非國家中心的現實主義

理論上（從新自由制度主義的觀點），國際制度對於一國行為的影響應 該是讓某項國際性的法律規範或制度獲得遵守，或是當國家違反時能夠對之 採取有效的制裁措施⁹⁸。以WTO 的《SPS 協定》為例，其制度設計就是希望 會員國在食品標準的採用上盡可能達到趨同或調和化（《SPS 協定》第 3 條），去接受和採用 Codex 等國際組織所制定的安全標準。此外，因為事涉 會員國（特別是出口國）的貿易利益，故而凡加入 WTO 的主權國家配合類 此標準的意願應該是很高的。本文認為此種新自由制度主義的觀點可能是一 種「誤解」，其原因有二。

首先，儘管貿易利益這項物質因素是如此的重要，但在食品安全這個問 題上未必總是發揮主導國家行為的效果。在某些情況下，公共衛生此項利益 的維護也對國家是否接受國際食品安全標準發揮影響。舉例來說，美國是我 國進出口商品的主要貿易夥伴，以2013 年 1 月到 2014 年 4 月的統計資料為 例，我國對美國的出口金額高達新臺幣 43,355,304,797 元（僅次於中國和日 本）；進口金額亦有新臺幣 34,517,150,756 元（僅次於中國和日本）⁹⁹。但 在瘦肉精豬肉是否開放進口的問題上，人民健康安全與養豬業者的利益考 量，顯然左右了我國政府的政策決定¹⁰⁰。其次，一國在全球貿易舞台上所扮 演的角色也會影響該國如何看待國際標準。以 EU 的情形來看，多數成員國 的食品規範體系不但十分成熟，同時技術層面落實的能力也很強，故而對國

98 Abram Chayes & Antonia Chayes, On Compliance, 47(2) INT’L ORG. 175, 175-77 (1993).

99 中華民國進出口貿易統計，國際貿易局：http://cus93.trade.gov.tw/fsci/（最後點閱時 間：2015 年 6 月 8 日）。

100 從「進口國」的產業利益來看，臺灣的肉品消費市場在 2010 年左右就已經對美國開 放，美國輸出到我國的牛肉比澳、紐兩國都多。相較之下，臺灣自產的猪肉比牛肉 多出數倍；根據農委會的統計，2010 年我國進口猪肉量約 43,000 公噸，自給率達 90%以上，與牛肉的進口率占 90%以上恰巧相反。由此可知，我國所以採取「牛猪 分離」政策不完全是基於食品衛生法益的考量，也同時具有維護本國產業利益的顧 慮。詳見：農業統計資料查詢，行政院農業委員會：http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/

public/book/Book.aspx（最後點閱時間：2015 年 6 月 8 日）。

際標準的接受與否，便取決於其在貿易關係中扮演出口國或進口國的身分。

倘若是前者，支持國際標準的機會就較高；反之，若為後者，則 EU 的實踐 往往是強調公共衛生與消費者健康。然而，更值得注意的是，表面上支持與 遵行國際標準的食品出口國其實也是「選擇性的」在配合國際標準。進一步 說，出口國只願意遵行有利於自己食品出口貿易利益的國際標準，倘若今天 安全標準的設立會妨害出口國的貿易利益，該國不但不會遵行，甚至有可能 對之進行修改，以期使某項安全標準最後能夠為其所用，滿足它的經濟需 求¹⁰¹。

此外，在新自由制度主義的理論下，國際組織被認為具有自主性，甚至 可以對國家行為發揮獨立的影響力。此一論點忽略國際組織有時本身就是一 個縮小版的權力競技場，只要其中具有較大權力的會員國對於利益的分配感 到無法接受，組織的運作就可能受阻¹⁰²。有別於新自由制度主義，新現實主 義（Neorealism）能夠對此面向提出具說服力之解釋。論者指出，國家所以 加入或支持國際組織並非為了調和自己與其他國家的行為，更不是為了合 作。行為的趨同化或是國際合作只是偶爾間形成的現象¹⁰³。文獻上的研究已 經證實，國家授權組織制定標準或是支持組織的決策是因為這麼做能幫助自 己得到更多利益¹⁰⁴。然而，在國際食品貿易的情況裡究竟是什麼利益推動主 權國家傾向以相互合作的模式來進行互動呢？文獻上認為是以下兩種：

首先，授權 Codex 制定標準等於提供國家一個機會可以持續地從 Codex 的相關會議中獲得或交流最新的專業化技術資訊¹⁰⁵。以《SPS 協定》來說，

101 譚偉恩、蔡育岱，前揭註 79，頁 25-26。

102 Thomas G. Weiss, The Illusion of UN Security Council Reform, 26(4)W^ASH.Q. 147, 147-50 (2003). 美國雖然經常會因為特定的議題需要而參與國際組織，但如果組織的運作不 能如其預期的進行，該國多半是選擇拋開國際組織，單邊的依照國家利益行事。可 參考：Mearsheimer, supra note 39, at 26-37; 還有本文先前有關制度途徑的介紹與分

103 析。

See Mearsheimer, supra note 39, at 26-37; Hawking et al., supra note 33, at 3,5-10,23-24.

104 See G^OLDSMITH &P^OSNER, supra note 24, at 3.

105 Walter Mattli & Tim Büthe, Global Private Governance: Lessons from a National Model of

透過第12 條（特別是第一項與第三項）的制度設計，SPS 委會員成為會員國 持續交流與談判食品安全相關資訊的平台，過程中會員國在共識決的基礎上 進行妥協與溝通，最終決定如何讓 Codex 所訂定的標準成為治理全球食品安 全的國際標準以符合《SPS 協定》的要求和促進貿易自由化目標之達成。此 種制度設計確保了符合協定本身目標的那些「國際標準」持續且效率地更 新，但又不會在完全沒有經過會員國談判取得共識的情況下，就直接發生拘 束它們行為的效果。

其次，委託 Codex 一類的國際組織進行標準設定可以對個別國家之 SPS 政策產生相當程度的制約力。因為一旦標準得到多數會員的認可，就具有相 當高的合法性（legitimacy），要對之進行抗拒會變得非常困難¹⁰⁶。在《SPS 協定》下，會員國實際採用的SPS 措施如果與附件 A 中所列國際組織的標準 不一致時，就會很容易被推定為變相或隱匿的貿易障礙。此種具有高度穩定 性與可預期性的國際標準，對於食品「出口國」的貿易利益幫助甚大，並且 在某程度上讓進口國的政府可以之為藉口來卸除部分的國內政治責任，將國 家立法自主權受到限制的情形歸究給其他國家或是像 WTO 這樣的國際組 織¹⁰⁷。

上述基於理性選擇和工具論思考的新現實主義觀點，如果可以進一步適 用於主權國家以外的行為者（或稱非國家行為者）時，將能更周延解釋國家 為何遵循國際組織制定的標準，以及在什麼情況下會選擇違反這些規範。根 據國政經（International Political Economy）學者 Strange 的研究，經貿全球化

Setting Standards in Accounting, 68(3&4) Law. & CONTEMP.PROBS. 225, 236-41, 258 (2005).

106 由於「國際標準」是會員國在國際層次上透過共識所達成之結果，因此就算某個會 員國國內有利益團體對於「國際標準」加諸於己感到不滿，也很難再使其政府改變 立場或政策。J^OHN H.JACKSON,SOVEREIGNTY,THE WTO AND CHANGING FUNDAMENTALS OF INTERNATIONAL L^AW 125-27 (2006).

107 D^AVID N. B^ALAAM & M^ICHAEL V^ESETH,INTRODUCTION TO INTERNATIONAL P^OLITICAL E^CONOMY 221 (4th ed. 2008).

的加速與擴展導致私人與營利性的跨國企業在全球商品市場上，經常擁有較 主權國家更大的規範主導權¹⁰⁸。其次，多數國家在國際經貿領域提供公共財 或進行治理的能力遜於擁有專業知識與先進技術水準的跨國企業或商業團 體¹⁰⁹。第三，在國際經貿領域，法規私有化的情形已不再是少數個案，而是 一個發展趨勢；易言之，全球經貿事務的治理已不是主權國家所能掌握大 局之領域¹¹⁰。儘管非國家行為者的研究在國關領域已是相當豐富，但對於這 些行為者在經貿合作過程中取得相較主權國家為多的權力現象，還有此種現 象背後的成因，則鮮少有研究提出系統性說明¹¹¹。本文主張的「非國家中心 的現實主義」提供了一個適時的補充，強調透過「不以主權國家為中心的國 際關係論述」來分析經貿全球化及其衍生之諸問題。

事實上，在全球化時代的經貿議題領域，跨國公司（transnational corpo-rations, TNCs）或其他非國家行為者有很大的機會在某一特定議題領域成為 最具權力的行為者，從而主導該領域中國際合作遊戲規則的設立與運作結

108 Susan Strange, States, Firms and Diplomacy, 68(1) I^NT’^L A^FFAIRS 1, 1-15 (1992).

109 A. Claire Cutler, The Privatization of Global Governance and the Modern Law Merchant, in COMMON GOODS:REINVENTING EUROPEAN AND INTERNATIONAL GOVERNANCE 127, 128-30 (Adrienne Héritier ed., 2002).

110 A. Claire Cutler et al., Private Authority and International Affairs, in P^RIVATE A^UTHORITY

IN INTERNATIONAL AFFAIRS 3, 4(A. Claire Cutler et al. eds., 1999); VIRGINIA HAUFLER,A PUBLIC ROLE FOR THE PRIVATE SECTOR:INDUSTRY SELF-REGULATION IN A GLOBAL E CON-OMY 7-11 (2001). 除了從國際層次來論證跨國企業日益增加的權力優越現象外，晚近 也有學者從比較各國「國內層次」的觀點來論證私人企業較政府更具有影響力的現 象，請見：PEPPER D. CULPEPPER,QUIET POLITICS AND BUSINESS POWER: CORPORATE

CONTROL IN EUROPE AND JAPAN 3-4 (2010).

111 研究非國家行為者如何影響國家行為的代表著作是：MARGARET KECK & KATHRYN

S^IKKINK,A^CTIVISTS B^EYOND B^ORDERS:A^DVOCACY NETWORKS IN INTERNATIONAL P^OLITICS (1998). 此書說明非國家行為者如何在人權與環境領域透過跨國倡議網絡的串聯來影 響國家，但並沒有提到這些行為者（特別是跨國企業）如何在經貿領域左右國家的 決策。

果¹¹²。即便過程中它需要與主權國家周旋或妥協，但彼此間屬於非零和性質 的賽局（non-zero sum game）關係，更不是有你無我的殊死之爭¹¹³。因此，

只要某項經貿議題的科學或技術屬性偏高，政府在第一時間就沒有太多能力 進行介入或是根本主觀上缺乏對此種事務治理的意願，導致 TNCs 或其他非 國家行為者取得相對的權力優越。至於什麼因素左右一項議題的科學或技術 屬性，則取決於該議題本身的專業知識與進入門檻¹¹⁴。詳言之，在經貿議題 領域 TNCs 相較於多數的主權國家是更為關鍵的貿易權力持有者，它們除了 生產和行銷活動外，也同時執行與產品有關的科學研究並掌握相關的技術資 訊。此外，即便在國際公法層面，這些行為者沒有正式管道參與國際組織

（例如：WTO 的爭端審理程序），但透過與政府部門的聯繫，其依舊能確 保自己享有實質影響或干預國際制度之機會¹¹⁵。一個具體的例證是，美國食 品暨藥物管理局（Food and Drug Administration, FDA）在審檢生物科技產品

（例如：WTO 的爭端審理程序），但透過與政府部門的聯繫，其依舊能確 保自己享有實質影響或干預國際制度之機會¹¹⁵。一個具體的例證是，美國食 品暨藥物管理局（Food and Drug Administration, FDA）在審檢生物科技產品