第三章 先進國家之通訊傳播管制機制及其複合行政法制研究
行政管制機制設計之目的旨是在解決環境問題或環境所交付之目標，故管制機制必 須迎合環境變化。因此，行政管制機制設計目標往往就是隨著內外環境之不同需求，而 產生不同之管制機制目標。無論要理解管制機制目標、管制機制之規劃或是相關法規之 制定，我們必須掌握管制機制所主管業務之「意涵、特性」、「內、外環境」等因素。此 外，尚應參酌各進國家之作法，並掌握社會脈動，則可真正規範出務實可行之策略、管 制機制。
本章擬以通訊、傳播產業為中心，首先探討該產業特性，再者參考各先進國家針對 通訊、傳播等產業管制機制之設計政策原則與管制機制，並歸納、比較之。
第一節 通訊傳播之涵意與產業特性
一、 通訊傳播相關之定義
在定義「通訊傳播」之前，應對於「傳訊」（communication）之發展進程先作說明，
此因傳訊乃為通訊傳播的核心概念。
所謂「傳訊」意指訊息之傳送，而傳送技術一直伴隨著人類在科技文明上之演進有 著不同的風貌。從早期靠口耳相傳、旗幟傳達、馬驛信函、到飛鴿傳書等，不斷地演進，
至十九世紀末，無線電報發明之後，新科技之運用帶動了廣電傳訊事業的發展。訊息傳 送不再是利用有形的通路或工具而已，取而代之的是逐漸地以無形之電波為媒介。
人類運用傳播技術傳送資訊，其依目的之不同，可分為兩大核心：一為以私密溝通 為主之「通訊」事業，及以向大眾溝通為主之「傳播」事業。又隨著數位網路的興起，
此等有別於傳統類比式訊息傳播之傳輸技街，更將訊息傳送帶入另一境界265。隨著數位 科技的快速發展，廣播與通訊服務之提供，已不再侷限於原有載具，如雙向語音服務亦 得透過纜線(cable)傳輸，通訊與傳播業則不再壁壘分明。以現行電信法、廣播電視法、
有線廣播電視法與衛星廣播電視法而言，其就傳輸設施作為界定通訊或傳播業種之定 義，則漸有改以從功能面為定義之通訊傳播業之必要；蓋於目前通訊傳播技術上，已突 破原有通訊傳播設施或載具所提供之服務限制，如仍以原有之定義方式，實際上有難以
265 黃金益，我國傳播、通信及資訊機關組織與作用法統合之研究，台灣大學政治學系研究所碩士論文，
第 31-32 頁，2004 年 7 月。
明確區分其產業性質之情形266。
以下就通訊、傳播、電信、無線廣播電視、有線廣播電視與通訊傳播等之涵義，作 進一步之說明。
(一)、 通訊之意涵
「通訊」（communication）在英文或日文的翻譯上亦可稱「通信」，而將通訊含義 作最廣泛的定義則與前述之「傳訊」有相等同的目的，亦即通訊是人類社會中人與人之 間的訊息傳遞。因此可知，作為人類行為之一的通訊，應有以下四項要件所構成267：
1. 傳遞訊息之主體 2. 接受訊息傳遞之客體 3. 作為傳遞對象之訊息 4. 傳遞訊息所須之通信手段
根據我國通訊保障及監察法之定義，其所稱「通訊」者乃指：「一、利用電信設備 發送、儲存、傳輸或接收符號、文字、影像、聲音或其他信息之有線及無線電信息之有 線及無線電信；二、郵件及書信；三、言論及談話。」由此可知，「通訊」意謂著傳達 訊息；換言之，不論其溝通方式為點對點之雙向水平通訊或一對多之單向垂直通訊268， 只要是在兩遠距離之發送端與接收端間，傳送著已事先協定之訊號且針對發送端與接收 端間亦具有一定程度意義之溝通，稱之為「通訊」。一般而言，舉凡利用固定通信、行 動通信與衛星通信服務，以及網際網路接取服務為傳達訊息方式者謂之電信通訊服務；
而利用廣播、有線電視、無線電視與衛星電視等服務等傳達訊息方式者謂之傳播通訊服 務。綜上分析，「通訊」一詞較側重在運用科技以為傳達、溝通等目的之概念、手段的 集合。
(二)、 傳播之意涵269
本文所稱之「傳播」是指廣電傳播，並非指報紙雜誌等平面傳播媒體。傳播之主要 概念是指以一對多之單向傳訊，其目的是在向社會大眾傳送訊息。亦即意指藉由透過如
266 章毓群、楊婉艷、戴豪君等，服務業科技應用之個人隱私權保護相關法制之研究－－以通訊傳播為中 心，研究單位：資訊工業策進會科技法律中心，委託單位：行政院經濟建設委員會，第 6 頁，2004 年 12 月。
267 鈴木實，通信法體系，行政院經建會健全經社法規工作小組翻譯，第 1 頁，1989 年。
268 Thomas F. Baldwin, D. Stevens Mcvoy, Charles Stainfield, 1996, “CONVERGENCE：Integrating Media, Information and Communication”, Sage Publication Inc..謝其任、唐維敏、甘尚平等譯，大匯流－－整合 媒體、資訊與傳播，第 2 版，亞太圖書出版社，第 236 頁附注 30，1998 年 11 月。
269 黃金益，我國傳播、通信及資訊機關組織與作用法統合之研究，台灣大學政治學系研究所碩士論文，
第 32 頁，2004 年 7 月。
廣播、無線廣播電視、有線廣播電視、衛星廣播電視等傳播工具，向社會大眾散播訊息；
其目的在讓社會周知、或影響其目標群眾之想法及行為。
「傳播」之原意是 broadcasting，原是廣為播送之意，而播送最終目的是提供社 會訊息。亦即訊息製播者運用採訪、編輯、製播等過程，透過傳播媒介提供新聞、教育、
娛樂、新知、宣傳、廣告等功能，以滿足接受者的需求。
(三)、 無線廣播電視之意涵
根據我國廣播電視法第 2 條對於廣播、電視之定義，「稱廣播者，指以無線電或有 線電傳播聲音，藉供公眾直接之收聽。」「稱電視者，指以無線電或有線電傳播聲音、
影像，藉供公眾直接之收視與收聽。」又稱「電波頻率者，指無線電廣播、電視電台發 射無線電波所使用之頻率。」故從法條之解讀可知，廣播、電視定義之重點在於「以電 波之傳送」以及「公眾直接接收為目的」270。
惟過去之無線廣播電視確實只能做到單向之內容傳輸，然而隨著無線廣播電視數位 化之後，即可藉由數位機上盒（Digital STB, Set-top box）271或用戶端條件式接取（CA, Conditional Access）系統272之配合運作，提供互動式之加值服務。因此，無線廣播電 視已經不能視其仍以停留於單向方式為唯一之傳播模式。
(四)、 有線廣播電視之意涵
「有線廣播電視」是指以纜線方式提供影像聲音（視訊節目）供公眾收視、收聽。
根據我國有線廣播電視法第 2 條第 1 款針對有線廣播電視之定義為: 「指以設置纜線方 式傳播影像、聲音供公眾直接視、聽。」事實上，各國多仍將有線電視視為另一種「電
270 簡維克，數位匯流下法律架構之調整與重塑：論互動電視服務管制原則，清華大學科技法律研究所碩 士論文，第 12-13 頁，2003 年。
271 數位機上盒（或俗稱視訊轉換盒）乃為與電視相連的一個盒狀裝置。從 STB 的定位衍生而來的功能 就很多了，包括單純僅有上網功能的 STB、用在隨選視訊（Video On Demand）應用上的 STB、用在 視訊會議上的 STB，還有衛星接收用的 STB，以及未來數位電視接收節目用的 STB 等等不同功能及應 用的產品。雖然有各種不同的應用，不過它的長相卻都十分近似，主要是一個方型的盒子（而且大多 是黑色的），看起來像是一個小型的錄放影機一般。請參考張育誠，網際網路與電視匯流之關鍵成功因 素探討，發表於政治大學傳播學院 2005 年「亞洲數位傳播內容與科技」研究生研討會，2005 年 7 月 1 日。
272 條件式接取系統(Conditional Access System)。所謂的條件式接取系統，就是由業者提供觀眾收視不同 頻道及節目內容的管道，業者先將電視訊號打亂，再提供訂戶解碼器(IRD)，也就是現在的機上盒(Set-top Box)，讓消費者按付費的級數收視一定的頻道和節目；惟由於目前各有線電視公司所使用的條件式接 取系統（CAS） 及機上盒中介軟體不一定相同，在收視戶端機上盒共同介面標準尚未建立前，收視戶 如果更換有線電視公司，而新的有線電視公司所使用的條件式接取系統與原來的有線電視公司不同 時，即須更換數位機上盒。請參考：公共電視台研究發展部岩花館網：
http://www.pts.org.tw/~rnd/p2/001127.htm
及行政院新聞局有線電視付費頻道相問題 Q&A 網站：http://www.gio.gov.tw/info/radiotv/qa/A19.htm。
視」「傳播媒體」，僅著重在其「單向」傳送節目之功能。由我國前揭有線廣播電視法亦 可見其端倪273，即根據前述之我國有線廣播電視法第 2 條第 1 款針對有線廣播電視之定 義條文中，亦可知本法規範有線廣播電視只限於對公眾「單向」播送。此外，原本在行 政院版之有線廣播電視法草案第 5 條第 3 項亦規定「分配線網路不得傳輸非有線電視或 非有線廣播相關訊息」，更清楚地說明有線廣播電視傳送之「單向」性。因此可知，在 該法案審查討論過程中，政府機關一直是將雙向通訊或互動式之資訊服務排除在有線電 視定義之外。即使是有線廣播電視法於 1999 年修正放寬跨業經營限制時274，雖有該法 修正第 4 條規定：「系統經營者經營電信業務，應依電信法相關規定辦理。」但也只代 表有線電視須向主管單位取得電信執照後，方得經營電信業務。至於，有線廣播電視業 務本身是否已包含雙向互動之業務，則仍有待釐清。
(五)、 電信之意涵
依據三民書局大辭典之解釋，「電信」是指應用電流、電波等通信者的總稱，例如 有線、無線的電報、電話、微波、傳真等均是。是故，電信最初之概念在於提供點對點 之雙向傳訊，而此等傳訊的方式在於以私密溝通為主，例如電報、電話、手機等均屬之
275。我國在民國初年就將電話電報合稱為「電信」。國際電信聯合會（International Telecommunications Union，ITU）於 1930 年代，採用中國造字原理而創造了
「telecommunication」，我國譯為「電信」，即「電子通信」之簡稱276。狹義之電信定 義為：「透過通信網路，進行點對點雙向之訊息傳輸」277。所以「電信」一詞較側重在 技術上之統稱用語。
廣義之電信定義可以 1973 年國際電信公約( International Telecommunication Convention，1973)為代表。其電信之定義是「利用有線、無線、光或其他電磁系統傳 輸、發送或接收符號、信號、文字、影像或任何性質之訊息。」而我國現行之電信法第 2 條第 1 款對電信之定義亦與其類似，其為「利用有線、無線，以光、電磁系統或其他 科技產品發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息。」據此，
(無線電)廣播電視、有線廣播電視及數位資訊的傳輸、發送或接收都在「電信」一詞所 涵蓋278；惟該等傳輸方式偏重於點對點雙向之訊息傳輸謂之。是故，廣義電信之定義與
273 吳梓生，由市場競爭與科技發展論電信與有線電視跨業經營之法制－－以美國為借鏡，臺灣大學法律 學研究所碩士論文，第 15 頁，1997 年 2 月。
274 於本次修法前，稱本法為有線電視法。請參考：張永瑋，我國有線電視政策發展研究，中國文化大學 新聞研究所碩士論文，第 40-42 頁，1999 年 6 月。
275 黃金益，我國傳播、通信及資訊機關組織與作用法統合之研究，台灣大學政治學系研究所碩士論文，
第 33 頁，2004 年 7 月。
276 曾繁藤，新傳播媒體與資訊化社會，收錄於挑戰與回應－－資訊化社會的探討，財團法人資訊工業策 進會編，第 187-190 頁，1988 年 6 月。
277 吳梓生，由市場競爭與科技發展論電信與有線電視跨業經營之法制－－以美國為借鏡，臺灣大學法律 學研究所碩士論文，第 10 頁，1997 年 2 月。
278 李創明，我國電信管制機關獨立性之研究，臺北大學公共行政暨政策學系研究所碩士論文，第 3-4 頁，
2002 年 6 月。
前述之通訊的定義較為接近。
此外，又根據我國電信法第 2 條第 4 款之定義，所謂「電信服務」是指利用電信設 備所提供電信服務。或稱經營業務，取其較有商業營利之意義。然而，通常將電信服務 分為電話服務（或稱「語音服務」）與非電話服務（或稱「非語音服務」）兩類。前者限 於人與人間之及時通訊，後者則可擴展至人與機器或機器與機器間之即時或非即時通 訊；例如，傳真、數據通信等279。
我國初期仿美國之例，將電話、電報、傳真以外之電信服務稱為「加值網路業務」
280，並以正面列舉的方式許可民間業者經營281。但現行電信法則仿日本立法例，以「硬 體設備」為標準，改對電信事業分類；其中，「事業」所指的是組織體。而根據電信法 第 2 條第 5 款的定義，所謂電信事業是指經營電信服務供公眾使用之事業。又電信法第 11 條第 2 項稱「第一類電信事業」是謂設置電信機線設備，提供電信服務之事業；至 於「第二類電信事業」則指第一類電信事業以外之事業282。所以，我國電信法在界定第 一類電信事業與第二類電信事業乃以電信機線設備之有無為之分野。
279 林興銳，最新電腦通信與網路原理，松崗出版，第 58 頁，1996 年 10 月。
280 我國在 1994 年電信白皮書中，許可民間業者得經營加值網路業務，其中之加值網路是指由於數位化 的電信系統與電腦系統充分結合後，除了傳統的「資訊交換與傳輸」之基本網路功能外，增添了「資 訊儲存」與「資訊處理」的功能。這兩項新增的功能，開創了多種極具商業潛力的服務，一般稱為「加 值網路服務」（Value-added network serviecs, VAN services ）或稱「增強型服務」（enhanced serv ices）
或「第二類服務」。
此等分類源自美國聯邦傳播通訊委員會（Federal Communications Commission，FCC）於 1980 年完 成的第二次電腦調查（Computer Inquiry II） 而將電信服務分為兩類。其中，第一類稱為「基本服務」
（basic service），凡「在用戶指定之兩個定點間，電信機構從任一用戶端所接收之訊息，以相同的形 式與內容傳輸至另一用戶端」的情況下，皆可歸於此範疇；至於，第二類則稱為「增強服務」（enhanced service），或稱「加值網路服務」(va1ue-added network services，VANS），是指上述基本服務以外之各 種服務。轉引自：曾繁藤，電信與資訊現代化相關法規之研究，行政院經濟建設委員會，第 62-63 頁，
1987 年 7 月。
281 我國於 1994 年電信白皮書第八章第一節中，述明我國自 1989 年起曾許可民間業者得經營加值網路業 務，其中之加值網路是指由於數位化的電信系統與電腦系統充分結合後，除了傳統的「資訊交換與傳 輸」之基本網路功能外，增添了「資訊儲存」與「資訊處理」的功能。這兩項新增的功能，開創了多 種極具商業潛力的服務，一般稱為「加值網路服務」（Value-added network serviecs, VAN services ）或 稱「增強型服務」（enhanced serv ices）或「第二類服務」。請參考：我國於 1989 年 6 月 15 日公佈之「電 信加值網路業務管理規則」，但該管理規則 1997 年 2 月 18 日已經交通部公布「第二類電信事業管理規 則」，同時廢止。
惟前述原來之分類乃源自美國聯邦傳播通訊委員會（Federal Communications Commission，FCC）
於 1980 年完成的第二次電腦調查（Computer Inquiry II） 而將電信服務分為兩類。其中，第一類稱為
「基本服務」（basic service），凡「在用戶指定之兩個定點間，電信機構從任一用戶端所接收之訊息，
以相同的形式與內容傳輸至另一用戶端」的情況下，皆可歸於此範疇；至於，第二類則稱為「增強服 務」（enhanced service），或稱「加值網路服務」(va1ue-added network services，VANS），是指上述基本 服務以外之各種服務。轉引自：曾繁藤、廖義男、鄭瑞城，電信與資訊現代化相關法規之研究，行政 院經濟建設委員會，第 62-63 頁，1987 年 7 月。
282 如前述，交通部於 1997 年 2 月 18 日公布「第二類電信事業管理規則」，同時廢止「電信加值網路業 務管理規則」。第二類電信事業指第一類電信事業以外之電信事業，因此，其可經營範圍更寬廣，除加 值網路業務外，尚包括基本電信業務之轉售。交通部電信總局為落實電信法精神，對基本電信業務之 轉售，將逐步檢討開放經營，以促進電信服務業之發展，增進民眾福祉並提升企業競爭力。
(六)、 資訊之意涵
「資訊」（information）的定義是「具有意義之資料訊息情況的通報傳送」，也即 是「生活主體與外部客體之間，相互關係資料或情況訊息之迅速傳送。」在日本，現代 用語稱之為「情報」，其著重在情況之通報。在我國稱為「資訊」者，則注重於資料所 傳達之訊息，其次亦含有迅速流通之意。然資訊本身沒有物體般之外表，他必須藉由其 他物質（例如紙上的油墨）或能量之形式（如電子脈衝）以為表現283。而本文謂之「資 訊」者，乃以網際網路（internet）平台為基礎，從傳統之通訊與傳播中發展出大量資 訊之傳送，亦即透過網際網路，結合電腦之數位儲存（storage）、串流（steaming）、 交換（exchanged）、超連結（hyper-link）、定址（addressing）、壓縮（compress）、 蒐尋( index searching)等技街，使得影音、視訊、文字都可以在網路上載送；尤其透 過寬頻之建置，使得運用網際網路傳達效率大增，進而提升資訊互動之能量。
然而，網際網路傳輸大都附著於既有之通訊或傳播網路。以我國為例，網際網路最 後一哩（last mile）大都以電信公司所提供之非對稱式數位用戶專線（Asymmetric Digital Subscrider Line，ADSL）電話系統傳輸284，但也有少部分是利用有線電視同 軸電纜之 cable-modem 技術傳輸285，因此資訊在使用公有資源部分，大體上係與通訊及 傳播共用。因此可知，此網際網路資訊平台是運用數位技術所發展出來新的傳輸通路，
雖其應用層面更為擴大，但實質上，其乃包裹著通訊、廣播等之特性。
綜上所述，所有通訊、傳播、資訊之核心概念是載送資訊；其中，運用於點對點間 私密之溝通者謂之「通訊」；運用於一點對多點問之廣播傳達謂之「傳播」；而跨於傳統 通訊與傳播間之網際網路多樣性連結稱之為「資訊」。
(七)、 通訊、傳播匯流之意涵
283 曾繁藤，新傳播媒體與資訊化社會，收錄於挑戰與回應－－資訊化社會的探討，資訊工業策進會編，
第 188 頁，1988 年 6 月。
284 ADSL 的全名是 Asymmetric Digital Subscrider Line，顧名思義，就是一種「非對稱的數位線路」。所 謂「非對稱」指的是下傳和上傳速度是不一樣的。例如以最平價的 ADSL 線路來說，下傳的速度為 512Kdps，而上傳時就只有 64Kdps。
ADSL 使用的是一般的電話線路。也就是說你舊有的電話線可以直接申請 ADSL。所以，使用 ADSL 並不會浪費一條電話線即使你正在用 ADSL 上網，仍可以使用電話與別人交談。
285 Cable Modem 即是利用平常有線電視之纜線，再透過一個裝置，接到電腦上就可以連接上網際網路。
並且該網際網路連結並不會與一般電視訊號互相干擾，只要透過分線器，便可將電視纜線一分為二，
既可以看電視、亦可連上網路。
早期之單向 Cable Modem 乃是法令未明時的過渡型產品，所謂單向，指的是下傳時透過纜線，而 上傳時則透過一般數據機；也就是除了連接 Cable Modem 以外，還得再接一台數據機，但是只用數據 機撥接上網，又得電話費支出，這是使用單向 Cable Modem 最不方便的地方。所幸法令明確後，使用 者無須再被這種架構所束縛。至於雙向 Cable Modem 指的是不論上傳或是下傳，都是使用有線電視的 纜線，無須另接數據機撥接上網。
「匯流」 ( convergence)最早被用在通訊政策方面，主要是起源於歐盟執委會在 1997 年所公布之「電信、媒體及資訊科技產業匯流及其對於管制之涵義－－邁向資訊 社會之取向」（Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation.
Towards an Information Society Approach）。歐盟公布此綠皮書之目的是鑑於通訊、
媒體及資訊科技部門的匯流發展對傳統管制架構產生衝擊，因此透過綠皮書公開徵詢外 界的意見，以作為規劃新的管制架構之參考。在這篇綠皮書中，歐盟執委會對於「匯流」
作以下的定義: 「匯流係指不同的網路平臺而提供性質相同服務的能力，或者是消費者 的設備如電話、電視及個人電腦逐漸整合的過程。」所以，依照歐盟執委會之定義，「匯 流」其實是描述不同的傳輸媒介（conduit）及用戶終端設備（customer premise equipment）逐漸整合的過程。本文則依照這個定義，對「匯流」作更進一步的詮釋，
亦即「匯流」乃是指原本分屬於通訊、傳播及資訊科技所代表之價值鏈，由於數位化及 網路化，使產業界線趨於模糊，而逐漸整合成為單一價值鏈的過程286。
自 1990 年代開始，數位科技、網路壓縮技術及網際網路科技普遍運用，使得通訊 與傳播市場間固有之界限日趨模糊，而產生產業匯流（convergence）現象。在傳播和 通訊服務之匯流、固網和行動服務之匯流、以及網際網路成為所有服務平台，亦即所謂 的「數位匯流」趨勢下，不論是全球化、市場與客戶關係之變化上、或自傳統技術至連 網性(interconnectivity)與互通性(interoperability)等技術之匯流、或是傳統上各 自獨立之產業，包括通訊、傳播與資訊整合成所謂「通訊產業」（info-communication industry），都因網際網路發展，將語音、影像、數據、多媒體、傳播統合彙整在單一 網路平台上。所以，以時下之通訊傳播技術，已突破原有通訊傳播設施或載具所提供之 服務限制。因此，若是仍以原有通訊或傳播定義之方式，則有實務上難以明確區分其產 業性質之情形。舉例而言，本文前述案例之一的中華電信所推出之「多媒體隨選視訊服 務」（Multimedia On Demand，MOD），乃是利用寬頻 IP 網路而非透過以往無線電波或纜 線傳輸節目內容至電視機。所以，從資訊流觀點言之，通訊傳播就是資訊的流通。然資 訊非有體物，故必須藉著其他物質或能量的形式來表現，此形式這稱為「媒介」(media)，
而其傳送則須依賴「通道」（channel）287。因此，通訊、傳播產業「匯流」之於經社影 響上，網際網路被視為是重要一環，尤其在民眾的積極參與下，人們已成為資訊消費者 與製造者。
值得提醒的是，產業「匯流」並非如前所述得以因勢利導而可暢行無阻地交互進出 於通訊、傳播產業之間，相反地，其間斑斑鑿痕之阻礙，卻是隱然觸手可及。例如管制 的不確定性、內容之提供、智財權之保障、消費者保護、接取使用議題、費率問題、電 波分配，以及公共利益目的達成等議題。
286 黃宗樂，數位匯流趨勢下之競爭法與競爭政策，收錄於電信法制新紀元－－全國資訊通信法律研討會 論文集（2001&2002 年研討會），范建得主編，元照出版社，第 80-81 頁，2003 年 4 月。
287 曾繁藤，新傳播媒體與資訊化社會，收錄於挑戰與回應－－資訊化社會的探討，資訊工業策進會編，
第 188 頁，1988 年 6 月。
茲再以前述中華電信多媒體隨選視訊服務為例，作進一步說明。該多媒體隨選視訊 服務所提供之服務與現有的無線電視或有線電視相同，兩者之區別僅在傳輸載具的不同 而已，若依其所提供的服務來看，應該適用有線廣播電視法；但就傳輸載具而言，則應 適用電信法之相關規定。惟由於有線廣播電視法與電信法在管制層面上有所不同，諸 如：資本額、經營區域、外資比例、跨業經營等，如何適用法規、主管機關如何管制，
實造成困擾，這也是中華電信自 2002 年底推出多媒體隨選視訊服務後，遲遲不能正式 營運之故。因此，為因應通訊、傳播與資訊科技匯流趨勢，傳統分類方式已無法切合科 技匯流與產業界限的變化，從而如何為一個較合適的分類模式以利管理，則成為各國相 關管制機關所面臨之首要議題。
職是之故，歐盟執委會於其架構指令 ( Framework Directive, Directive 2002/21/EC)288之定義上，不以傳輸設施來區分通訊、傳播或資訊產業，而改以電子通 訊網路（electronic communications network）來定義傳輸載具289。其中，所謂電子 通訊網路係指以傳輸系統及其所使用之交換或路由設備，或其他以有線、無線或其他電 磁方式傳輸訊號，而這傳輸網路包括衛星網路、固定（迴路與封包交換，包括網際網路）、 地面行動網路、電力纜線系統、無線廣播與電視廣播網路及有線電視網路，並且不論其 所傳輸之資訊型態為何均等視之。至於我國方面，為順應通訊傳播業匯流之趨勢，則於 2004 年 1 月 7 日通過之「通訊傳播基本法」第二條定義規定中，亦採功能別定義方式，
將通訊傳播定義為：「以有線、無線、衛星或其他電子傳輸設施傳送聲音、影像、文字 或數據者。」
二、 通訊傳播產業之特性
(一)、 有線廣播電視產業之特性
有線廣播電視產業乃融合了資訊業、娛樂業、傳播業、消費電子業等相關產業所形 成的一個綜合型產業，其有以下的特性290：
1. 頻道寬廣
2. 分眾性與節目多元化291
288 Framework Directive (2002/21/EC) , OJ L 108, 24.4.2002, p.33。轉引自：章毓群、楊婉艷、戴豪君等，
服務業科技應用之個人隱私權保護相關法制之研究－－以通訊傳播為中心，研究單位：資訊工業策進 會科技法律中心，委託單位：行政院經濟建設委員會，第 19 頁，2004 年 12 月。
289 Framework Directive, Article 2(a)。轉引自：章毓群、楊婉艷、戴豪君等，服務業科技應用之個人隱私 權保護相關法制之研究－－以通訊傳播為中心，研究單位：資訊工業策進會科技法律中心，委託單位：
行政院經濟建設委員會，第 19 頁，2004 年 12 月。
290 李岳霖，有線電視產業市場之管制與競爭，國立政治大學法律學研究所碩士論文，第 51-54 頁，2000 年 1 月。
291 黃建全，有線電視系統進入電路出租業務之可行性研究，中山大學企業管理研究所碩士論文，第 46
3. 雙向溝通 4. 具地方性 5. 資本密集 6. 技術密集
此外，有線電視產業尚有以下幾個特性，包括初期投資額龐大、政府對費率進行管 制、必須長期教育消費者使用、具有區域獨佔性質（類似自來水公司、電話公司）、與 科技密切互動以及上游至下游一貫服務的特性292。從波特的五力分析得知，有線電視產 業進入障礙的主要影響因素為政府政策、規模經濟、資金需求及人才的取得；有線電視 的替代品包括錄影帶、直播衛星、非法第四台、多頻道多點播放系統等；顧客的議價力 相對系統業者較低，硬體設備為買方市場，議價空間大，節目則因供應商型態不同而有 不同的議價彈性；產業內的競爭則主要是價格與節目的競爭；對整個系統產業而言，關 鍵成功因素則為市場佔有率的擴大293。
(二)、 通訊產業之特性
一般說來，通訊事業是具有「自然獨佔」性之產業，所謂「自然獨佔」（natural monopoly）是指在市場上提供某種服務時，由一家廠商單獨生產會比分由多家廠商生產 再成本上更來得節省的生產技術特性294。因此，政府必須進行干預，一方面嚴防獨佔之 形成；另一方面，對已形成獨佔或寡佔事業，管制其不應以不公平方法進行競爭。然而，
通訊事業就在此等環境中，發展出其獨佔特性：
1. 高資本與高技術人才密集295
一般通訊事業的投資，初期就必須投下鉅大的固定成本，動輒數億，同時也須要高 級技術人才的投入，因此絕非小規模的廠商所能獨力經營。
2. 自然獨佔之特性
通訊產業形成自然獨佔的原因大約有以下幾點296：
(1).生產技術所帶來的規模經濟(economics of scale)與範疇經濟(economics
頁，2002 年。
292 朱俊樺，有線電視頻道業者策略型態、行銷作為與績效關係之研究，國立政治大學企業管理研究所碩 士論文，第 51-54 頁，1995 年 1 月。
293 林逢春，有線電視之產業競爭分析，國立臺灣大學商學研究所碩士論文，第 69-70 頁，1995 年。
294 許奎璧、劉崇堅，電信自由化政策之檢討，經社法制論叢第 14 期，第 232 頁，1994 年 7 月。
295 簡陳中，我國有線電視與電信產業跨業經營之前景研究，銘傳大學傳播管理研究所碩士論文，第 7-9 頁，1997 年。
296 許奎璧、劉崇堅，電信自由化政策之檢討，經社法制論叢第 14 期，第 232-233 頁，1994 年 7 月。
of scope)
規模經濟主要來自通訊產業的大規模固定資本投資。範疇經濟則有兩個來源，一是 通訊設備的建設及維修與通訊服務的提供間所產生之共同成本節省；一是長途、市話等 不同通信服間共用網路所形成的共同成本節省。另外，從國民經濟的觀點來看，因為規 模經濟與範疇經濟特性，若有多數業者同時經營，會造成重覆投資、浪費資源之缺失。
(2).網路設計與管理(network planning and management)上之規模經濟 網路之設計與管理費用基本上是一種固定支出。構建大型網路會比分別構建數個小 型網路，在這方面節省更多成本，且通信需求的隨機性，使得大型網路利用迂迴線路疏 解尖峰需求之能力大為提高（與小型、獨立的網路相比），亦產生規模經濟。
(3).網部之外部性(externality)
同一網路的用戶愈多，則用戶之間可相互通話之對象便愈多，對用戶而言效益愈 高。因此從外部性的觀點來看，與其維持數個用戶外部性較小的小型網路，不如建造大 型網路，反而可以提供社會大眾更多利益。
(4).資金取得之優越性
由於生產技術上的特性，通訊產業為進行研究開發及設備投資，往往需要龐大的資 金，而資金之取得必須有足夠信用，與之小規模的事業者相比，大型事業者的信用能力 較強。
3. 具有高度之科技互動性
導致通訊產業急速成長之主因，即是科技進步。換言之，通訊產業具有高度之科技 性297。早期通訊僅是提供基本電信、電話服務，但由於科技之突飛猛進，亦帶動通訊事 業的多元化，尤其是電腦與網路、通訊之結合，使得未來通訊科技之關係更形密切。
惟值得我等關切的是，通訊產業和市場的變化因電腦資訊產業而發展得很快，確使 新的科技帶來新的設備及新的服務。然而，一旦新的通訊科技所導致的新設備及新服務 累積至相當程度時，則根本改變原有通訊產業和市場結構，連帶使得既有規範體系過 時，不再適合時宜。因此，從管制體系觀點而言，通訊規範體系必須因應科技的進步及 變化，不斷地調整或改革。
297 鈴木實，通信法體系，行政院經建會健全經社法規工作小組翻譯，第 9-11 頁，1989 年。
4. 手段性
通訊因傳送訊息方式之不同，因此管制上手段亦有不同298。法律上對一般電話（線 纜傳送）、無線行動電話（電波傳送）、衛星通信（電波定位傳送）等之規定要件、管理 方式，係採分別處理，適用截然不同之規範原則，因此可知，通訊將因手段之不同而更 增加通訊規範之複雜程度。
5. 受政府政策影響極大
世界各國在創辦通訊事業時，多以國營獨佔型態為主，但近年來，面對電信自由化 之潮流，各國紛紛開放通訊市場予民間業者經營，故在此變革之階段，政府政策顯得相 當重要，電信自由化之時程、開放之程度及相關法令之配合，這些因素都將嚴重地影響 通訊產業之整體發展。
6. 公共性
通訊已成為現代生活不可一日或缺之服務，更是緊急事故發時，搶救災難之重要聯 絡工具。故通訊具有公共性。通訊業者必須對全體國民公平無歧視性地提供通訊服務，
即便是在對特定偏遠地區提供服務並無利潤可言，法律仍課以通訊業者有提供普及服務 之義務299。
7. 國際性
為使通訊網路及設備發揮最大效用，不同國家與地區之通訊網路必須相互連接，但 不同通訊網路間之接續須考慮到介面、標準等問題，是故通訊具有國際性300。再者，無 線電波的使用如不加以分配、協調，則會產生互相干擾的現象。準此，國內通訊規範在 相當程度內，其實是國際規範的延伸，國內規範必須在國際規範所設定範圍及條件內，
符合國內環境、情況之規定。
8. 國家安全性
現代國家安全係全面性，小自國情蒐集，大到大規模戰爭，在在均非常仰賴通訊以 及通訊設備，通訊著實扮演著關鍵性角色。此外，現時全球通訊網路已連結、整合成一 個全球性網路，利用電腦設備透過全球通訊網路，以達刺探他國國家機密目的，時有所 聞。是故，通訊具有國家安全性301。
298 鈴木實，通信法體系，行政院經建會健全經社法規工作小組翻譯，第 11-15 頁，1989 年。
299 鈴木實，通信法體系，行政院經建會健全經社法規工作小組翻譯，第 235-236 頁，1989 年。
300 鈴木實，通信法體系，行政院經建會健全經社法規工作小組翻譯，第 237-238 頁，1989 年。
301 Daniel R. Headrick, 1991, “The Invisible Weapon：Telecommunications and International Politics
(三)、 通訊傳播產業匯流環境之概述
在早期通訊、傳播分流架構下，傳統數據資訊業務主要透過電腦網路與電話網路進 行，屬於傳統數位科技的發展領域，而一般均將之視為通訊業務的一環，主要提供分封 交換架構。而傳統廣播電視業務則是大量利用類比技術，主要利用無線電波，但後期並 加上電纜作為載具，主要提供影視傳輸連結者，一般歸類為廣播電視等傳播業務之範 疇。惟值得注意的是，有線電視與通訊產業均在各自的領域中均被視為「自然獨佔」。 因此，針對該兩種產業在法制上的管理亦因各自有其立法上目的之不同，而有二元管制 之必要。其管制考量之重點如下302：
表三、 通訊、傳播產業二元管制比較表
產 業 別 傳播產業 通訊產業
定 義 製作內容公開播送之業者 提供所有人民相互交流之平台 競爭程度 除涉及資源稀少性者，開放競爭 基本通訊服務為寡佔，但加值通訊
服務則不管制
內容管制 須負管制權責 不負管制權責
服務型態 單向，單點對多點 雙向，單點對多點 資費管制 無線廣播電視不收費，但有線電
視則為管制
管制
服務業別 廣播、電視 固網、行動等通訊業
資料來源：簡維克整理，數位匯流下法律架構之調整與重塑：論互動電視服務管制原則，
清華大學科技法律研究所碩士論文，第 37 頁，2003 年。
在匯流環境下，前述傳統之分類方式無疑地將面臨嚴格考驗。事實上，早從有線電 視發展初期，其間經歷直播衛星電視、通訊加值服務、網際網路興起以及各載具彼此間 之服務匯流，而每一次新型態服務之出現對於二元的管制架構都是一個衝擊。新數位科 技的發明，更是模糊了傳統上涇渭分明的兩個領域。不但數據通訊可利用電波進行（例 如無限網路、衛星網路，或稱第三代行動通訊（3G）等），網路電視（Web-TV）的發明，
使得一般家庭得以無須電腦，直接利用電視機透過有線電視寬頻網路連結網際網路，以 為提供使用者另一個便利管道可以存取（access）網際網路；另一方面，數位科技的發 展使得網路上傳送聲音與影像成為事實，因此廣播電視也跳脫過去依賴類比科技的格 局，於應用數位科技的結果，使得廣播電視得以利用快速擴張中的網際網路作為載具
1851-1945”, New York : Oxford University Press, pp. 3-10。轉引自：葉志良，電信與有線電視在媒介整 合下相關管制規範之研究，東吳大學法律研究所碩士論文，第 56 頁，1999 年 7 月。
302 參考王郁琦，數位媒體法制發展與擬議中「通訊傳播委員會」之探討，收錄於氏著資訊電信與法律，
第 172-173 頁，2004 年 5 月。
（carrier），在網際網路上提供廣播電視播送的服務，亦即只要連結至網際網路之電腦 相關設備，均可在適當軟體輔助下接收到廣播電視的內容。隨選視訊服務（Video On Demand）即是將傳統之數據通信業務與廣電業務相結合的應用範例。由此可知，透過數 位科技的發展，業已打破過去單一載具只傳輸單一資訊的分類。亦即藉由新科技之應 用，不同的資訊形式（例如視訊、數據等），均可透過同一載具同步地傳輸到用戶端。
如此一來，已使目前通訊與傳播業界等不同載具的經營者，均希望藉由既有所屬已投資 之設備，投入各類通訊、媒體市場進行跨業經營之服務303。因此，通訊與廣播電視產業 二者間，在產品市場之重疊性越來越大；換言之，通訊與廣播電視產業二者間之差異性 越來越小，而其於不同之實體網路設備間卻得以用來提供相同或相似服務304。更有甚 者，其他擁有傳輸設備之業者，如中油305、台鐵306、台電307等亦曾有意提供此等跨業經 營之服務。而最典型的是時下科技業試圖大力推展的網路電話（i-phone，Internet Phone）308更將載具的經營者由底層的基礎建設提供者提升至網際網路服務供應商
（Internet Services Provider, ISP）。相形之下，前述以載具為媒介之實體意義又更 喪失其必要性。
值得一提的是，媒介匯流之發展有三個決定性面向，包括309：
1. 技術匯流：即資訊及傳播技術使不同媒介得以提供跨業服務；
2. 產業匯流：係指不同媒介產業水平及垂直之整合或合作；
303 王郁琦，數位媒體法制發展與擬議中「通訊傳播委員會」之探討，收錄於氏著資訊電信與法律，第 144-145 頁，2004 年 5 月。
304 廖淑君，從匯流看我國電視與廣播電視產業之法律規範，科技法律透析第 17 卷 第 3 期，第 31 頁，
2005 年 3 月。
305 依工商時報於 1997 年 5 月 14 日之報導，中油目前沿高速公路之路徑均鋪設有光纖系統，作為各加油 站與營業處間的聯繫。中油便曾希望透過這些已投資的設備，將所剩之頻寬從事加值性之服務，以提 升其光纖設備之利用率。
306 依工商時報於 1998 年 4 月 15 日之報導，台鐵希望應用其已鋪設於鐵道系統沿線之光纖系統從事加值 性之服務，以提升其光纖設備之利用率。所謂的電力網路是 Power Line Communication（PLC），利用 現有電力線路，將數據或資訊，以數位訊號方式傳輸，而且電力線比乙太網路線路還多，無論室內外，
大多可以直接使用，不用另外部署新線路，加上現行可傳輸 200Mbps，也可當成最後一哩的選擇之一。
307 根據經濟日報記者謝偉珠於 2006 年 12 月 5 日之報導，行政院日前審查電業法修正草案，將開放台電 公司可以跨足經營電信事業。同時，台電也正在評估出租光纖給電信業者，這使得中華電信在出租寬 頻線路的市場上，將面臨勁敵台電。
過去台電鋪設全島光纖系統，因電業法規定，只能使用在電力調度上，這次電業法修正，也開放 台電可以把全島光纖系統出租給電信業者，替台電添加了新的獲利來源。
此外，配合政府 U 計畫寬頻基礎建設，行政院也已督促台電開發電力線通訊（PLC）技術，固網 光纖連接不到的家戶，可透過電線連接，使民眾在家利用電線上網，解決「最後一哩（Last Mile）」的 問題。據了解，台電也將一併提供光纖網路及電力線租用的「套餐」式服務，供固網者選用。
其中，所謂的電力網路是 Power Line Communication（PLC），利用現有電力線路，將數據或資訊，
以數位訊號方式傳輸，而且電力線比乙太網路線路還多，無論室內外，大多可以直接使用，不用另外 部署新線路，加上現行可傳輸 200Mbps，也可當成最後一哩的選擇之一。
308 網路電話服務：指經營者透過網際網路傳送與接收所提供之語音服務。請參見：PChome&Skype 第二 類電信事業規章第二條之定義，
http://skype.pchome.com.tw/rule.jsp
。309 林桓，電信、傳播及資訊媒介匯流下法制發展方向之芻議，收錄於電信法制新紀元－－全國資訊通信 法律研討會論文集（2001&2002 年研討會），范建得主編，元照出版社，第 199-201 頁，2003 年 4 月。
3. 消費商品匯流：係指消費行為選擇之多元性與主導性。
圖三、 數位科技演進與匯流趨勢圖
16
科技演進
生活型態 通信傳播模式 通信傳播需 求與滿足
互動 多元服務 速度
消費商品
匯流 技術匯流 產業匯流
自由化競爭
數位科技演進與匯流趨勢
整理自：溫俊瑜，以「數位台灣、數位廣播」為題發表於 2006 年行政院新聞局數 位廣播人才培育研習會演講資料、以及林桓，電信、傳播及資訊媒介匯流 下法制發展方向之芻議
造成通訊、傳播及資訊科技匯流趨勢的原因，主要是來自於數位科技、寬頻網路及 政府支持三個因素。首先，數位化的技術使得原本屬於不同訊息格式的聲音、影像或多 媒體均可以轉換為「0」與「1」所代表的位元訊號格式，因此代表各種不同服務的「位 元流」可以透過相同的管道來傳輸及接收；此外，更可以透過壓縮技術，進一步節省傳 輸所需的時間，因此使得匯流得以發生。其次，網路的寬頻化使得大量的數位資料能夠 在很短的時間內傳送到很遠的地方，使得匯流趨勢進一步地拓展。最後，也是最重要的 是，政府部門持續推動解除管制及法規鬆綁，使得業者得以跨越過法令限制的樊籬。此 外，國家通信基礎建設（National Information Infrastructure，NII）及全球通信基 礎建設（Global Information Infrastructure，GII），則提供了匯流發展所需的基礎
平臺310。
事實上，在我們現今之日常生活中，俯拾間即常見到很多通訊、傳播及資訊科技匯 流之實際應用。下表僅以產業匯流為例，舉出一些有關於通訊、傳播及資訊匯流之具體 實例：
表四、 通訊、傳播及資訊匯流實際案例表
產業匯流型態 匯流之具體實例
Cable telephony －－－即有線電視業者提供通訊服務 通訊與傳播之匯流
Video on demand －－－即通訊業者提供有線電視服務 Internet telephony, voice over IP －－－ 即利用網際 網路服務供應商（Internet Services Provider，以下簡稱 ISP）提供通訊服務
通訊與資訊之匯流
WAP, 3G mobile internet －－－ 即透過通訊網路服務供 應商（ISP）提供網際網路服務
Webcasting －－－ 即利用網際網路服務供應商（ISP）提 供視訊及廣播服務
資訊與傳播之匯流
Cable modem、direct PC －－－ 即透過有線電視業者或直 播衛星提供網際網路服務
資料來源：黃宗樂整理，數位匯流趨勢下之競爭法與競爭政策，收錄於電信法制新 紀元－－全國資訊通信法律研討會論文集，范建得主編，元照出版社，
第 83 頁，2003 年 4 月。
三、 通訊傳播產業急速變化已成各國管制課題
在 20 世紀末的 20 年期間，通訊、傳播產業發生四項重大變化：管制緩合
（deregulation）、全球化（globalization）、綜效（synergy），以及匯流(convergence ， 亦有稱之為融合311）。這四項改變根本上改寫通訊、傳播產業結構與事業經營，使得原 先不同產業間的樊籬區隔出現質變。換言之，由於通訊、傳播與資訊產業交互發展衝擊 下，致對以平台分割之管制架構產生嚴峻的挑戰。其中值得強調的是，由於數位科技與 網際網路之急速發展與創新，使通訊與傳播等產業間之界限日益模糊，因而產生產業匯 流之現象。例如：通訊業者與網際網路業者，經由寬頻網路，可以提供收聽廣播、節目 或隨選視訊等多媒體服務；更有甚者，第三代行動通信除傳統語音服務外，亦可進一步
310 黃宗樂，數位匯流趨勢下之競爭法與競爭政策，收錄於電信法制新紀元－－全國資訊通信法律研討會 論文集（2001&2002 年研討會），范建得主編，元照出版社，第 81 頁，2003 年 4 月。
311 陳銘祥，網際網路之規範上定位－－從通信之法規體系談起，經社法制論叢第 24 期，第 74 頁，1999 年 7 月。
提供影像資訊傳輸服務等。至於有線電視業者，其亦可藉由其有線電視網路，提供雙向 語音通訊及數據服務。此等情形，特別是在通訊與傳播等產業跨業經營之興起時，對於 世界各國之通訊與傳播等通訊法制產生極大衝擊。原因是現行通訊及傳播等通訊、傳播 相關法規與管制架構，於制訂時並未預見數位科技與網際網路所帶來產業匯流之發展，
因此對之並無適當之法律規範可做為主管機關以及業界依循之標準312。因而在世界各先 進國家現已成是共同的問題，更是迫切的課題。因此，為反應此一發展趨勢，世界各國 莫不陸續推動相關管理機關組織架構以及相關作用法規之調整，以因應時代之需要。然 而，各國所採取之措施雖不儘相同，但大抵是以組織改造以及相關法制之調整或修正為 首要任務。
因此，本文自下節起，即針對在通訊、傳播管理機制上具典型代表性之先進國家（包 括歐盟、美、英、澳、日等）討論其為因應通訊及傳播產業整合趨勢所進行之組織與法 制之變革，以便瞭解相關議題之國際發展趨勢。
第二節 先進國家通訊傳播之新政策
關於通訊傳播政策之研究，在國外已有大量的學術研究，對我國最具參考價值者乃 是各國如何因應通訊、傳播產業匯流，調整政策方針、修改法律及改革管制架構，故可 為檢討並調整我國通訊傳播政策與法規之重要參考。
然為因應新科技發展對於既有通訊、傳播管理機制之衝擊，以及媒體匯流趨勢造成 通訊、傳播產業版圖之重整，歐洲聯盟、英國、美國、日本等國近來大幅度地修改傳播 政策。本節擬以此等通訊、傳播先進國家與地區之通訊傳播政策發展緣由與進程，及其 可以為我國帶來之啟示，作為分析重點，以討論之。
一、 歐盟之「1997 年 12 月通訊綠皮書」
(一)、 歐盟數位化時代通訊、傳播產業新管制架構之進程
歐洲聯盟執行委員會於 1997 年 12 月提出「電信、媒體及資訊科技產業匯流及其對 於管制之涵義－－邁向資訊社會之取向」313綠皮書（以下簡稱綠皮書），其指出由數位
312 陳信至，澳洲因應產業匯流之經驗對我國通信管制架構及相關法規變革之啟示（上），萬國法律第 126 期，第 41 頁，2002 年 12 月。
313 European Commission Brussels, 1997,”Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the implications for Regulation. Towards an Information Society Approach; COM(97)623”，3rd December 1997。請參見：
http://europa.eu.int/ISPO/convergencegp/97623.html。
化科技導致之匯流，並不只是科技匯流，也是服務與產業之匯流。是以，規範整體架構 若不能配合匯流之趨勢重新調整，將會嚴重阻礙資訊社會之實現。執委會並展開第二階 段之諮詢工作，且於 1999 年 3 月 10 日提出「電信、媒體及資訊科技產業匯流及其對於 管制之涵義諮文－－綠皮書公開諮詢結論」314報告書。依據該報告書之諮詢結論，認為 科技平台及網路基本設施之整合現象已悄然確立。因此，對於原屬不同產業之基本設 施，不論傳送何種服務，應採取水平取向之管制方式，適用相同管制規範。而對於服務 之提供則採以垂直取向之管制方式，按其服務之性質予以規範。
其後，為針對前述綠皮書諮詢結論（管制通訊基本設施應採取水平取向）之回應，
執委會於 1999 年 11 月 10 日提出「邁向電子通訊基本結構及相關服務之新架構」諮文
（The 1999 Communications Review）315。此一諮文評估歐盟現行之電信管制架構，並 對通訊基本設施及相關服務（Communications Infrastructure and Associated Services）之新管制架構的主要因子作出一系列建議，並公開諮詢各界意見。歐盟旋即 於次年 3 月，在里斯本舉行歐洲高峰會取得共識後，執委會於同年則針對前述之「邁向 電子通訊基本結構及相關服務之新架構」諮文（The 1999 Communications Review）， 提出公開諮詢結論及新管制架構之建議316。之後，歐盟理事會於 2002 年 2 月 14 日表決 通過「電子通信網路與服務共同管制架構指令」等四個指令，以及無線頻譜政策制定決 議。前述指令與決議於 4 月 24 日公布於歐盟執委會公報（Official Journal），確立了 歐盟當前通訊傳播管制架構。
(二)、 1997 年匯流綠皮書對通訊、傳播產業匯流之管制政策
歐盟 1997 年匯流綠皮書對於歐洲各國通訊、傳播產業匯流管制政策，深具影響。
其中，主要包括下列議題317：
1. 競爭法規與個別管制之間之相互平衡。
2. 網際網路與其他線上服務應該受到一定程度的管制，關於線上服務管制的 問題應該著重於執行部分，而解決之道必須結合事業的自我規制
(self-regulation)與消費者自己的評斷。
3. 管制必須朝向科技與應用平台之中立(neutral)。
314 European Commission Brussels, 1999,” Results of the Public Consultation on the Green Paper: Communication [Com(1999)108]”，10th March 1999。請參見：
http://europa.eu.int/ISPO/convergencegp/com(99)108/com(99)108enfinal.html。
315 European Commission Brussels, 1999,” Towards a new framework for Electronic Communications infrastructure and associated services[ COM (1999) 539]”，10th November 1999。請參見：
http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/com9539en.pdf。
316 European Commission Brussels, 2000,”Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on a common regulatory framework for electronic communications networks and services[COM(2000) 393 final]”，12th July 2000，請參見：
http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/review99/com2000-393en.pdf。
317 何吉森，通訊傳播規範之整合與建構研究，世新大學傳播研究所博士論文，第 56 頁，2007 年 6 月。
4. 管制須基於競爭，不可基於任何服務都須管制之假想情形。但有關公共利 益疑義，如認為無法用競爭法來加以促成時，此時管制手段則為必要。
5. 競爭法於此之適用必須認知，在面對不可預期的需求所可能投入之鉅額投 資問題，亦應注意既有業者不公平競爭，如大型電信公司提供新興服務時 從事不公平補貼。
6. 未來之管制可能需面對將管制領域擴張到目前非管制領域，以及將影視內 容管制規則應用於線上服務環境之不適宜性。
7. 在網路與傳輸服務方面，應更改現今垂直式管制架構，而改以水平式管制 體系。
8. 在匯流影響所及之各領域，必須有一清楚而可預期之管制架構，以促進投 資活動，而相關管制行為亦必須配合各項服務之性質為之，如對於公共與 私人之通訊的管制程度必須有所不同。
此外，有關其他特定管制政策，尚有318：
1. 市場進入與執照發放：強調由獨立的執照審查機關，依據公平而透明的程 序發放執照。對於以服務為基準之產業活動應採取例外禁止之負面表列，
而非原則許可的列舉方式，但仍應防範既有之垂直整合公司濫用市場力量 的行為，避免出現妨礙匯流平台趨勢，或有損消費者選擇之情形出現。
2. 接取使用議題：公共網路應保證合理互連，少數族群對於地區網路建設應 享有開放與接近使用權利。
3. 無線電波頻譜之分配：縱使在新興數位服務方面，無線電波頻率需求仍與 日俱增，應持續視為稀少資源，強調有效率的使用。而在核配方法上，應 謹慎評估拍賣制度對進入市場造成障礙而導致高額費用轉嫁至消費者身 上。
4. 標準化：標準化須由產業與市場在公開程序下決定，且應符合消費者與地 方之需求。
5. 資費計價：應注意既有業者採取「整包」（bundling）式之費率，阻礙服務 競爭。
6. 消費者利益保護：應全面審視匯流後對消費者所帶來之影響與衝擊，如個 人資料保護、隱私權等。
7. 達成公益目的：普及服務、節目多樣性、廣電傳播之特殊影響等原則與義 務，於匯流後仍應藉各種管制手段介入。
8. 國際觀點：為確保匯流現象所共同認知的議題，能提升到國際觀點，如網 際網路服務之管轄權問題，應建立更為明確的體系。
318 何吉森，通訊傳播規範之整合與建構研究，世新大學傳播研究所博士論文，第 56-57 頁，2007 年 6 月。
(三)、 新管制架構之主要構想 1. 新管制架構之範圍
過去歐盟通訊、傳播產業之法律架構設計主要目的在於處理由獨佔到競爭之轉型，
因此其焦點在於創造競爭之市場以及新進業者之權利。但由於自由化之後，市場變化之 速度越來越快。因此，新的管制政策必須考慮市場之發展、科技之進步及使用者需求之 變化等，尤其是通訊、傳播及資訊科技等產業之匯流，並在確保消費者基本權利繼續受 到保護之情況下，嘗試在市場各部分(尤其是地區市場)強化競爭。因此新政策架構乃是 設計於面對遠比目前有更多業者之新的動態以及大體上難以預測之市場。
新的一般性管制架構指令之政策範圍如下：
(1).此一指令主要範圍為電子通訊服務之管制，意即包括電子通訊網路、
相關設施及其服務等之管制，以期建立一個和諧的電子通訊服務架 構。換言之，規定各會員國管制機構之工作並建立一套管制章程，以 確保此一管制架構於歐體內之和諧適用。
(2).此一指令及其特定指令以不侵害各會員國法律所賦予之義務為範圍。
其中，此處所謂「義務」之範圍者，是指由歐體法或與利用電子通訊 網路及服務相關之歐體法所賦予的。
(3).此一指令以不侵害歐體或各會員國所採取之措施為限。並依照歐體 法，以追求公眾利益為目標，特別是專注在內容管制及視聽政策等方 面。
2. 新管制架構之政策目標及管制原則319
(1).各會員國應依照本指令及特殊指令所規定以確保管制工作之執行，且 各會員國管制機構為達成其所設定之目標，可以採取所有合理措施；
惟此等措施與目標之間必須符合比例原則。特別是為確保有效競爭方 面之措施，各會員國管制機構必須達成管制之中立性。同時各會員國 為確保政策之執行，須以促進文化及語言之多樣性、與媒體之多元性 為其目的。
(2).各會員國管制機構必須於電子通訊網路、電子通訊服務及相關設施與 服務等方面，促進競爭：
319 陳百齡、陳炳宏、劉靜怡、林麗雲、莊國榮，資訊社會之傳播政策分析，行政院研究發展考核委員會 編印，第 10-12 頁，2002 年 12 月。
a﹒ 確保使用者（包括身心障礙使用者）在服務供應者之選擇、服務之價 格、及品質上能獲得最大利益。
b﹒確保電子通訊產業之競爭沒有遭到扭曲或受限之情形發生。
c﹒ 確保在基礎建設上之有效投資，同時能夠促進創新，並且鼓勵對頻譜 之有效使用。此外，並應確保對頻譜及資源總量（numbering
resources）之有效管理。
(3).各會員國管制機構應發展通訊服務市場
a﹒ 消除在電子通訊網路、相關設施及服務、及電子通訊服務等之障礙；
b﹒鼓勵跨歐洲之網路及於歐洲內部可運作之服務的建立及發展，並顧及 端對端（end-to-end）之連結；
c﹒ 確保在相似情況下，提供電子通訊網路及服務之企業不會做出歧視性 之對待行為；
d﹒各會員國管制機構除了須以透明方式彼此合作外，同時也須與歐體執 委會合作，以確保在本指令與特殊指令於實際運用、管制執行上之一 致性。
(4).各會員國管制機構應促進歐盟人民之利益
a﹒ 確保使用指令 2002/21/EC（普及服務指令）之普及服務；
b﹒確保於消費者與服務提供者交易時，能提供消費者一方之高度保障，
特別是能夠有一獨立機構可以提供簡單之爭端解決程序；
c﹒ 盡力確保對於個人資料及隱私之高度保護；
d﹒訂定明確資訊之條款，包括透明之價格及一般電子通訊服務；
e﹒ 保障身心障礙使用者等特殊社會團體之需求，並且確保公共傳輸網路 之健全與安全。
3. 電子通訊網路、內容二分之管制架構320
歐洲議會及理事會於 2002 年 2 月 4 日所通過之新管制架構區分電子通訊網路與內 容之管制規範，對於原屬不同產業之電子通訊網路，不論傳送何種內容，因採取水平取 向之管制方式，則適用相同管制規範。換言之，此等電子通訊網路（electronic communications network）、電子通訊服器（electronic communications service）及 其相關設施（ associated facilities）均適用單一之管制架構。
320 陳百齡、陳炳宏、劉靜怡、林麗雲、莊國榮，資訊社會之傳播政策分析，行政院研究發展考核委員會 編印，第 12-13 頁，2002 年 12 月。
至於，對內容之提供則傾向於垂直取向之管制方式，亦即對於電子通訊網路上利用 電子通訊服務之內容則不適用於新管制架構；例如依據歐體法規定，廣播電視之內容、
金融及某些資訊社會等服務，為促進文化及語言等之多樣性與確保媒體多元性，不可侵 受害歐體或各會員國所採取與此等服務相關之措施。電視節目之內容應受 1989 年 10 月 3 日之理事會指令（89/552/EEC）及 1997 年由歐洲議會及理事會修正之電視指令
（97/36/EC）之規範。事實上，依據歐體之觀察，電子通訊網路管制及內容管制之區分 並不會損及兩者間之連繫，反而有助於保障媒體之多元性、文化之多樣性及消費者之保 護。
4. 電子通訊產業之新管制架構
歐洲議會及理事會於 2002 年 2 月通過對通訊傳播管制架構修改之法案。新管制架 構之法案是由一項一般性管制架構指令及四項特殊指令（包括發照指令、線路接取及互 連指令、普及服務及使用者之權利指令、個人資料及隱私權保護指令）等所組成。
除了前述有拘束力之指令外，新架構還包括不具約束力之措施，包括在歐盟指令中 之一般原則形成架構下，應透過建議、處理原則、行為準則及其他不具拘束力之措施，
以創造一個具有彈性因應變動之市場環境架構。此外，新架構將更倚重條約之一般競爭 規範，即當競爭更具有效率意義時，逐漸以競爭規範取代個別產業之管制規範321。
二、 美國之「二十一世紀新 FCC 策略計畫藍圖」及「新策略方案」
FCC 為因應科技變遷與整合趨勢，於 1999 年公布之「二十一世紀新 FCC 策略計畫 藍圖」(A New FCC for the 21st Century, Draft Strategic Plan)中322，規劃以使美 國國內之電信市場達到完全競爭，僅保留極少之法規管制；FCC 未來之管理工作將僅限 於就市場機制無法達成目的之部分進行管制；其並設定 FCC 之四大目標為創造數位年代 之 FCC、提升電信市場競爭性、確保人民因通訊革命而受益與基於公益之目的管理頻 譜。此四大目標分別為323：
(一)、 創造數位年代之 FCC－－自動化、功能整合與人事重整
1. 重構快速反應及更具功能性之管理機關，並強化職員之專業知識與技能。
2. 消弭冗贅之程序，減少審核層級與簡化申請流程。FCC 內部程序全面自動
321 European Commission Brussels, 1999,” Towards a new framework for Electronic Communications infrastructure and associated services[ COM (1999) 539]”, pp.17, 10th November 1999。請參見：
http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/com9539en.pdf。
322 A New FCC for the 21st Century, Draft Strategic Plan，FCC，1999 年。請參見：
http://www.fcc.gov/21st_century。
323 劉紹樑、陳民強，電信、資訊及傳播跨業整合監管機構組織之研究，委託單位：交通部電信總局，執 行單位：理律法律事務所，第 2-34 頁，2001 年 11 月。
化，透過網路創造無紙化、單一窗口之便利環境。
3. 提供人民充分之資訊及互動式之查詢管道。
4. 未來之目標為將現行以產業別（industry-specific）為分類之各局室重組 為功能別（functional lines）之組織。
(二)、 提升電信市場競爭性－－消弭進入障礙、解除管制與公平競爭
1. 欲提升市場競爭性，必須消弭法律面及經濟面等市場進入障礙，使新競爭 者可以進入電信市場提供消費者新的選擇。因此，隨著電信市場競爭性增 加，便須漸次解除管制並廢止過時之法律規範，以市場競爭取代直接管制。
2. 為維護市場競爭，FCC 仍須強力取締不守法之業者以確保公平競爭。
3. 為提升國際電信市場之競爭度，策略上包括鼓勵發展國際標準、提供開發 中國家技術協助、檢討海底電纜相關規則與政策、鼓勵其他國家電信市場 自由化等324。
4. FCC 須每二年檢討現行之監管制度。
5. FCC 將簡化電話及其他設施認證之技術規範。
6. FCC 將與各州合作促進偏遠地區先進服務之發展。
(三)、 確保人民因通訊革命而受益－－普及服務、參與機會及消費資訊
1. 為確保全國人民在合理且及時之基礎上使用電信服務，若單靠市場競爭是 無法達成該項目的。故應採取行動達成普及服務等攸關公益之目的，以使 市場進入及競爭更有效率，持續推動市場競爭之政策，並使身心障礙者亦 使用通訊科技。
2. FCC 將提供參與機會，使婦女、少數民族及小企業亦有機會進入電信事業，
以反映多元化觀點。
3. FCC 將透過消費者資訊局使消費者得透過單一窗口快速獲得資訊，同時透 過該局鼓勵大眾積極參與 FCC 相關活動以適時反映意見。
(四)、 基於公益之目的管理頻譜－－效率化運用及增加新服務機會
1. 頻譜為有限之公共資源，為使大眾享受最大之利益，必須在不干擾之情形 下開創更有效率之運用，並因應市場競爭及科技之變化加以調整。
2. 由於無線通訊業成長快速，有必要增加頻譜提供，給予新科技及新服務進 入市場之機會。
3. 發展以市場需求為導向之頻譜規劃原則。
324 請參見 FCC 之 Development Initiative-Connecting the Globe，參考網頁：
http://www.fcc.gov/connectgolbe。
4. 開發創新之頻率指配機制。
5. 發展並鼓勵以市場需求為導向之方法清除被不當使用的頻譜，以提高頻譜 使用效率及減少干擾之發生。
此外，FCC 於 2005 年 9 月 30 日再發佈一項名為「5 年政策方案（FCC Strategic Plan 2006-2011）」計畫325，主要目標為使 FCC 在新世紀科技與經濟之挑戰下，成為更具應變 力、效率性、有效性之政府機關，並希冀美國民眾能夠從廣播、電視、固定線路、無線 網絡、衛星傳播及有線電視系統服務中，享有低廉、有用、有效之服務。其策略目標包 括：
(一)、 寬頻服務：目標讓寬頻服務價格可負擔化，並協助產業提供強健且穩健之服 務。在策手段上，以促使科技中立化及競爭化，並誘使更多之投資。
(二)、 產業競爭：以競爭之機制促使產業發展、支持經濟發展、扶植產業創新及提供 消費者值得信賴之服務。
(三)、 頻譜使用：以效率及效能為基礎，促使國內外產業於頻譜使用上達成最佳之使 用目標。
(四)、 傳播媒體：傳播法規必須促進產業之競爭性及多元化，並且加速促使數位化之 發展。
(五)、 國土安全：確保通訊傳播產業能於社稷發生緊急危難時，能確實並穩定提供大 眾所需，並即時做到系統之回復。
(六)、 組織再造: FCC 將就組織金盤重新撿討，強化人員訓練、注入新血，並使組織 更具應變能力及創新能力。
另一方面，FCC 將於前揭策略目標經完善確認後，著手就現有法令重新檢討修正。
因此，現行美國之通訊傳播法令整備工作，係以先確定政策目標後，再訂定細部法令整 備工作，並預定於 2011 年之前完成修法。
三、 英國之「2000 年 12 月通訊白皮書」
英國通訊白皮書－－通訊之新未來（White Paper－－A new future for
communications）326，係由貿易工業部(Department of Trade and Industry，以下簡
325 請參見 FCC 網頁：http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-261434A1.doc。
326 請參見網頁：
