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整理自：何吉森，通訊傳播之整合與建構研究，世新大學傳播研究所博士論文，第 76 頁，2007 年 6 月
第三節 先進國家通訊傳播之管制機制與複合行政法制
壹、 歐盟通訊傳播之複合行政法制
一、 歐盟通訊傳播複合行政法制－－歐盟 2003 通訊法
歐洲各國，除了英國早在 1982 年即已引進競爭，實施電信自由化以外，其他國家 在實施電信自由化方面，相對較為落後。歐洲各國的電信自由化，始於 1987 年歐洲共
同體（European Community，EC）發表的「電信自由化綠皮書」，這項文件揭示電信自 由化三大目標：
1. 獨佔業者之漸進式改革。
2. 推動盟國間之協調機制。
3. EC 條約競爭規則之適用。
基於前述三大目標之下，EC 及其後的歐盟（European Union，以下簡稱 EU）陸續 發出各種指令（Directive）、決定（Decision）、規則（Regulation），嘗試建立 EU 各 國從獨佔轉型到競爭的共同政策。由於此等指令，係 1998 年 1 月 1 日 EU 各國實現電 信自由化之法源依據，因此一般泛稱為「1998 年管制架構（the 1998 Regulatory Package）」。
其間，EU 電信自由化之實施進程，基本上可以區分三個階段。首先，在第一階段 的電信自由化包括 1988 年的終端設備自由化及 1990 年的加值服務自由化。由於終端 設備自由化的實施，帶來 EU 境內標準化的課題，因此在 1990 年制定「ONP 架構指令」， 此項指令，後來成為規範語音電話服務之介面條件的基礎。第二階段的自由化除了包括 1995 年有線電視和 1996 年行動電話的自由化以外，亦包括 1996 年替代性基礎設施的 部分自由化。第三階段的自由化則包括 1998 年語音服務等所有的電信服務，以及所有 基礎設施的完全自由化。
惟歐盟從 1990 年代開始階段性實施電信自由化，至 1998 的電信事業之各類服務自 由化，其與美國（1974 年 MCI 提供 Execunet 服務以降的自由化）、英國（1982 年允許 Mercury 市場參加的複佔體制以降的自由化）、日本（1985 年全面自由化）等國相比較，
顯得相對落後。原因是舊國營業者之市場支配力量依然強大，固有之管制規則實際上仍 持續存。而為健全電信市場之競爭環境，EU 陸續發出各種指令－－已如前述，如此一 來，卻反而致使歐洲電信管制體系相當複雜。因此 EU 乃著手進行管制架構之改革，並 考慮通訊與廣電匯流之發展趨勢。
於是，歐盟在 1999 年發表「the 1999 Communications Review」，明確指出「隨著 技術革新之發展，按服務別之管制措施，恐有扭曲競爭之虞」，因此提出「應研擬通訊 基礎設施相關服務之單一管制架構」、「廣電及其他資訊化社會之內容管制應個別管理」
等建議。
歐盟執委會依據前述「the 1999 Communications Review」之公開徵詢意見後，旋 即於 2000 年 7 月提出新指令草案，之後經過廣泛的討論與數度修正，先於 2002 年 4 月公布「電子通信網路與服務共同管制架構指令」、「許可指令」、「接取/互連指令」、「普 及服務指令」、「無線頻譜決定」，復於同年 7 月公布「隱私權及電子通訊指令」，再於
同年 9 月公布「競爭指令」，完成新的管制架構。要求歐盟各國有義務遵照指令規定，
在 2003 年 7 月以前完成國內立法程序並付諸實施。此套管制架構被稱之為「歐盟 2003 年通訊法」（EU Regulatory Framework 2003）。
表五、 歐盟新舊管制架構之比較表
1998 年管制架構 2003 年通訊法 ONP Framework Directive(90/387/EEC,
97/51/修正)
Framework Directive (2002/21/EC) Licensing Directive(97/13/EC)
GSM Directive(87/372/EEC) ERMES Directive(90/544/EC) DECT Directive(91/287/EEC)
Satellite-PCS Decision(710/97/EC) UMTS Decision(128/1999/EC)
European Emergency Nuber Decision (91/396/EEC)
International Access Code Decision (92/264/EEC)
Authorisation Directive (2002/20/EC)
ONP Leased Lines Directive(92/44/EEC, 97/51/EC 修正)
TV Standards Directive(95/47/EC) Interconnection Directive(97/33/EC)
Access Directive(2002/19/EC)
Voice Telephony Directive(98/10/EC) Universal Service Directive (2002/22/EC)
Service Directive(90/388/EEC) Satellite Directive(94/46/EC) Cable Directive(95/51/EC) Mobile Directive(96/2/EC)
Full Competition Directive(96/19/EC) Cable Ownership Directive(99/64/EC)
Consolidated Directive(2002/77/EC)
Telecommunications Data Portection Directive(97/66/EC)
Data Protection
Directive(2002/58/EC)
整理自：劉柏立、左峻德、彭心儀、劉孔中、鄭允勝等，因應技術匯流發展，相關 法規之修訂研究，第 62 頁，委託單位：交通部電信總局，執行單位：台 灣經濟研究院，2004 年 12 月。
歐盟 2003 年通訊傳播法之主要目的可歸納為以下四點:（
１
）、為因應媒體匯流發展，引進「電子通訊（Electronic Communications）」之概念，並確立跨越歐盟橫向性 的管制架構，排除市場進入障礙（主要是指執照核發及無線電波頻譜管理的規範）、促 進競爭、強化歐洲競爭力；（
２
）、為發揮市場原理，針對過渡到競爭市場前之管制，其 具有「顯著市場支配力量（Significant Market Power，以下簡稱 SMP）」業者之市場 維持「事前（ ex ante）管制」，其他市場則改採「事後（ex post）管制」，故事前管 制僅限於未出現有效競爭的市場，以確保歐盟競爭法之整合性；（３
）、實現公益目標的 規範，如普及服務與消費者保護等，強化市場競爭無法解決的消費者保護問題；（４
）、個人資料保護與隱私權。
二、 歐盟 2003 通訊法之核心內容
「歐盟 2003 年通訊法」之主要核心內容分別為：「因應媒體匯流」、「放寬市場參加 管制」以及「採行事後管制」等三方面，以下分別探討分析之335。
(一)、 因應媒體匯流管制架構之思維
為因應網際網路之普及發達及媒體匯流之發展，EU 把傳輸網路及服務之相關管制 和內容管制加以分離，用跨媒體的橫向思維處理傳輸網路及服務的相關管制措施。具體 而言，即把過去慣用的「電信（telecommunications）」名詞，改以「電子通訊（Electronic Communications）」的概念替代之，統一管理包含廣播電視等所有通訊網路基礎設施（電 子通訊網路： ElectronicCommunications Network ）和在該網路上所提供之服務（電 子通訊服務：Electronic Communications Service）。
根據「架構指令」第 2 條的定義，所謂「電子通訊網路」，係指「不問傳輸資訊的 種類，凡利用有線、無線、光學或其他電磁手段傳輸訊號的系統，包含衛星網路、固定 網路（線路交換，並包含網際網路的分封交換）、行動網路、電力有線系統等交換機或 路由設備或其他設備，或為傳輸訊號之廣播電視專用網路、有線電視網路」。換言之，
電子通訊網路係泛指不拘傳輸資訊內容之種類，凡可傳輸資訊內容之實體網路者是也。
所謂「電子通訊服務」，則係指「在電子通訊網路上，其全部或大部份係以訊號傳 輸的方式提供，通常是需要付費的服務，包含電信服務和廣電專用網路之傳輸服務；但 不包含利用電子通訊網路或服務所傳輸資訊內容之提供或編輯管控之服務。電子通訊服 務不包含「指令 98/34/EC」第 1 條所定義之資訊社會服務，蓋其在電子通訊網路上，
全部或大部份非以訊號傳輸的方式提供」。
換言之，電子通訊服務係指利用電子通訊網路傳輸資訊內容的服務，但廣播電視的 節目內容、金融服務、甚或資訊社會服務等利用電子通訊網路或服務而在電子通訊網路
335 高凱聲、劉柏立，歐盟 2003 通訊法之研析，經社法制論叢第 35 期，第 324 頁以下，2005 年 1 月。
上傳輸服務的內容，則不在「歐盟 2003 年通訊法」的管制範圍內。
由此可知，「歐盟 2003 年通訊法」的架構思維是由網路、服務、內容等三層結構 所構成。在寬頻網路快速普及，通訊產業結構發生變化的此刻，此等管制架構內容自有 其創新之意涵。
長期以來，通訊產業按電信、廣播電視等媒體之不同，各自有其獨特的垂直整合型 的產業結構。然而在網際網路上，只要遵守 TCP/IP 的網路協定，所有的資訊（即數位 內容）皆可封包化而從媒體中獨立傳輸。因此就現階段發展之實際情況觀之，實體網路、
在實體網路上提供傳輸服務，乃至於利用該等服務傳輸之資訊內容已出現層級分離的發 展趨勢。
惟就產業結構從垂直整合型轉變為層級分離型而言，並非意味傳統的垂直整合型企 業必須按層級而加以分離。企業是否繼續維持垂直整合型的經營模式，抑或轉換為層級 分離的經營模式，應委由企業本身按其經營策略之需要，自行判斷。因此「歐盟 2003 年通訊法」提供同一企業得同時兼營電子通訊服務和資訊內容相關服務的發展空間。
從前述分析可知，為因應媒體匯流，層級分離固然成為必然之發展趨勢，然而在管 制措施之擬定方面，應明確區分因應層級分離的管制體制和個別企業的分割是不同層次 的問題，不應混為一談。
(二)、 放寬市場參加管制
伴隨因應媒體匯流新管制架構之引進，市場參加管制亦配合鬆綁。在「歐盟 2003 年通訊法」中規範市場參加手續的是「許可指令（Authorisation Directive）」。歐盟 執照核發指令一改過去將證照制度視為是市場進入控制的政策工具，其修正理由是為避 免各國間因為不同發照門檻而阻礙歐盟電子通訊市場之整合。根據此項指令，下二層級
（即電子通訊網路和電子通訊服務）之市場參加手續，廢除個別執照，改採報備制
（Notification）。亦即僅要求相關業者在營運前向該國主管機關報備即可，類似於集 體執照（class license）之概念；換言之，除了確保稀有資源，如頻譜指配等有效利 用的範圍下，一般禁止對於市場進入做出條件與數量之限制。
此等架構下，其發照之目標為：（
１
）、激勵一個動態且具競爭力的傳輸服務市場；（
２
）、在服務網路及科技整合的環境中，強化歐盟的內部市場；（３
）、可將管制限制 在必要且最少的程度；（４
）、以科技中立的方式調節整合中的市場。是以，經概括授權 後，不須許可之業者有權對公眾提供電子通訊服務，並與其他公共服務提供者協商網路 互連；也有權建立電子通訊及申請必要的路權。個案發照應限於因前述分配無線電波頻 譜及號碼所需之情形。此外，申請費僅可包含正當之行政成本，在歐盟層面應發布處理原則（guidelines）促進最好的實踐及透明化。
因此，業者申請報備所應提送的文件資料，僅限於製作業者名單所需之最低必要限
因此，業者申請報備所應提送的文件資料，僅限於製作業者名單所需之最低必要限