新自由制度主義在解釋上的侷限

新自由制度主義對於國家是否遵守國際制度的問題是宏觀地從體系層次 的角度來思考⁹²，故而對於微觀的國內政治（domestic politics）這個層次中 所可能影響國家行為的變數沒有予以太多考量⁹³。然而，在涉及肉品貿易自 由化與食品衛生安全的問題上，國內因素是無法忽略的面向。我國消費者和 國內政治對於含瘦肉精肉品的反應便是一例⁹⁴；毋寧，宏觀的體系性因素與

the Approval and Marketing of Biotech Products, WTO/DS291 (May 13, 2003).

92 新自由制度主義的代表學者 Keohane 把國際制度定義為國際體系的一項基本特徵，

他在著作中表示，新自由制度主義像新現實主義（Neorealism）一樣，透過探討國際 體系的性質來解釋國家的行為。詳見: KEOHANE, supra note 14, at 7, 121-23.

93 J. David Singer, The Level-of-Analysis Problem in International Relations, 14(1) W^ORLD POL. 79, 79-84, 92 (1961);Barry Buzan, The Level of Analysis Problem in International Re-lations Reconsidered, in INTERNATIONAL RELATIONS THEORY TODAY 198, 198-201 (Ken Booth & Steve Smith eds., 1995).

94 EC 曾經不接受 Codex 的安全標準，禁止施打荷爾蒙的牛肉進口；日本自美國本土發 現狂牛症後，於 2003 年開始停止任何美國進口的牛肉，待美國就新的安全標準與日 本政府達成協議後，才於 2006 年重新恢復美牛進口。但 2009 年 10 月，日本農業部 發現從美國進口的牛肉中含有雙方協議中所禁止進口之部分（但卻符合 OIE 標 準），旋即暫停從美國進口牛肉。韓國則是從 1995 年開始到 2001 年，與美國為了

微觀的個體內政因素同時影響著一個國家是否會遵守國際標準。以食品安全 的問題來看，出口動物或其產品的國家因為重視的是貿易利益，所以會傾向 推廣、支持、採取由國際組織所制定的標準。而進口動物或其相關產品的國 家除了關注貿易利益外，必然還要顧慮國民飲食健康的法益（但這裡不排除 某些進口國有時候只是藉此作為施行非關稅貿易障礙的藉口），因此國際組 織的標準對其而言只是最小程度的保障，實際上不少進口國在一定的國內政 治壓力下會以較國際標準更為嚴苛的食品安全標準作為執行進口政策之依 據。進一步說，當國家作為「食品出口國」時，國內層次與國際層次的觀點 和側重的利益並不相同，或者可以說在食品安全標準的這個部分，同一個出 口國家的立場與行為會出現「雙重標準」。但當國家作為「食品進口國」

時，國內層次與國際層次的利益一致性比較高，儘管未必全然合致，但是都 必然會關注食品的衛生安全。

倘若改以工業和經濟的「發展程度」來區分國家，但不再劃分國內與國 際兩個層次，則國際食品貿易存在一個普遍的趨勢：1.發展程度較佳的北方 國家與較差的南方國家在作為「進口國」時，都會關注「本國人民」飲食消 費的健康問題；但南方國家多了外交和經貿利益上的考量，而不同法益保護 的考量彼此間可能會發生矛盾（我國對於是否開放使用瘦肉精的美國豬肉與 牛肉進口一例，恰足以說明此情形）。至於立場與行為方面，南方國家礙於 科技水平，頂多只能採取最小程度保障的國際標準，不太可能施行較此更為 嚴苛之國內標準；2.北方與南方國家在作為「出口國」的時候，行為相似度 幾近一致，即均強調貿易自由化的價值；3.北方國家在食品的「進口」與

牛肉進口一事共發生三次貿易爭端，2009 年則是被加拿大控訴違反《SPS 協定》，

不當禁止牛肉進口。本案在 2012 年 6 月 19 日，加拿大與韓國雙方通知爭端解決機 構，表示彼此願依據 DSU 第 3.6 條解決爭議。同年 7 月 3 日，爭端解決小姐發布裁 定報告，依據 DSU 第 12.7 條，確認本案在當事國間順利解決。請參考：WTO, Ko-rea – Measures Affecting the Importation of Bovine Meat and Meat Products from Canada, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds391_e.htm (last visited June 22, 2015).

「出口」上，顯然是採取近乎「極端」的兩個立場，即高度關注「本國人 民」的飲食衛生，但對「他國人民」的食品安全並不在意⁹⁵；4.南方國家在 食品的「進口」與「出口」上，立場比較難有清楚的區隔，呈現一定程度的 混同與交互性。經貿利益與食品安全這兩部分，對其影響如何，無法僅從本 文的單一個案研究中獲得明確的分析結果。

綜上所述，可以發現食品貿易的「進口國」往往處於一個進退維谷的窘 境，即究竟是要盡可能地移除非關稅貿易障礙，以確保貿易自由化，服膺 WTO 的規範？還是該以人民的健康和飲食衛生為重，不惜牴觸《SPS 協 定》和挑戰 Codex 等國際組織制定的國際標準？依據 WTO 的官方資料以及 一 般 介 紹 WTO 的 專 書⁹⁶， 像 WTO 這 樣 的 國 際 制 度 是 一 個 推 進 器

（booster），能提升國際規範的遵守和促使國家與國際標準達到調和（或趨 同）⁹⁷。然而，本文所研究的個案顯示事實並非如此。進口國與出口國對於 是否採用國際標準的立場分歧大於交集；也就是說，新自由制度主義對於

「國際標準」的解釋在跨國食品貿易及其標準制定的問題上出現疏漏。對於 此一導致理論解釋力弱化的現象，本文提出一個非國家中心的現實主義（a non-state centric realism），用以分析「誰」是真正食品貿易場域中的權力擁 有者，進而解釋《SPS 協定》與 Codex 瘦肉精安全標準之適當性是否不足，

並對維護人體健康或食品安全的進口國規範形成過度的限制。

95 美國自歐巴馬正式就職總統以來，展開一系列強化國內食品安全的政策與立法工 作，但在出口牛肉的立場上與前任的布希總統沒有任何顯著的不同，貿易利益依舊 至上。

96 例如 The Key Provisions of the Agreement，WTO 網站：https://www.wto.org/english/

tratop_e/sps_e/sps_e.htm (last visited June 8, 2015)；洪德欽，WTO 法律與政策專題研 究，頁 433（2005）。

97 Alex B. Thiermann,The Role of Animal Health and Zoonoses Standards on Disease Con-trol and Trade (Feb., 2003), http://web.oie.int/eng/edito/en_thiermann.htm (last visited June 8, 2015); Richard J. Dawson, The Role of the Codex Alimentarius Commission in Setting Food Standards and the SPS Agreement Implementation, 6(5) F^OOD C^ONTROL 261, 262 (1995).