科技法學評論，12 卷 1 期，頁 1（2015）
科法新論
論WTO《SPS協定》與Codex瘦肉精
安全標準之適當性
譚偉恩
*、許耀明
**摘 要
「貿易障礙」自 GATT 到 WTO 時期均一直被視為是對貿易自由化此一 價值的減損或否定，故應予設法消除或管制。然而，任何「自由化」的追求 均不宜是毫無限制的。基於此一思考，本文檢視目前 WTO 中涉及維護人體 健康及相關食品安全標準的法律文件—《SPS 協定》及其附件 A，並以該 協定所肯認之一項國際組織的安全標準—瘦肉精（Ractopamine）的殘留值 為例，討論維護消費者食品安全法益的貿易障礙是否在追求自由化的國際貿 易法律規範中受到過度與不當之限制。經由追溯《SPS 協定》設立的歷史背 景以及 Codex 在制定瘦肉精安全標準上之實踐，本文不但發現《SPS 協定》 在規範層面上存有缺失，並對新自由制度主義（Neoliberal Institutionalism） 的基本理論假設提出質疑與修正。 DOI：10.3966/181130952015061201001 * 國立中興大學國際政治研究所助理教授；國立政治大學外交學博士。 ** 國立政治大學法律學系副教授；法國馬賽三大國際法與歐體法中心公法博士。 投稿日：2014 年 8 月 1 日；採用日：2014 年 11 月 12 日 －1－關鍵詞：食品安全法典委員會、國際食品安全標準、非關稅貿易障礙、
瘦肉精、SPS 協定
Cite as: 12 TECH.L.REV., June 2015, at 1.
On the Food Safety Standard and Its
Adequacy in WTO/SPS Agreement
and Codex/Ractopamine
Wei-En Tan
*, Yao-Ming Hsu
**Abstract
Trade barriers should be eliminated or managed because they contradict or weaken the value of trade liberalization. However, any promotions of liberalization without limitations or restraints are doubtful. Considering a matter in this aspect, this essay reviews the SPS Agreement and its Annex A which are both legal docu-ments regarding human health protection and food safety standards under the WTO system. Meanwhile, this essay also inspects maximum residue limits (MRLs) for the amount of the drug—Ractopamine—allowed in the tissues of animal, an inter-national standard made by the Codex, delegated by the SPS Agreement. By review-ing the two documents above, this essay examines whether or not the WTO is ex-cessive or unjust to block trade barriers regarding human health protection and food safety standards. Based on the historical background about the formation
pro-*
Assistant Professor, Graduate Institute of International Politics, National Chung Hsing Uni-versity; Ph.D. in International Relations, Department of Diplomacy, National ChengChi University.
**
Associate Professor, Department of Law, National Chengchi University; Ph.D of Interna-tional Law and European Community Law, CERIC, Université d’Aix-Marseille III, France.
cess of SPS Agreement and the practice of the Codex’s safety standards mentioned in the SPS Agreement’s Annex A, this essay does not only point out the flaws in the SPS Agreement, but also rebuts some hypotheses being a part of foundations of international organizations from the Neoliberal Institutionalism perspective.
Keywords: Codex Alimentarius Commission (Codex), International
Food Safety Standard, Non-Tariff Barriers, Ratopamine,
SPS Agreement
1. 前言
世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）的前身是《關稅暨貿易 總協定》（General Agreement on Tariff and Trade, GATT），作為二戰後國際 貿易組織（International Trade Organization, ITO）無法順利成立之暫行替代機
制1。雖然GATT 並非嚴謹意義的國際組織，但自其成立到 1995 年 1 月 1 日
為止，這項貿易協定在相當程度上確實有效地促進了國際貿易自由化和維繫 貨 品 交 易 間 之 秩 序2。GATT 的 主 要 目 標 是 降 低 各 締 約 方 （ contracting parties）對境外輸入之產品課予過高的關稅，也就是設法消除或至少是降低 關稅上的貿易障礙（tariff barriers）。然而，從東京回合（Tokyo Round）以 降（1973 年至 1979 年），非關稅貿易障礙（non-tariff barriers, NTB）也被列 入談判範疇，並在落實貿易自由化的重要性上，漸漸超越原本關稅性的貿易 障礙。 依據 Goode 所編纂的《貿易政策詞彙字典》，非關稅貿易障礙係進口國 政府採取有別於關稅，但結果上能限制貿易流量的措施3。亦即除關稅措施以 外之一切妨害或限制進口的官方政策，諸如法規、政令、檢驗程序等。就某 方面來說，非關稅貿易障礙是 GATT 展現其成效及國際合作建構貿易秩序獲 得成功後的意外副產品（byproduct）；由於自 1960 年代開始，全球絕大多 數關稅措施已在 GATT 的治理下被逐步削減，各締約方政府藉由關稅政策來 干預貿易市場的情形已明顯淡化4。惟與此同時，採取非關稅貿易障礙作為貿 1 W
ORLD TRADE ORGANIZATION, UNDERSTANDINGTHE WTO 15 (4th ed. 2008).
2 Douglas A. Irwin, The GATT in Historical Perspective,85(2)AM.ECON.REV.323, 323-28 (1995).
3 自東京回合以後，凡是不屬於關稅型態的貿易障礙或措施，一律改稱為非關稅貿易 障礙措施（請注意，並非所有非關稅貿易障礙措施都「必然」構成貿易上的障 礙）。非關稅貿易障礙在本質上具有兩項涵義：1.須非屬關稅性質；2.具有影響貿易 之效果。參見 WALTER GOODE, DICTIONARY OF TRADE POLICY TERMS 253 (4th ed. 2003). 4
易保護政策的方式卻方興未艾。有鑑於此，東京回合、烏拉圭回合（Uruguay Round）以及 WTO 成立之後的多哈回合（Doha Round），開始轉而要求會 員國減少和循序漸進地消除非關稅貿易障礙以及將各種非關稅貿易障礙措施 予以關稅化。然而，有效管制非關稅貿易障礙的難度極高，蓋此類貿易障礙 名目繁雜且態樣多元，非 WTO 本身或其所附屬之任何單一協定所能盡其 功。學者 Jackson 便曾表示，政府可以設想出各式各樣的方法來禁止有競爭 性的產品進入其本國市場，並且這種行為難以有效遏止，此乃必須認清之現 實5。
在 WTO 正式成立運作以前，GATT 秘書處（Secretariat）曾將非關稅貿
易障礙劃分為五大類型，分別是：政府參與貿易活動、海關或進口程序之控 管、貿易數量或額度的限制、相關之貨品檢驗標準、涉及進口貿易的各項規 費6。從此分類中不難發現，幾乎任何妨害貿易自由化（尤其是限制進口貿 易）的措施均被判定為「障礙」。雖然 GATT 第 XX 條設有若干一般例外條 款，但法律上其效果是從「必要性」有無的基礎上，判斷應否給予會員國限 制進口的貿易措施一個免責的待遇7，非關稅措施本身的「障礙」屬性，或言
到 1998 年 4%。參見 J. Leslie & M. Upton, The Economic Implications of Greater
Glob-al Trade in Livestock and Livestock Products, 18(2)SCI.&TECH.REV.OFF.INT’L EPIZ.
440, 440-54 (1999).
5
JOHN H.JACKSON,THE WORLD TRADING SYSTEM:LAW AND POLICY OF INTERNATIONAL
ECONOMIC RELATIONS 153-55 (2d ed. 1997). 自 1990 年代後期開始，國際肉品和乳製
品貿易也開始面臨類似的問題，當關稅障礙被 GATT 有效限制與削減後，許多發展 中國家發現它們的肉品或乳製品受到北方國家的非關稅貿易障礙限制，出口貿易利 益受到影響。可參考 Prema-Chandra Athukorala & Sisira Jayasuriya, Food Safety Issues,
Trade and WTO Rules: A Developing Country Perspective, 26(9) WORLD ECON.1395,
1413 (2003).
6
TERENCE P. STEWART ED., THE GATT URUGUAY ROUND: A NEGOTIATING HISTORY
(1986-1992), VOL.I:COMMENTARY 706 (1993). 7
儘管 GATT 第 XX 條中並非每個款項都明文標示「必要的」（necessary），但當特 定貿易糾紛涉及此條文的適用時，必要性（necessity）是一項非常重要的判準。參見
其妨礙貿易自由化的該當性依舊成立。然而，不免令人好奇的是，在 WTO 架構下「障礙」的構成要件究竟有無一個明確判準？抑或和同類產品（like products）一樣，吾人僅能從個案中的國家實踐和爭端解決的實務意見中得到 一個模糊輪廓8？ 上述問題在現行 WTO 規範機制中無法找到明確答案，但能確定的一點 是，任何關於「自由化」的追求均不宜是絕對放任或毫無限制的，國際社會 對於貿易自由化的追求亦復如此9。基於這樣的思考，本文以目前 WTO 中涉 及維護人體健康及相關食品安全標準的法律文件—《食品安全檢驗與動植 物防疫檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phyto-sanitary Measures，以下簡稱《SPS 協定》）及其附件 A 中提及的特定國際組
織為研究個案10，並分析該協定與附件所肯認之一項國際標準—食品安全
Appellate Body Report, Brazil – Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R (Dec. 3, 2007)；學理方面的討論參見 Filippo Fontanelli, Necessity
Killed the GATT-Art XX GATT and the Misleading Rhetoric About ‘Weighing and
Balanc-ing’, 5(2)EUR.J.LEGAL STUD.35, 38-39 (2012).
8
NATHALIE BERNASCONI-OSTERWALDER ET AL.,ENVIRONMENT AND TRADE:AGUIDE TO
WTOJURISPRUDENCE 7-15 (2006). 9
在《設立 WTO 組織協定》的序言中有提及，“…, and expanding the production of and trade in goods and services, while allowing for the optimal use of the world’s resources in accordance with the objective of sustainable development, seeking both to protect and pre-serve the environment and … ”。顯然貿易自由化的追求應兼顧與平衡若干非關貿易自 由化的法益維護，例如：環境保育。換句話說，若 WTO 僅將貿易自由化的追求視為 組織功能的唯一價值，是背離了自己設立時的初衷。請參考 WTO 官網對於自身功能 的介紹與說明，參見 Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Apr. 15, 1994, 1867 U.N.T.S. 154, available at http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/ agrmn tseries1_wto_e.pdf. 10 WTO 將影響貿易自由化的障礙分成兩大類：關稅與非關稅；後者又可再細分成諸多 態樣，例如：對智慧財產權的保護、與貿易有關的投資性限制法規、裝船前檢驗要 求、自動出口設限、動植物的檢疫或檢驗措施、友善環境的產品技術標準，以及服 務貿易的市場進入條件等等。鑑於非關稅貿易障礙的類別繁複，且彼此間又各自具 有獨立特徵，以致無法盡數於文中討論。故本文將研究聚焦在限制「食品貿易」
法典委員會（Codex Alimentarius Commission，以下簡稱「Codex」）的瘦肉 精（Ractopamine，亦有直譯為「萊克托巴安」）最大殘留值標準，討論進口 國旨在維護人體健康與食品安全法益的「貿易障礙」在現行《SPS 協定》的 規範下，是否被不當評價與受到過度限制，從而導致人體健康或食品安全與 貿易自由化彼此間存在無可避免或難以調和之法益衝突。 為了分析維護健康與食品安全的「貿易障礙」有無受到過度限制，本文 將對《SPS 協定》的主要規範內容，還有其賦權（empower）的國際標準進 行檢視，確認此等規範和標準是否具有法益保護立場上的偏頗或受到非科學 因素之干擾，使其妥適性和科學中立性下降，從而在適用時偏向對特定法益 提供較多保護（或是對特定法益加以非必要之限制）。已有研究文獻指出， 當科學知識涉入標準制定時，標準就多半成為一項透明度偏低的資訊。除具 備專業背景的人士外，常人鮮少有能力對之進行審核或評斷11。循此，一旦 科學專業為政治權力所左右，標準制定過程中的不公正（injustice）就非常容 易被看似合理的科學知識所隱藏，並同時被「國際標準」（international stan-dards）的修辭給美化12。惟事實上，此種技術政治（technopolitics）下的標 準非常可能淪為服膺特定國家或非國家行為者（non-state actors）經濟利益的 工具13，其不但有失公允，對於全球食品安全的治理更是一項負面拉力。 本文依循如下架構對研究問題進行論證與分析。第 2.部分援引國際關係 領域的新自由制度主義（Neoliberal Institutionalism）來界說國際組織與國際 標準，並透過兩個主要的研究途徑來說明無論國際組織還是國際標準都很難
（food trade）之「障礙」；有關食品貿易的障礙依目前 WTO 的規範架構和歷年貿易 爭端案件來看，主要分成衛生類與技術類。在篇幅和能力有限的情況下，本文先專 注於衛生類，即《SPS 協定》之分析與檢視。
11
Sheila Jasanoff, The Idiom of Co-production, in STATES OF KNOWLEDGE: THE CO
-PRODUCTION OF SCIENCE AND SOCIAL ORDER 1, 1-12 (Sheila Jasanoff ed., 2004). 12
請參見《SPS 協定》附件 A 第三項的內容。
13
Douglas Kellner, Intellectuals, the New Public Spheres, and Techno-politics, 41-42 NEW
不受到「權力」這個變數的影響。第 3.部分分別從《SPS 協定》的談判歷史 背景和1995 年之後的協定內容進行分析，指出這項協定在本質上的偏頗和對 食品進口國加諸的不當限制。第 4.部分屬於個案研究；聚焦在瘦肉精國際標 準的制定過程，研究揭示肉品出口大國強力介入 Codex 關於瘦肉精殘留值標 準的決議過程。結論部分，本文建議，面對國際標準被經濟利益與政治權力 不當干預的現象，我們有必要思考如何在目前失衡的法益現象中重新找回平 衡。
2. 國際組織（及其標準）之潛在問題與分析
途徑說明
2.1 學理上的分類和解釋之侷限
研究國際組織的政治學者與國際法學的研究者將國際制度（international institutions）在概念上分為三種態樣14：1.正式的政府間組織：由主權國家精 心設計，係為一定目的而存在之合作形式，因此往往擁有一套明確的內部規 則，能夠影響國家的行為或對其行為做出反應；2.國家間基於合意所訂定之 協約：此等協約經由參與制定的國家表達其意思與同意，最終構成適用於特 定議題領域（issue area）之明確規範；3.國際慣例：指具有隱含性約束效果 的制度，儘管相較前面兩種類型，慣例欠缺明確形式，但能形塑國家的認知 或預期，增加彼此理解或降低對於行為的誤判。 根據上述分類，WTO 和 Codex 這樣的國際組織是屬於第一種類型的制度；而《設立WTO 組織協定》（the Agreement Establishing the WTO）中附
件一的《SPS 協定》與此協定附件 A 中的內容是屬於第二種類型的制度。 「制度」在國際關係中代表無政府狀態（anarchy）下主權國家（sovereign
14
J.G.STARKE,AN INTRODUCTION TO INTERNATIONAL LAW 639 (8th ed. 1977); ROBERT O.
KEOHANE,INTERNATIONAL INSTITUTIONS AND STATE POWER: ESSAYS IN INTERNATIONAL
RELATIONS THEORY 3-4 (1989). Also see ANTHONY AREND,LEGAL RULES AND I NTERNA-TIONAL SOCIETY 14-28 (1999); Jasanoff, supra note 11, at 1-12.
states）間的合作15，對於此種現象的形成，新自由制度主義提供了一套具有 因果解釋力的說明；此套論述特別關注主權國家如何克服被欺詐的問題（the cheating problem），讓彼此的關係能從不合作轉向為合作，甚至在沒有共同 政府或上位高權的互動過程中能夠建立起具有拘束性的常規機制16。根據新 自由制度主義的觀點，國家願意合作乃係為了解決一己之力所無法克服之問 題17。此外，為了追求經濟效益、解決集體行動的困境、降低交易成本、緩
和資訊不對稱等現象，國家在一個反覆出現的議題領域（the issue area）中基
於理性選擇，也會傾向形成合作關係18。
茲歸納新自由制度主義的重要主張如下：1.接受國際社會無政府狀態的
觀點，但強調其中的秩序面19；2.主權國家作為國際舞台上的主角，是一個
理性的功利至上者（a rational utility-maximizer），以追求國家利益為目標； 3.國際合作是否發生與道德觀或文化等抽象因素無涉，不宜將價值規範加諸 其上。國家之間是基於利益互惠（reciprocity）與絕對獲益（absolute gains） 的思考在決定合作與否；4.賽局理論（Game Theory）中的「囚犯困境」現象
15
Kenneth A. Oye, Explaining Cooperation Under Anarchy: Hypotheses and Strategies, 38(1) WORLD POL. 1, 1-3 (1985).
16
ROBERT O.KEOHANE,AFTER HEGEMONY:COOPERATION AND DISCORD IN THE WORLD
POLITICAL ECONOMY 1-10 (1984); ARTHUR STEIN,WHY NATIONS COOPERATE:C IRCUM-STANCE AND CHOICE IN INTERNATIONAL RELATIONS 27-29 (1993).
17
Robert Axelrod & Robert O. Keohane, Achieving Cooperation Under Anarchy: Strategies
and Institutions, 38(1)WORLD POL.226, 232-40 (1985);Joseph Grieco, Anarchy and the
Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism, 42(3)
INT’L ORG.485, 486-90 (1988);Robert Jervis, Realism, Neoliberalism, and Cooperation:
Understanding the Debate, 24(1)INT’L SEC. 42, 45-50 (1999).
18
Lisa L. Martin & Beth A. Simmons, Theories and Empirical Studies of International
Insti-tutions, 52(3) INT’L ORG. 729, 737-38 (1998).
19
國際無政府狀態係指在各主權國家之上沒有更高的共同權威（the common authority） 存在，但是否即因此而導致混亂（chaos）或失序（disorder），在不同學者或學派間 存有爭議。請參考: Robert O. Keohane & Lisa L. Martin, The Promise of Institutionalist
反映出資訊不足所導致的合作困難。國際社會亦復如此，因此需要制度作為 克服資訊不完全與欺詐問題的解決之道；5.國際制度建立之後，不必然會繼 續依附於成員國或一定要仰賴霸權國家（the dominant state）。相反地，制度
本身具有獨立發展與續存之能力，即自主性（the autonomy）20。 作為研究國際組織的代表性理論21，新自由制度主義確實有效地解釋了 無政府狀態中國家何以能夠避免武力衝突，甚至形成穩定的互助關係。不 過，新自由制度主義對於合作關係形成後的成效（effects）問題沒有提供充 分說明22。就 理論而言， 強調理性選 擇（rational choice）、效益最大化 （efficiency maximum）和功能論（functionalism）的新自由制度主義應該會 預期主權國家在設立國際制度後會去遵守其架構下的相關規定。循此，同一 個國際制度的會員國最後應該會出現行為彼此趨同（convergence）的結 果23。然何以國家會傾向遵守自己所簽署的條約規範或履行自願加入的國際 組織義務？新自由制度主義的回答是，若國家不如此為之，其名聲與信譽將 受損，長期會遭受許多風險和不利益，譬如他國的報復或在結盟過程中受到
20 Bob Reinalda & Bertjan Verbeek, Autonomous Policy Making by International
Organiza-tions: Purpose, Outline and Results, in AUTONOMOUS POLICY MAKING BY I
NTERNA-TIONAL ORGANIZATIONS 1, 3 (Bob Reinalda & Bertjan Verbeek eds., 1998). 21
Arthur Stein, Neoliberal Institutionalism, in OXFORD HANDBOOK ON INTERNATIONAL
RELATIONS 201, 202-04 (Christian Reus-Smit & Duncan Snidal eds., 2008). 22
未提供充分說明的原因或許肇因於國家合作的成效需要從個案中去探尋，主權國家 在不同議題領域的合作，會影響制度最終所能發揮之成效。不過，1990 年代後的新 自由制度主義者，還有若干其他理論陣營的學者，開始研究國際條約成立後的遵約 （compliance）問題，提出若干與國際合作成效有關的分析。相關文獻可參考：Beth A. Simmons, Treaty Compliance and Violation, 13 ANNUAL REV.POL.SCI. 273, 273-96
(2010); George Downs et al., Is the Good News About Compliance Good News About
Co-operation?, 50(3) INT’L ORG. 379, 379-406 (1996).
23
就和國內法對於人民的要求一樣，最終期待所有人民不為法所禁止之行為，履行法 律所要求之義務。參見：Judith Goldstein & Robert O. Keohane, Ideas and Foreign
Pol-icy: An Analytical Framework, in IDEAS AND FOREIGN POLICY:BELIEFS,INSTITUTIONS,
排擠。這樣的解釋雖然有一定的可信度，但很明顯是從「外部壓力」的面向
切入，而沒有慮及一國「內部變數」的影響24。
本文因此對於上述新自由制度主義的解釋持保留立場，蓋其過度樂觀相 信國際制度對於個別國家行為所具有的拘束力，忽略導致國家行為趨異 （divergence）的國內變數。舉例來說，Codex 在 2012 年 7 月通過動物用藥
瘦肉精之最大殘留值（maximum residue level, MRL）標準25。根據過往的實
踐以及《SPS 協定》附件 A 的相關規定，此一標準是所謂的國際標準，在全 球貿易領域中其角色係作為食品貿易爭端解決時的重要參考依據。因此，理 論上，當有 WTO 會員國未遵循此項標準時26，可能會遭遇另一會員國指控 或質疑的結果。倘若當事國間的貿易糾紛進入爭端解決程序（Dispute Settle-ment Procedures, DSP），依《SPS 協定》的規定將會對不遵守國際標準的會 員國進行是否完成風險評估和提具科學證據之審查。在這樣一套制度規範設 計下，WTO 的會員國除非有特殊原因，否則不太可能選擇牴觸國際標準。 易言之，在食品貿易的互動中各國行為應該會逐漸走向趨同。惟實踐上，我 國、俄羅斯、歐盟（European Union, EU）、伊朗、埃及，甚至中國等國家對
於瘦肉精 MRL 的立場便與加拿大、墨西哥、美國、巴西的立場「趨異」。 此外，值得注意且十分有趣的現象是，我國立法院在進口牛肉之瘦肉精MRL 上接受國際標準［即 MRL 為 10 微克（microgram）／公斤］，但對進口的 豬肉卻採取較國際標準更為嚴格的安全標準（即「零檢出」）27。何以我國 24
See Simmons, supra note 22, at 274-76; 對於此問題的檢討可另行參考兩位國際法學者 具有見地的分析：JACK GOLDSMITH & ERIC POSNER,THE LIMITS OF INTERNATIONAL
LAW 3-22 (2005). 25
Codex, Maximum Residue Limits for Veterinary Drugs in Foods Updated as at the 35th
Session of the Codex Alimentarius Commission (July 2012), available at
http://www.codexalimentarius.net/vetdrugs/data/MRL2_e_2012.pdf. 26 依《SPS 協定》序言的第一句和第 3 條第三項的前段，會員國可以不採用國際標 準。 27 立法院在 2012 年 7 月 25 日召開臨時會表決《食品衛生管理法》部分條文修正草 案，最後以 109 人出席、63 人贊成、46 人反對，決議未來符合安全容許標準的瘦肉
實踐的情形是「同時」既有趨同化亦有趨異化呢？前述新自由制度主義用以 解釋國家間合作的論點似乎只能部分適用於我國，但對於我國採取「牛豬分 離」的政策，卻無法提供令人滿意之答案。
2.2 兩種關鍵的分析途徑
面對國際組織和由其直接或間接制定的國際標準，我們究竟應如何正確 理解呢？是解讀為主權國家間真摯的合作？組織或標準本身超然於個別會員 國的功能或主體性展現？一種有效調和各國國內 SPS 措施的有效制度？還是 僅是一種工具；難以避免現實世界中隱而未現的權力政治（power politics） 影響？ 新自由制度主義有兩個重要的分析途徑為吾人思考上述這些問題提供方 向：第一個觀點是制度途徑（institutional approach）；側重於國際組織本身 「內部」的實際運作情形28，而不是組織對於其他行為者產生了什麼影響； 另 一 種 觀 點 ， 建 制 途 徑 （regime approach），關注國際組織的行為效果 （behavioral effects），特別是組織對於其他行為者的影響程度29。由於這兩 精牛肉可以進口，但不得包括猪肉。而行政院新聞局的公開說明文件中表示，政府 不會開放含瘦肉精的猪肉進口，以行動保障國人健康及畜牧業者。此外，文件中也 提到，雖然目前還沒有科學證據證明施用瘦肉精的肉品對人體健康有害，「但政府 仍會兼顧國人膳食習慣及本國產業的發展，不會開放含瘦肉精的外國猪肉進口臺 灣」。詳見：萊克多巴胺議題說帖，行政院新聞局：http://oldweb.epa.gov.tw/Ractopa mine/index.htm（最後點閱時間：2014 年 10 月 20 日）。 28 制度途徑認為政治制度宛如黑盒子，一般人往往只能看到它的形成以及展現的功 能，但對於組織內部的運作卻不得其門而入。ROGER HILSMAN ET AL.,THE POLITICS OF POLICY MAKING IN DEFENSE AND FOREIGN AFFAIRS: CONCEPTUAL MODELS ANDBUREAUCRATIC POLITICS 63 (1993).
29
See J.SAMUEL BARKIN,INTERNATIONAL ORGANIZATION:THEORIES AND INSTITUTIONS
27-28 (2006); 至於「建制」的定義，在國際關係領域已被普遍接受為是：「一組原 則、規範、規則，和決策程序，經由它們，行為者在一個既定議題領域的期待會逐 漸趨同。」（“regimes are defined as principles, norms, rules, and decision-making pro-cedures around which actor expectations converge in a given issue-area.” ）援引自：
種途徑對於本文的研究均屬必要30，在分析國際組織或國際標準以及它們對 於主權國家的影響時，缺一不可。以下先簡要介紹這兩種重要的分析途徑。
2.2.1 制度途徑
關注組織內部的結構和各部門或單位間的上下層級關係（hierarchy）， 因此研究上會先分析一個國際組織的章程（the charter or constitution）。章程 在形式上是國際公法中的條約（treaty），由創始國家經由談判後簽署而成， 然後開放給非談判國以加入的方式成為會員31。章程內容通常會載明國際組 織成立之時間、背景、宗旨、會員資格、組織行政架構的設計，以及決策制 定的方式等事項。 制度途徑將國際組織的結構分成兩大類：行政（administrative element） 與政治（political element）。行政類部門替國際組織本身工作，部門的員工 向組織效忠，屬於國際公務員，在工作期間不對其國籍本國負責。政治類部 門的人員雖然也同在組織中辦公，但他們是為自己的國籍本國服務和盡責。 舉例來說，國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）中的經濟專員 （specialist on the economy）負責對特定國家進行經濟情勢分析，其受僱、支
領薪俸、責任歸屬均是和 IMF 直接發生聯繫，而非其母國。但董事會（the
Board of Governors）中的成員則不然，其係由會員國所指派，代表個別會員
國在IMF 的立場與國家利益，對 IMF 幾乎不負任何行政上責任32。
在一般情形下，國際組織的政策或決議多半都是由上述的政治類部門所
Stephen Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening
Variables, 36(2) INT’L ORG. 185, 185-205 (1982). 30 儘管本文對自 1980 年代以來新自由制度主義的理論觀點提出質疑，但新銳學者 Barkin 所提出的這兩種分析途徑有相當的可取之處。故援引其要義，作為本文分析 和批判的基礎。 31 蔡育岱、宇智波、熊武、熊美，國際法之延續與變遷（一）：傳統公法，頁 116-118 （2009）。 32 同前註，頁 12-15。
議定，而行政類部門負責執行這些政策。兩種部門間的地位與權力關係儘管 在組織章程中可能是平等的（至少法律上），但實際上行政部門通常是居於 下風。此種情形在不少國際組織中均存在，因此實踐上國際組織是否有所謂 的自主性令人存疑33。有鑑於此，一些以科學研究或設定技術標準為主要宗 旨或功能的國際組織，會籌組一個與組織本身保持距離的單位。舉例來說， 很 多 以 環 境 保 育 為 宗 旨 的 組 織 會 設 立 一 個 獨 立 的 科 學 機 構 （scientific body），一來是透過機構的研究成果確立組織的工作範圍與方向［例如聯合 國的政府間氣候變遷專家小組（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）］；二來是確保組織運作之中立性與公平（例如：漁業性質的國際組
織）34。而在設定標準方面，像是國際民用航空組織（International Civil
Avi-ation OrganizAvi-ation, ICAO）會聘請全球各地在導航技術與航空運輸領域的專家
組成委員會，委託他們提出適當的國際標準35。 然而，上述具有獨立性質的科學機構所提出之意見，往往最後還是需要 得到組織中多數會員國的支持或背書，才能正式成為國際組織的政策或是決 議。換句話說，不管一個國際組織有沒有為了保持行政中立而另行設立一個 與組織本身保持距離的專門機構，其最終的表現（是否落實當初成立之宗 旨）還有本身的自主性都是依變項（dependent variables），必須取決於組織 中由成員國所組成的權力機構（通常是一個組織的大會）。更具體地說，如 果權力機構中多數國家支持組織在某項事務採取的立場，這個國際組織的表 現會很專業與稱職；反之，則可能會背離該組織的設立宗旨或目的。聯合國 安理會（Security Council）便是一個極佳例子。不過，無論組織最終表現的 33
Darren G. Hawking et al., Delegation Under Anarchy: States, International Organizations,
and Principal-Agent Theory, in DELEGATION AND AGENCY IN INTERNATIONAL O
RGANIZA-TIONS 3,21 (Darren G. Hawking et al. eds., 2006); Ervin Hexner, The Executive Board of
the International Monetary Fund: A Decision-Making Instrument, 18(1) INT’L ORG.74,
79-84 (1964); 同前註，頁 12-15。
34
ELIZABETH DESOMBRE, THE GLOBAL ENVIRONMENT AND WORLD POLITICS 62-76 (2002). 35
ICAO, Making an ICAO Standard, http://www.icao.int/safety/airnavigation/ Pages/standard. aspx (last visited June 8, 2015).
好與壞，它的自主性都不是固有的（inherent），而是受到成立這個組織的會 員國所左右36。惟若一個組織能得到其權力機構中多數國家的支持，它的表 現就一定會很稱職嗎？國際組織中的國家在法律上或許是平等的，但在實際 能力上卻可以分出強弱37。如果多數支持組織的國家是能力較差的小國，那 麼大國是否還會一樣遵守組織中的制度？反之，如果支持組織的國家是少 數，但卻是大國時，多數的小國有可能或有辦法抵抗嗎？ 總體來說，制度途徑體現了國際組織最初設立的核心功能，將組織的內 規列入分析範疇。但制度途徑也同時提醒研究者，政治類部門也是國際組織 的一項構成單元，而且往往是更具有權力與實質上影響國際組織運作的部 門。
2.2.2 建制途徑
與前述制度途徑明顯的不同在於，本途徑關心的不是國際制度本身，而 是制度對於其他行為者（尤其是主權國家）的影響。易言之，制度本身只是 一個中介變項（the intervening variable），國家行為受其影響的程度才是值得關心的重點38。 建制途徑分析國際組織的方法是觀察會員國（或非會員國）對於組織的 回饋或反應，特別是組織中具有法律規範效果的決定（例如 Codex 關於瘦肉 精 MRL 的標準）對於國家行為的影響。此種分析有助於吾人瞭解國際組織 與主權國家間的互動，以及國際組織在整個國際關係中運作成效之良窳，但 對於組織本身，特別是其內部事項的掌握則較難提供周延分析。建制途徑的 支持者認為，不能因為國家客觀行為上偶有合作之事實出現，就排除它們彼 此間的安全競爭邏輯（the logic of security competition）。事實上，後者（競
36
HAROLD JACOBSON, NETWORKS OF INTERDEPENDENCE 44-49 (1979). 37
See KATJA WEBER, HIERARCHY AMIDST ANARCHY: TRANSACTION COSTS AND I NSTITU-TIONAL CHOICE 1(2000).
38
爭現象）會影響前者功能的發揮39。而影響的因素主要有兩個：一是對相對 獲益（relative gains）的關注；一是對於欺詐的擔憂。在一個無政府狀態的國 際舞台上，主權國家總是擔心今日合作的盟友會成為明天競爭之對手；忐忑 當下在共同利益關係中得到優勢的夥伴，會成為日後威脅自身安危的潛在敵 人。這種情況導致的結果是，國家必須密切關注合作過程中自己與他國的獲 益情況40。此外，合作過程中的責任分擔也是一個問題，即便國家不在乎相 對獲益，但合作過程中由誰負責主導組織功能的運作、承擔運作的各項成 本、對違規者進行制裁，以及彼此責任與工作的分配又該如何適當劃分？這 些問題若不能妥適解決，合作效度必然受到減損，甚至反而種下日後國際衝 突的惡果41。 簡言之，建制途徑比制度途徑更關注「結果」，應用此途徑的研究者會 將特定期間國際關係中主權國家彼此的權力與利益分配情形反映出來，解釋 不同國家對於同一種國際制度的回應情況。誠如學者 Snidal 所言，權力與利 益是用以解釋國家間合作或衝突的主要變數，而國際組織僅僅是過程中的一 個中介變項42。 至此，我們可以摘要出一項初步的研究發現，即無論制度途徑還是建制 途徑，都透露出新自由制度主義無法切斷與「權力」這項變數的關係。儘管 其理論本身強調國家間的合作（而不像新現實主義強調衝突的必然性），還 有維繫合作的各種可能性，甚至主張制度形成後所具有的自主性，但任何制 度都無法獨立於它的成員國而存在，而成員國不可能在所有客觀條件上一 致。權力較大或實力較強的成員必然會直接與間接影響或主導一個國際制度 的運作或發展，甚至讓國際制度更多時候是為其利益而服務與存在。 39
John J. Mearsheimer, The False Promise of International Institutions, 19(3) INT’L SEC. 5, 7
(1994/1995).
40
Grieco, supra note 17, at 496-99.
41
Id. at 499-501.
42
See Duncan Snidal, Relative Gains and the Pattern of International Cooperation, 85(3) AM. POL.SCI.REV. 701, 702-03 (1991).
3. 制約非關稅貿易障礙的《SPS 協定》及其
規範內涵解析
3.1 背景說明
在 WTO 成立前的貿易秩序主要是仰賴 GATT 來維持，由於是以貨物關 稅削減為核心宗旨，故而像維護人體健康一類的非關稅障礙，原則上並不在 當時 GATT 的涵攝範圍內43。然而，透過各種貿易上不應出現歧視待遇之要求（例如：GATT 第 I、III、XI 等條之規定），GATT 還是可以對具有非關稅 性質的貿易措施進行一些處理。不過與此同時，GATT 也承認在某些情形下 國家具有合法之理由，得以正當化自己對於源自特定地方的產品實施差別待 遇，例如：基於保障人類生命或是健康的考量。惟此種例外條款獲得適用之 前提是，進口國在實行此種措施時沒有構成恣意或不當，或是造成隱匿性的 貿易限制，以致使相同條件下的兩個國家受到非等同之對待44。 當關稅的問題在 GATT 架構下得到有效管理之後，締約各方開始注意到 非關稅措施對於貿易自由化的影響，於是自 1967 年開始，GATT 將重心轉向 非關稅貿易障礙45。1960 年代晚期，藉由多邊主義（multilateralism）或 GATT 架構來處理非關稅貿易障礙的訴求得到國際社會多數成員的支持，此 與當時環境議題開始受到重視有關，大量的環境或健康安全規範在西方國家 如雨後春筍般地被制定，而這些規範在效果上對國際貿易構成直接或是間接 的妨礙。有鑑於此，經濟暨合作發展組織（Organization for Economic Coop-eration and Development, OECD）在 1972 年頒布《關於環境政策的國際經濟 面向之指導性原則》（Guiding Principles Concerning the International 43 原則上 WTO 成立前的 GATT 係以關稅障礙的削減和管制為主，故對於非關稅性質的 貿易措施沒有加以規範，除了第 XX 條各款所載明之「一般例外」情形以外。 44 請參見 GATT 第 XX 條的序言（preamble）。 45
P. J. Lloyd, Reducing Non-Tariff Barriers: The Strategy of Negotiation, 63(251) C OM-MONWEALTH J.INT’L AFFAIR 319, 320-24 (1973).
nomic Aspects of Environmental Policies）46，此份文件透露出北方工業化國家 在貿易政策上的立場，即透過國際立法來制衡（balancing）確保環境或健康 安全所造成之貿易上負面影響47。 1973 年到 1979 年的東京回合談判是 GATT 締約方正式以一系列嘗試去 處理有關非關稅貿易障礙的關鍵期間。談判中一個逐漸為各國確認的事實 是，進口產品的隱匿性歧視通常存在於所謂的技術性法規之中。此外，與會 的締約方預期未來有關產品的標準水平（the level of the standards）將會大幅 提高，因為國家除了對外需要爭取貿易利益，對內也要保護其國民健康、公
共衛生、環境生態等非貿易利益48。1979 年，《技術性貿易障礙協定》
［Agreement on Technical Barriers to Trade ， 當 時 稱 為 《 標 準 法 典 》
（Standards Code）］被認可與採用。這項協定在當時適用於「所有的產 品」，包含工業與農業產品，並且引進了若干新原則以確保不同國家的技術 規範不會對於貿易造成過多限制。《標準法典》鼓勵當時的締約國在貿易活 動實踐上依循並接受「國際標準」，並設法使它們有義務接受這樣的標準， 除非基於特殊原因（例如對於人體健康的保護），否則不應予違反49。 《標準法典》的第 2 條第一項載明，締約方應確保沒有技術性規範、標 準，或此等規範或標準之執行會造成非必要性的貿易限制效果。惟當時法典 本身未提供任何判準來幫助 GATT 的專家小組或是締約方檢視「必要」與 「非必要」的界線。此項立法疏漏大大弱化了《標準法典》的功能，也讓控 46
OECD, http://webnet.oecd.org/oecdacts/Instruments/ShowInstru mentView.aspx?Instrument ID=4&Lang=en&Book=False (last visited June 8, 2015).
47
《關於環境政策的國際經濟面向之指導性原則》中載明，各種安全標準存在的合法 原因為何，像是：不同的社會追求目標、工業化程度等。此外，也提到各國標準之 間應如何進行調和的問題。參考：MICHAEL TREBILCOCK &ROBERT HOWSE,THE R EGU-LATION OF INTERNATIONAL TRADE 204 (3d ed. 2005).
48
TERENCE P.STEWART ED.,THE GATTURUGUAY ROUND:ANEGOTIATING HISTORY
(1986-1992),VOL.III:DOCUMENTS 1067 (1993).
49
UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT (UNCTAD), Dispute
訴方必須承擔起舉證責任，證明被告國的非關稅措施並非必要50。除此之 外，《標準法典》的另一項缺點是只有 39 個國家參與簽署，遠不及於當時 GATT 所已經累積的締約方數目，若再考慮 GATT 本身爭端解決模式採取的 是一致性共識決（positive consensus），則當時沒有任何相關的國際貿易爭端 在《標準法典》這個規範下得到解決或處理的結果就不會令人感到意外。 東京回合之後，頻繁從事國際貿易的國家更深刻感受到 GATT 與上述 《標準法典》不足以有效解決非關稅貿易障礙的增加及其對貿易自由化所造 成之限制，且非關稅貿易障礙問題的嚴重性在農產品貿易部分越演越烈51。 回顧當時的背景環境，整個1980 年代幾乎是美國與歐體（European Commu-nities, EC）針對荷爾蒙牛肉進出口問題的激烈交鋒時期。由於這項爭端當時 並沒有在 GATT 的法律架構下得到妥善處理，使得美國決心日後要設法促成 國際間衛生與安全相關標準的調和化工作，以確保其肉品的出口貿易利
益52。1986 年，GATT 締約方部長會議通過東岬宣言（Punta del Este
Declara-tion），展開最後一輪的多邊貿易談判（烏拉圭回合），此時非關稅貿易障
50
TREBILCOCK &HOWSE, supra note 47, at 141.
51
事實上，東京回合消弭非關稅貿易障礙的成果不佳，以美國為例，其食品出口的貿 易利益在東京回合之後反而受到較東京回合之前更多的限制，而其中有極高的比例 是以人體健康為由的非關稅障礙措施所致。詳見：David Victor, The Sanitary and
Phy-tosanitary Agreement of the World Trade Organization: An Assessment After Five Years,
32(4) N.Y.U.J.INT’L L.&POL. 865,865-74 (2000)；牛惠之，「世界貿易組織之 SPS 協
定關於風險評估與風險管理之規範體系與爭端案例研究」，台灣國際法季刊，第 1 卷第 2 期，頁 156（2004）。
52
D. Roberts, Preliminary Assessment of the Effects of the WTO Agreement on Sanitary and
Phytosanitary Trade Regulations, 1(3) J.INT’L.ECON.L. 377, 377-80 (1998). 這為後來
WTO 架構下《SPS 協定》之設立奠定了遠因，也可以適度的說明，經貿利益驅使美 國決定在國際政治層面應有所為。這是經濟力量引導政治決策的一項明證，是經濟 結構主義（Economic Structuralism）的體現。參考：Theotonio dos Santos, The
Struc-ture of Dependence, 60(2) AM.ECON.REV.231,233-36(1970); Robert Cox, Social Forces,
States and World Order: Beyond International Relations Theory, inNEOREALISM AND ITS
礙的相關議題再度成為談判桌上的攻防焦點53。不過，本次談判中的另一項 核心議題更值得關注，那就是農業貿易，此正是導致日後《SPS 協定》成立 的一項主因54。因為許多參與談判的締約方（多數為南方發展中國家）擔 心，若讓一項有關農業議題的貿易自由化協定［即《農業貿易協定》（The Agreement on Agriculture）］在談判過程中順利通過，則其將面對國內農業 團體的巨大抗議與反彈。基於此項憂慮，倘若能另外制定一個有平衡效果的 協定（具有限制農產品貿易自由化效果的《SPS 協定》）來緩和這樣的情 況，締約方無論是在彼此共識的形成或是對國內受衝擊產業之安撫，都會比 較好交代。正因為這樣的時空背景因素，使得有關動植物檢驗和檢疫措施的 相關規範成為整個烏拉圭回合中的一項關鍵性議題。1990 年 11 月，動植物 檢驗和檢疫措施規範工作小組（Working Group on SPS Regulations）公布 《SPS 協定》的草案文本，當中包含以下重要內容： 1.任何 SPS 措施不應針對某一國家有所歧視，並且不能構成隱匿性的貿 易障礙； 2.各國措施應被調和化（harmonization）以符合一般所接受的科學原 則； 3.發展中國家以及它們在履行國際標準上的困難應加以顧及； 4.在制定國際標準方面，締約方應發展出一套透明性的程序與機制。 另外，儘管當時締約方之間意見有所分歧，兩項重要的 SPS 措施議題被 納入草案文本中。首先，在什麼條件下會員國可以採取比已經建立起來的國 際標準更為嚴格的檢驗標準？美國和 EC 等工業先進國家希望可以有採取更 為嚴格標準的權利，但以農業出口為大宗的凱恩斯集團國家（Cairns Group States）卻對此提出反駁，認為這會破壞調和化原則。其次，在檢視一項會員 國所執行的 SPS 措施時，是否經濟上考量或消費者權益的保護等因素也應被 53
STEWART ED., supra note 48, at 35.
54
列入，成為一項合理的風險評估基礎55？日本當時指出，地理因素、飲食習 慣等應在檢視一項 SPS 措施有無牴觸貿易規則時加以考量56。相較之下，凱 恩斯集團與若干發展中國家認為，消費者偏好、動物福利、飲食文化等因素 皆與SPS 措施無關，無庸也不宜列入考量57。 上述第一項議題在談判過程中漸漸取得多數國家的共識，草案同意讓個 別國家能夠在特定條件符合的前提下採取較國際標準更為嚴格的安全標準。 但有關經濟考量或消費者權益的保護問題，卻未能形成明確共識。草案最終 的文本內容中因此沒有提及哪些因素是與 SPS 措施無關或應不被加以考 量58。總體來說，有關治理 SPS 措施的貿易談判自始便陷入食品出口國與進 口國之間的政治角力（特別是美國與 EC），同時也觸及食品貿易自由化後 許多國家境內農牧團體可能受創的經濟利益。在如此的時空背景下，國際與 國內兩個層次的多方利益考量驅使著不同國家在食品貿易自由化與公共衛生 兩種法益間擺盪與抉擇。
3.2 《SPS 協定》核心規範解析
3.2.1 序言與附件 A
《SPS 協定》總共由 14 個條文和 3 個附件所組成，將有關動植物防疫或 檢疫之規範和誡命加以明文化，作為 WTO 各個會員國發展、採用與執行有 關SPS 措施的指引，並企求避免各國的 SPS 措施對國際食品貿易構成不必要 之限制59。《SPS 協定》的目標清楚地載於其序言中，即： 55STEWART ED., supra note 48, at 201.
56
Id. at 188.
57
Negotiating Group on Agriculture-Working Group of Sanitary and Phytosanitary Issues- Supplementary Communication of the Cairns Group, GATT Doc., No. MTN.GNG/NG5/ W/164.
58
See Ian Sandford, Hormonal Imbalance? Balancing Free Trade and SPS Measures After
the Decision in Hormones, 29(2) VICT.U.WELLINGTON L.REV.389, 389-96 (1999).
59
phyto-「……肯定各會員為保護人類、動物或植物的生命或健康，可採取或執 行必要措施，惟此等措施之實施，不得對相同條件下之不同會員國構成恣意 或無理的歧視，或對國際貿易形成隱匿性的限制；……」； 「……建立一多邊架構的規則與紀律，以指導檢驗與防檢疫措施之研 訂、採用及執行，『以其將貿易的負面影響減至最小』；……」60。 此外，《SPS 協定》將關於「檢驗或防檢疫措施」的定義規定在附件 A，係指適用於下列項目之任何措施： (a)保護會員境內動物或植物生命或健康，以防範因害蟲、疫病、帶病體 或病原體的入侵、立足或散播而導致之風險； (b)保護會員境內之人類或動物的生命與健康，以防範因食品、飲料或飼 料中的添加物、污染物、毒素或病原體而導致的風險； (c)保護會員境內之人類生命或健康，以防範因動物、植物或動植物產品 所攜帶的疾病或因疫病害蟲入侵、立足或散播所致生的風險；或 (d)防範或限制在會員境內因害蟲入侵、立足或散播而造成的其他損害。 檢驗或防檢疫措施包括所有相關法律、命令、規定、要件和程序，特別 是包括最終產品的標準；加工與生產方法；測試、檢驗、發證與核可程序； 檢疫處理包括有關動物或植物運輸或運輸中維持動植物生存所需材料之規 定；相關統計方法、取樣程序與風險評估的方式；以及與食品安全有直接關 係的包裝和標示要求。 有關「調和」的意義規定在附件A 的第 2 點，「係指不同會員制定、承 認與施行共同的檢驗與防檢疫措施。」 而涉及國際標準的問題，則詳載於同一附件之第 3 點，以下僅列出其中 和本文研究最相關的(b)與(d)兩款規定：「就動物健康與人畜共同傳染之疾病 而言，係指在 OIE 主導下所研訂之標準、準則與建議」「就上述組織所未涵
sanitary measures in order to minimize their negative effects on trade”.
60
由此序言的內容可知，《SPS 協定》係以貿易自由化的確保為重，而非人體健康為 先。參見：牛惠之，前揭註 51，頁 157-159。
蓋之事務而言，係指由對所有會員國開放入會申請的其他相關國際組織所頒 布而為SPS 委員會承認之適當的標準、準則與建議」。
3.2.2 第 2 條：基本權利與義務
本條共有 4 項，內容各有偏重；第一項明白肯認會員國可以為了保護人 體健康或生命之需要，實施「各種」的 SPS 措施，只要措施不與本協定之規 範相違。第二項與第三項確定會員國的基本義務，強調 SPS 措施須以科學原 則（scientific principles）為基礎，且不能構成歧視或隱匿性的貿易限制。詳 言之，當某種產品的來源是較其他國家或地區更具有風險性的時候，《SPS 協定》承認會員國對之進行差別對待可能具有實際上的必要性。也就是說， 具有歧視效果的 SPS 措施本身並未被全然禁止，除非它是恣意或不合理的， 以致在相同或近似條件下讓不同的國家間或是本國與外國之間出現待遇有別 之結果61。最後，第四項是屬於推定性（be presumed to）的規定，闡明《SPS 協
定》與GATT 兩者間的關係，特別是與 GATT 第 XX 條第(b)款中所規定之義 務的關連性62。
3.2.3 第 3 條：調和化
調和化（harmonization）在本條中係指以「國際標準」為基礎，協調各 會員國的 SPS 措施。與第 2 條有別，本條是對於會員國權利義務之具體規 61 參見《SPS 協定》第 5 條第五項。 62 《SPS 協定》是與 GATT 同時存在於《設立 WTO 組織協定》附件一下的貨品貿易規 範，而在 GATT 第 XX 條（涉及貿易原則之一般性例外規定）的第(b)款亦有對為了 保護人類、動植物生命或健康之必要措施可以免責之規定。因此，事實上有可能一 國的 SPS 措施同時觸及《SPS 協定》和 GATT 的相關條文，像是第 I 條的最惠國待 遇、第 III 條的國民待遇，以及第 XI 條的數量限制的消除等。慮及此點，WTO 的爭 端解決小組或上訴機構在處理有關 SPS 措施所引發的貿易糾紛時，是先以較具特定 性的《SPS 協定》為優先，其次，才考量一般性的 GATT 規定。TREBILCOCK &定。但相較稍後論及的第 5 條，本條適用可能受到若干因素的限制，實際上 能否落實需待具體案件進行驗證。至於內容方面，本條既有實體性質的權利 義務，亦有程序面的規範（例如第四項與第五項）要求。
本條第一項要求 WTO 的會員應根據（shall base）既有的國際標準、指
針或建議來進行彼此標準的調和化63。當會員國的 SPS 措施是依據相關國際
標準訂定而成時，第二項就把會員國的措施視為（be deemed to）與《SPS 協
定》的要求相符且無違 GATT 中的相關條規64。此外，第三項清楚指出，會 員若具有科學上的正當理由，或確定其依據第 5 條第一項至第八項而實施之 檢驗和檢疫保護水準係屬允當，則其可在檢驗或檢疫措施上引用或維持比既 有相關國際標準「更為嚴格的」SPS 措施65。 上述三項條文的適用須以客觀上確實存有某項國際標準為前提；毋寧， 如根本沒有所謂的國際標準存在，此三項規定毫無機會適用。而事實上，目 前國際標準的制定數量相較於會員國在境內施行 SPS 措施的數量明顯為少， 使得第 3 條在食品貿易糾紛中能發揮的功能受到侷限。其次，食品進出國基 於不同的立場和利益考量，對於這三項條文的解釋有相當大的意見分歧，例 如在「荷爾蒙牛肉案」［EC – Measures Concerning Meat and Meat Products （Hormones）］中，根據（based on）與符合（conform to）是否意義相同，
就引發爭辯66。 63 除了調和化的要求外，《SPS 協定》也鼓勵會員國以等同（equivalency）的概念來回 應彼此的 SPS 措施。參見《SPS 協定》第 4 條。 64
BERNASCONI-OSTERWALDER ET AL., supra note 8, at 158.
65 參見《SPS 協定》第 3 條第三項；就本規定之目的而言，會員若依據現有的科學資 訊進行符合本協定相關規範的查核與評估後，認為相關的國際標準、準則或建議並 不足以達到適當的檢驗或防檢疫保護水準時，即判定為在科學上具正當理由。有關 「科學上的正當理由」，本協定有相當詳盡的規定，包括第 5 條第一、二、三、七 項。 66 小組認為會員國採取 SPS 措施時，必須「根據」（based on）既有的國際標準。而 「根據」的意義就是，措施要與國際標準中對於衞生檢疫保護的程度相符；在本案 中與措施相關的國際標準便是由 Codex 制定的，因此 EC 必須將自己的標準與 Codex
3.2.4 第 5 條：風險評估及適當之保護水準
本條處理了兩個重要的問題：如何進行風險評估（第一項到第三項）及 如何判定適當的 SPS 措施保護水準（第四項到第六項）。至於第七項是針對 當科學證據不充分時，會員應如何採取暫時性的 SPS 措施，以在維護人體健 康和確保貿易自由化之間達到平衡。第八項則是給予食品出口的一項權利， 使其能針對進口國不符國際標準的SPS 措施提出質疑與獲得必要資訊。 本條第一項雖然要求會員國確認自己的 SPS 措施係依照適當之人體健康 的風險評估而制定，且該項評估須參考國際組織所制定之評估方法。但應予 注意的是，此處所指的 SPS 措施並非係所有會員國的所有 SPS 措施。詳言 之，若會員國的 SPS 措施符合前述《SPS 協定》第 3 條第一項與第二項的規 定時，第5 條第一項就不適用。因此，唯有會員國的 SPS 措施是基於第 3 條 第三項來制定時，才需要進行所謂的風險評估。 本條第二項與第三項是關於進行風險評估時應予考慮的因素：前者是通 則性的規定；後者針對動植物的生命或健康所面臨的風險該如何評估進行規 範。其條文內容如下： 「會員在進行風險評估時應考量現有之科學證據；相關的加工與生產方 法；相關的檢驗、取樣與測試方法；特定蟲害疾病的流行；無害蟲或疾病區 域之存在；相關的生態與環境條件；以及檢疫或其他處理措施。」 的標準進行調和。然而，本案的上訴機構不同意小組對於「根據」的解釋，因為與 某一標準一致的措施當然「根據」該標準，但不能代表「根據」某一標準的措施就 一定要與該標準一致。針對《SPS 協定》第 3 條第一項，上訴機構認為各會員國應 「根據」國際規範為基礎以制定其衛生檢疫措施，但此項規定未強制要求會員國所 制定之食品衛生標準應依照 Codex 的規範，因為 Codex 的規範應僅具有建議或推薦 之效力，而非強制性；若依照小組的觀點，將會使得 Codex 等國際組織之規範無形 中具有強制拘束力。不過，上訴機構在本案中的裁定基本上是與小組一致的，均認 為 EC 欠缺《SPS 協定》第 5 條第一項要求之風險評估，故其採用之措施與該協定第 3 條第三項不一致。Appellate Body Report, EC – Measures Concerning Meat and Meat「會員在評估動物或植物生命或健康所面臨的風險，及決定採行可達適 當的檢驗或防檢疫保護水準之措施以防範該風險時，應考量相關經濟因素， 例如：因害蟲或疫病入侵、立足或散播所造成之生產或銷售之潛在損失；進 口國境內控制或消除的費用；以及抑制風險之替代方法的相對成本效益。」 就風險控制之目的來看，第二項有關科學證據的相關要求是為了確保會 員國的 SPS 措施是以客觀的科學資料為基礎而設立。也就是提供一些風險評 估的必要指引，然而，藉由對風險的科學性予以要求，《SPS 協定》事實上 是干預了會員國訂定 SPS 措施的政策決定權。換句話說，會員國維護人體健 康的權利受到科學證據這個要件的限制；國家只有在事前提出風險確實存在 之證明後，才有機會設定有別於國際標準的健康法規或是衛生安全標準67。 不過這種立法上的失當，可以在本條第七項稍微得到一些「補償」；考量風 險存在與否的確定和因果關係有無的證明並非總是能夠找到充分的科學證 據，第七項讓會員國得暫時依據「現有的」相關資料設定與實施 SPS 措施。 但此時進口國必須設法取得更進一步的資料，為後續的風險評估做準備，以 期在合理期間內對暫行的SPS 措施進行檢討68。 相較於第二項，第三項提供會員考慮科學證據以外之其他因素的可能， 其中經濟因素的考量被列於其內。但此規範方式卻為學者所詬病，指出是將 風險管理與風險評估混同69。惟有論者從《SPS 協定》的貿易本質切入，認 67 相關規定參見《SPS 協定》第 2 條第三項、第 5 條第四項以及第六項。 68 有 關 科 學 證 據 不 充 分 的 問 題 涉 及 許 多 細 部 的 法 律 爭 議 ， 尤 其 是 預 防 原 則 （precautionary principle）。本文礙於研究旨趣和篇幅，對此不予深入說明。相關資 料可參見許耀明，「風險管理與風險治理：以 GMO/GMF 為例」，歐盟法、WTO 法 與科技法，頁 331-363（2009）；牛惠之，「預防原則之研究—國際環境法處理欠 缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議」，臺大法學論叢，第 34 卷第 3 期，頁 1-71（2005）。 69
Vern R. Walker, Keeping the WTO from Becoming the World Trans-Science Organization:
Scientific Uncertainty, Science Policy, andFactfinding in the Growth Hormones Dispute,
為第三項授權會員國考慮經濟因素來制定適當的SPS 措施並無不妥70。 第四項到第六項是有關保護水準的規定，其中第四項的規定比較空泛，
在實務上不曾被爭端解決機構所援引。而適當保護水準的定義需參考附件 A
的第 5 點，「係指為保障其境內的人類、動物或植物生命或健康而制定某一
檢驗或防檢疫措施的會員所認為適當之保護水準。註：許多會員另以『可接 受的風險水準』（acceptable level of risk）指稱此觀念。」
第五項的重點在於對會員國提出「一致性」（consistency）的義務要 求，所謂一致性是指在不同情況下對於數種同類風險間的保護水準之設定， 應於適用上維持一致。基於此項要求，會員國在不同情況下認為適當的保護 水準，應避免恣意或不具正當性的差別對待，以維持貿易的公平和避免隱匿 性的限制。然而，儘管法條立意良好，但執行面卻有困難，特別是在面對不 同性質的產品時，保護水準一致性的要求難以達成71。 第六項在適用上則要與第 3 條第二項不發生衝突為前提，也就是說本項 條文的理解應和 GATT 第 XX 條第(b)款以及相關的《SPS 協定》條文，例 如：第 2 條第二項、第三項；第 5 條第四項等一併考量。因為在涉及 SPS 措 施對於貿易的「限制」程度與 SPS 措施能夠提供的健康保護水準兩個問題 上，這些條文具有整體性。特別應予留意的是，本項規定要求會員國保證其 SPS 措施不會對貿易產生逾越其達成適當之檢驗或防檢疫的保護水準。申言 之，判斷一項 SPS 措施有沒有超過必要的保護限度，應依循以下的審查步 驟：首先，是否客觀上存在技術面或經濟上可行的其他措施；其次，這個其 他措施在效果上可以達到與現在進口國採取之 SPS 措施近似的保護水準；最 後，如果採取這個其他措施則對貿易的限制或妨礙將小於目前已採行的 SPS 70
Thomas Cottier,Risk Management Experience in WTO Dispute Settlement, inG LOBALIZA-TION AND THE ENVIRONMENT:RISK ASSESSMENT AND THE WTO41, 56 (David Robertson &
Aynsley Kellow eds., 2001).
71
針對這樣的問題，條文對 SPS 委員會提出要求，依照《SPS 協定》第 12 條第一項到 第三項，委員會應與會員國展開合作，制定必要之規範以推動第 5 條第五項的落 實。
措施。一言以蔽之，這裡是在進行一種比例原則的審查，其目的是為了不要 對貿易造成任何多餘的限制72。 第七項算是一條例外規定73，於此情況下，會員國應設法取得更多必要 資訊以進行客觀的風險評估，並於合理期限內檢討依本項規定所採行之暫時 性 SPS 措施。本項例外規定同時構成前述第 2 條第二項的一部分，也就是說 一旦不符合本項時，也同時違反了第 2 條第二項。在「日本影響農產品措施
案」（Japan Measures Affecting Agricultural Products）中，上訴機構明確的表
示，第 2 條第二項指涉的是「整個」第 5 條第七項，也就是第七項中的科學 證據不充分、可獲得之現有資訊、尋求進一步風險評估的必要資訊、合理期 限等四個要件缺一不可。上訴機構特別指出，如此嚴格地解釋是為了體現第 5 條第七項作為第 2 條第二項之例外的規範性質，若審查過鬆，將喪失意 義74。至於合理期限究竟多長，目前並無明確的規範或標準，而是依據個案 情況進行判定75。
3.2.5 小結
總的來說，1995 年開始適用於所有 WTO 會員國的《SPS 協定》係以維 繫貿易自由化為首要宗旨，其次，才是人體健康或生命的維護。整個《SPS 協定》規範的重點在於要求會員國使用「國際標準」作為採取非關稅措施的 72Appellate Body Report, Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, ¶194, WT/DS18/AB/R (Nov. 6, 1998); BERNASCONI-OSTERWALDER ET AL., supra note 8, at
149-51. 73 本項所觸及的預防原則問題，不在本文討論範圍內。讀者可另行參見：牛惠之， 「世界貿易組織之 SPS 協定第五條第七項之研究—爭端案例中關於暫時性措施要 件與預防原則之評析」，政大法學評論，第 79 期，頁 257-311（2004）。 74
Appellate Body Report, supra note 72, ¶80.
75
在美國、加拿大與阿根廷共同控告 EC 之「生技產品核准與銷售措施案」（European
Communities – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products）
中，美國與 EC 便對合理期間（reasonable period of time）究竟應有多長進行過激烈 的辯論。See David Winickoff et al., Adjudicating the GM Food Wars: Science, Risk, and
正當性基礎，然後透過制度上的安排與授權，委託特定的國際組織承擔起安 全標準制定之任務，並與職掌行政和管理事務的 SPS 委員會維持密切的合作 （請參見表1）。 表1 《SPS 協定》主要規範 §2-1：會員有權為保護人類、動物或植物的生命或健康需要，採行各 種檢驗與防檢疫措施，只要該等措施不與本協定之規定不一致。 §2-2：會員應保證任一檢驗或防檢疫措施之實施，係以保護人、動植 物生命或健康之必要程度為限，且應基於科學原理，若無充分的科學證據 即不應維持該措施，惟依第 5 條第 7 項之規定者不在此限。 權利與義 務 §5-7：如相關的科學證據不充分時，會員可依既存有關資訊，包括相 關國際組織及其他會員的檢驗或防檢疫措施資訊，暫時採行某些檢驗或防 檢疫措施。惟在此情況下，會員應設法取得更多必要之資訊以進行客觀的 風險評估，並應在合理期限內檢討該檢驗或防檢疫措施。 §3-1：「……，會員應根據現有的國際標準、準則與建議，訂定其檢 驗或防檢疫措施，……。」 遵守此規定的會員國，將有下面§3-2 的利益。 利益 §3-2：凡符合國際標準、準則或建議之檢驗或防檢疫措施應視為是保 護人類、動物或植物的生命或健康之所需，且應被視為符合本協定及無違 GATT 1994 之相關規定。 §3-3：「若具有科學上的正當理由，……」；「……，或會員確定其 依據第 5 條第 1 項至第 8 項而實施之檢驗和防檢疫保護水準係屬允 當，……」 遵守此規定（兩條件擇一）的會員國，將有下面的利益，但另有相 應的成本。 利益 成本 調和化之 要求 與效果 §3-3：「……，則該會員可在檢 驗或防檢疫措施上，引用或維持比 相關國際標準、準則或建議較高的 保護水準。……」 §3-3：「……，惟無論上述規定 為何，凡檢驗或防檢疫措施之保護水 準與依據國際標準、準則或建議所制 定有所不同時，該措施仍不應與本協 定中之其他條款規定不一致。」 資料來源：作者彙整。
4. 個案研究：Codex 的瘦肉精標準
4.1 Codex 的宗旨與功能
Codex 係一個由聯合國聯農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）和世界衛生組織（World Health Organization, WHO）所 共同組成的專門性組織，職掌國際食品安全的標準制定，以促進和確保消費 者能享用更為安全和營養的食物，並強化國際食品貿易中的公平性。回溯 Codex 的成立，始於 1955 年，當時 FAO 與 WHO 召開第一屆會議，以討論
各國食品添加物的安全問題為主旨，期間成立由FAO 與 WHO 共組的食品添
加物專家委員會（the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives, JECFA）。1961 年 2 月，FAO 的秘書長積極與 WHO、聯合國歐洲經濟委員 會（the UN Economic Commission for Europe）、經濟暨合作發展組織等進行 討論，冀求建立一個適用於全球的食品安全制度。1963 年，上述與會各單位 達成共識，以決議方式組成 Codex。考量到這樣的組織成立背景，Codex 應 不是一個政治性功能的國際組織，而是以科學技術專業為本質的國際食品安 全機構。舉例來說，它制定與公告的 MRL 對於何種物質得使用於食物的生 產和製造，以及可添加劑量的多寡，在食品科學領域具有極高的代表性與權 威76。然而，如果技術專業的本質受到非科學性的因素干涉或者是被政治 化，則 Codex 對於食品衛生的科學判斷和由此產生的食品安全標準就容易喪 失正當性，對消費者健康法益的維護功能將大打折扣。
4.2 Codex 的組織規範及其安全標準之制定
隨著國家間食品貿易的互動趨於熱絡與頻繁，Codex 所制定的安全標準 越來越顯得重要。一方面 Codex 的標準是食品衛生的基礎保障；另一方面這 樣的標準具有調和各國原本在食品安全標準上的差異，使得參與國際食品貿 76 更 詳細 的 介 紹 可參考 Codex 的 官 方 網 站： http://www.codexalimentarius.org/about-codex/en/（最後點閱時間：2015 年 6 月 8 日）。易的國家在行為上漸漸趨同化77。然而，本文對於這樣的說法有所質疑。
依據 Codex 組織規約第 1 條78，這個國際組織的核心宗旨有三：1.保護
消費者的健康；2.促進國際食品貿易的公平實踐（fair practices in the food trade）；3.提升國際政府間和非政府間組織所採用之食品安全標準的趨同。 然而，伴隨貿易自由化的加速，全球食品貿易市場的龎大潛在利益將 Codex 在國際舞台上的地位顯著提升，也同時讓這個組織所制定的安全標準變得越 來越具有政治性。舉例來說，具有生物科技屬性的基因轉殖技術、荷爾蒙生 長激素的殘留值、各種添加物和污染物的界定判準，都成為各國長期在食品 貿易自由化與食品安全衛生之間的爭執所在。換句話說，食品出口國在貿易 利益的考量下對於 Codex 制定的安全標準越來越關注，並傾向將此種標準寬 鬆化，甚至不惜在一定程度上犧牲消費者的飲食安全。在這樣的變化之下， 可以預見食品進口國與出口國之間的利益衝突會逐漸增加79。鑑此，國際社 會於1995 年 WTO 成立之後，將治理食品貿易事務（尤其是標準調和化）的 重責大任透過《SPS 協定》委交幾個特定的國際組織來執行80。進一步說， 像 Codex 這樣的組織及其所制定的安全標準被 WTO 賦予一定的權威，具有 77 新自由制度主義者或是部分國際貿易法的研究者採取這樣的觀點，參考：S. J. Hen-son, Sanitary and Phytosanitary Measures in a Global Context: Trade Liberalization Versus
Domestic Protection, in NEGOTIATING THE FUTURE OF AGRICULTURAL POLICES:A
GRICUL-TURAL TRADE AND THE MILLENNIUM WTOROUND 157,157-82(S. Bilal & P. Pezaros eds.,
2000); MARSHA ECHOLS, FOOD SAFETY AND THE WTO:THE INTERPLAY OF CULTURE,S CI-ENCE AND TECHNOLOGY 97-100 (2001). 值得注意的是，國關學者傾向以行為的「趨
同」（convergence）與否來描述各國對於 SPS 措施的接受度，而貿易法學者多以 「調和」（harmonization）的概念來進行闡釋。
78
Codex,Statutes of the Codex Alimentarius Commission, available at http://www.fao.org/
docrep/005/y2200e/y2200e02.htm.
79
譚偉恩、蔡育岱，「食品政治：『誰』左右了國際食品安全的標準？」，政治科學 論叢，第 42 期，頁 8-9（2009）。
80
它們分別是本文討論的 Codex、世界動物衛生組織（the International Office of Epizo-otics）、國際植物保護公約的秘書處（the Secretariat of the International Plant Protec-tion ConvenProtec-tion）。參見：《SPS 協定》附件 A 的第 3 段(a)、(b)、(c)三款之規定。
