適與政策準備，以備在不得不進口含 有瘦肉精的風險肉品時，至少還有能力減少人民食品安全受創的風險機率。