3.2 《SPS 協定》核心規範解析 3.2.1 序言與附件 A
3.2.4 第 5 條：風險評估及適當之保護水準
本條處理了兩個重要的問題：如何進行風險評估（第一項到第三項）及 如何判定適當的 SPS 措施保護水準（第四項到第六項）。至於第七項是針對 當科學證據不充分時，會員應如何採取暫時性的 SPS 措施，以在維護人體健 康和確保貿易自由化之間達到平衡。第八項則是給予食品出口的一項權利，
使其能針對進口國不符國際標準的SPS 措施提出質疑與獲得必要資訊。
本條第一項雖然要求會員國確認自己的 SPS 措施係依照適當之人體健康 的風險評估而制定，且該項評估須參考國際組織所制定之評估方法。但應予 注意的是，此處所指的 SPS 措施並非係所有會員國的所有 SPS 措施。詳言 之，若會員國的 SPS 措施符合前述《SPS 協定》第 3 條第一項與第二項的規 定時，第5 條第一項就不適用。因此，唯有會員國的 SPS 措施是基於第 3 條 第三項來制定時，才需要進行所謂的風險評估。
本條第二項與第三項是關於進行風險評估時應予考慮的因素：前者是通 則性的規定；後者針對動植物的生命或健康所面臨的風險該如何評估進行規 範。其條文內容如下：
「會員在進行風險評估時應考量現有之科學證據；相關的加工與生產方 法；相關的檢驗、取樣與測試方法；特定蟲害疾病的流行；無害蟲或疾病區 域之存在；相關的生態與環境條件；以及檢疫或其他處理措施。」
的標準進行調和。然而，本案的上訴機構不同意小組對於「根據」的解釋，因為與 某一標準一致的措施當然「根據」該標準，但不能代表「根據」某一標準的措施就 一定要與該標準一致。針對《SPS 協定》第 3 條第一項，上訴機構認為各會員國應
「根據」國際規範為基礎以制定其衛生檢疫措施，但此項規定未強制要求會員國所 制定之食品衛生標準應依照 Codex 的規範，因為 Codex 的規範應僅具有建議或推薦 之效力，而非強制性；若依照小組的觀點，將會使得 Codex 等國際組織之規範無形 中具有強制拘束力。不過，上訴機構在本案中的裁定基本上是與小組一致的，均認 為 EC 欠缺《SPS 協定》第 5 條第一項要求之風險評估，故其採用之措施與該協定第 3 條第三項不一致。Appellate Body Report, EC – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), ¶166, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R (Jan. 16, 1998).
「會員在評估動物或植物生命或健康所面臨的風險，及決定採行可達適 當的檢驗或防檢疫保護水準之措施以防範該風險時，應考量相關經濟因素，
例如：因害蟲或疫病入侵、立足或散播所造成之生產或銷售之潛在損失；進 口國境內控制或消除的費用；以及抑制風險之替代方法的相對成本效益。」
就風險控制之目的來看，第二項有關科學證據的相關要求是為了確保會 員國的 SPS 措施是以客觀的科學資料為基礎而設立。也就是提供一些風險評 估的必要指引，然而，藉由對風險的科學性予以要求，《SPS 協定》事實上 是干預了會員國訂定 SPS 措施的政策決定權。換句話說，會員國維護人體健 康的權利受到科學證據這個要件的限制；國家只有在事前提出風險確實存在 之證明後，才有機會設定有別於國際標準的健康法規或是衛生安全標準67。 不過這種立法上的失當，可以在本條第七項稍微得到一些「補償」；考量風 險存在與否的確定和因果關係有無的證明並非總是能夠找到充分的科學證 據，第七項讓會員國得暫時依據「現有的」相關資料設定與實施 SPS 措施。
但此時進口國必須設法取得更進一步的資料，為後續的風險評估做準備，以 期在合理期間內對暫行的SPS 措施進行檢討68。
相較於第二項，第三項提供會員考慮科學證據以外之其他因素的可能，
其中經濟因素的考量被列於其內。但此規範方式卻為學者所詬病，指出是將 風險管理與風險評估混同69。惟有論者從《SPS 協定》的貿易本質切入，認
67 相關規定參見《SPS 協定》第 2 條第三項、第 5 條第四項以及第六項。
68 有 關 科 學 證 據 不 充 分 的 問 題 涉 及 許 多 細 部 的 法 律 爭 議 ， 尤 其 是 預 防 原 則
（precautionary principle）。本文礙於研究旨趣和篇幅，對此不予深入說明。相關資 料可參見許耀明，「風險管理與風險治理：以 GMO/GMF 為例」，歐盟法、WTO 法 與科技法，頁 331-363（2009）；牛惠之，「預防原則之研究—國際環境法處理欠 缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議」，臺大法學論叢，第 34 卷第 3 期，頁 1-71（2005）。
69 Vern R. Walker, Keeping the WTO from Becoming the World Trans-Science Organization:
Scientific Uncertainty, Science Policy, and Factfinding in the Growth Hormones Dispute, 31CORNELL INT’L L.J. 251, 251-58 (1998).
為第三項授權會員國考慮經濟因素來制定適當的SPS 措施並無不妥70。 第四項到第六項是有關保護水準的規定，其中第四項的規定比較空泛，
在實務上不曾被爭端解決機構所援引。而適當保護水準的定義需參考附件 A 的第 5 點，「係指為保障其境內的人類、動物或植物生命或健康而制定某一 檢驗或防檢疫措施的會員所認為適當之保護水準。註：許多會員另以『可接 受的風險水準』（acceptable level of risk）指稱此觀念。」
第五項的重點在於對會員國提出「一致性」（consistency）的義務要 求，所謂一致性是指在不同情況下對於數種同類風險間的保護水準之設定，
應於適用上維持一致。基於此項要求，會員國在不同情況下認為適當的保護 水準，應避免恣意或不具正當性的差別對待，以維持貿易的公平和避免隱匿 性的限制。然而，儘管法條立意良好，但執行面卻有困難，特別是在面對不 同性質的產品時，保護水準一致性的要求難以達成71。
第六項在適用上則要與第 3 條第二項不發生衝突為前提，也就是說本項 條文的理解應和 GATT 第 XX 條第(b)款以及相關的《SPS 協定》條文，例 如：第 2 條第二項、第三項；第 5 條第四項等一併考量。因為在涉及 SPS 措 施對於貿易的「限制」程度與 SPS 措施能夠提供的健康保護水準兩個問題 上，這些條文具有整體性。特別應予留意的是，本項規定要求會員國保證其 SPS 措施不會對貿易產生逾越其達成適當之檢驗或防檢疫的保護水準。申言 之，判斷一項 SPS 措施有沒有超過必要的保護限度，應依循以下的審查步 驟：首先，是否客觀上存在技術面或經濟上可行的其他措施；其次，這個其 他措施在效果上可以達到與現在進口國採取之 SPS 措施近似的保護水準；最 後，如果採取這個其他措施則對貿易的限制或妨礙將小於目前已採行的 SPS
70 Thomas Cottier,Risk Management Experience in WTO Dispute Settlement, inG
LOBALIZA-TION AND THE ENVIRONMENT:RISK ASSESSMENT AND THE WTO41,56 (David Robertson &
Aynsley Kellow eds., 2001).
71 針對這樣的問題，條文對 SPS 委員會提出要求，依照《SPS 協定》第 12 條第一項到 第三項，委員會應與會員國展開合作，制定必要之規範以推動第 5 條第五項的落 實。
措施。一言以蔽之，這裡是在進行一種比例原則的審查，其目的是為了不要 對貿易造成任何多餘的限制72。
第七項算是一條例外規定73，於此情況下，會員國應設法取得更多必要 資訊以進行客觀的風險評估，並於合理期限內檢討依本項規定所採行之暫時 性 SPS 措施。本項例外規定同時構成前述第 2 條第二項的一部分，也就是說 一旦不符合本項時，也同時違反了第 2 條第二項。在「日本影響農產品措施 案」（Japan Measures Affecting Agricultural Products）中，上訴機構明確的表 示，第 2 條第二項指涉的是「整個」第 5 條第七項，也就是第七項中的科學 證據不充分、可獲得之現有資訊、尋求進一步風險評估的必要資訊、合理期 限等四個要件缺一不可。上訴機構特別指出，如此嚴格地解釋是為了體現第 5 條第七項作為第 2 條第二項之例外的規範性質，若審查過鬆，將喪失意 義74。至於合理期限究竟多長，目前並無明確的規範或標準，而是依據個案 情況進行判定75。
3.2.5 小結
總的來說，1995 年開始適用於所有 WTO 會員國的《SPS 協定》係以維 繫貿易自由化為首要宗旨，其次，才是人體健康或生命的維護。整個《SPS 協定》規範的重點在於要求會員國使用「國際標準」作為採取非關稅措施的
72 Appellate Body Report, Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, ¶194, WT/DS18/AB/R (Nov. 6, 1998); BERNASCONI-OSTERWALDER ET AL., supra note 8, at 149-51.
73 本項所觸及的預防原則問題，不在本文討論範圍內。讀者可另行參見：牛惠之，
「世界貿易組織之 SPS 協定第五條第七項之研究—爭端案例中關於暫時性措施要 件與預防原則之評析」，政大法學評論，第 79 期，頁 257-311（2004）。
74 Appellate Body Report, supra note 72, ¶80.
75 在美國、加拿大與阿根廷共同控告 EC 之「生技產品核准與銷售措施案」（European Communities – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products）
中，美國與 EC 便對合理期間（reasonable period of time）究竟應有多長進行過激烈 的辯論。See David Winickoff et al., Adjudicating the GM Food Wars: Science, Risk, and Democracy in World Trade Law, 30YALE J.INT’L L.81, 114 (2005).
正當性基礎，然後透過制度上的安排與授權，委託特定的國際組織承擔起安