第四章 法制評析及建議
第二節 內部控制制度聲明書之法律責任
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制度有重大缺失之公司共 24 家，其中 8 家是原宣告內部控制制度有效，但之後 更正重編為有重大缺失的聲明書。然而以公開資訊觀測站發布的資訊，約可篩選 出 68 家公司有重大缺失111。由以上論述，足見內控缺失之揭露存有黑數，使得 屬於公開資訊的內部控制制度聲明書，對投資人之參考價值降低。
第二款 內控缺失之自行揭露
由第二章第二節第二項第三款所述 Caremark 案可知，於美國法中，若公司 經營者願意努力建立及維護內部控制制度，則為盡力履行注意義務之明證，在刑 事量刑時，得以減輕刑責；在民事上，得以抗辯來減輕或免除賠償責任。此種法 制設計較為鼓勵公司願意自行揭露內控缺失。除公司對於已辨識之缺失因揭露公 示後，更有積極改善之動力，而有助於經營改進外，投資人也獲得更多資訊，有 利於投資決策之判斷，此可創造雙贏局面。且缺失揭露後，由市場機制監督內控 缺失改善之效率，可能更勝於主管機關之抽查或監管。
然而我國內部控制法制之設計上，公司自行揭露內控缺失，出具內部控制制 度有重大缺失之內部控制制度聲明書，除可能損及公司形象和股價表現外，往往 會引來主管機關之檢查112、審查113，甚至遭受裁罰114，或如第三章第二節第二 項所述影響增資案之申報生效等，反而是對自行揭露行為之懲罰。故如同前款之 陳述，諸多內控缺失變成被掩蓋之黑數，公司每年行禮如儀地出具內部控制制度 有效的聲明書，直到被主管機關查獲後，內控缺失才會公諸於市。此既不利於投 資人及時取得完整資訊來作成投資決策，公司面對內控缺失的態度也會趨向掩飾，
而非改進，造成雙輸局面，並有損內部控制制度聲明書之投資參考價值。
第二節 內部控制制度聲明書之法律責任
於內部控制制度聲明書規定格式之第六項中，公司需聲明｢內部控制制度聲 明書內容如有虛偽、隱匿等不法情事，將涉及證券交易法第二十條、第三十二條、
第一百七十一條及第一百七十四條等之法律責任｣。此外，金管會公告之問答
111 參閱前揭註 104，頁 19-20。
112 臺灣證券交易所股份有限公司對上市公司內部控制制度查核作業程序第 4 條規定，選定受查 公司標準包括：出具內部控制制度無重大缺失以外之內部控制制度聲明書者；最近三年度曾出具 有重大缺失之內部控制制度聲明書者。財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心對上櫃公司內部控制 制度查核作業程序第 4 條，亦有相同規定規定。
113 公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 43 條第 1 項第 9 款規定，公開發行公司發生重大 舞弊或有舞弊之嫌者，金管會得令其限期改善，必要時並得命令公司委託會計師專案審查公司之 內部控制制度，並取具審查報告報金管會備查。
114 2007 年，一家銀行業及二家金控業，於內部控制制度聲明書中主動揭露｢應加強事項及改善 計畫｣後，被金管會據以懲處。2008 年，一家金控業，於主動揭露二項｢應加強事項及改善計畫｣
後，二件皆被金管會據以懲處。參閱前揭註 37，頁 31-34。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
集 115中，對於公開發行公司建立內部控制制度處理準則之法律效果，認為違反 處理準則規定或未依公司所訂內部控制制度辦理相關事項者，金管會得依證交法 第 178 條第 1 項第 2 款規定，處分公司。
公司依規定已建立內部控制制度，但公告申報之內容為虛偽記載者（含公司 之內部控制制度之設計或執行有重大缺失，惟公司出具不實之內部控制制度係有 效之聲明書），金管會得依證交法第 174 條第 1 項第 4 款規定移送司法檢調機關 偵辦。另內部控制制度聲明書應刊載於公司年報或公開說明書，故尚得依證交法 第 171 條第 1 項第 1 款及第 174 條第 1 項第 1 款規定移送司法檢調機關偵辦116。
第一項 行政責任
證券交易法第 178 條第 1 項第 2 款規範著內部控制制度聲明書之行政責任，
但或許是既然已出具內部控制制度聲明書，自然無未建立內部控制制度、或未遵 期申報內部控制制度聲明書之情事，故標準版之聲明書，竟未聲明證券交易法第 178 條之法律責任。
於立法技術上，關於行政責任，證券交易法第 7 章之罰則中，可以看到三種 方式：（一）設計面、執行面、行為態樣均規範明確：對於公開發行公司董事會 議事辦法，證券交易法第 178 條第 1 項第 7 款規定處罰「違反第二十六條之三第 八項規定未訂定議事規範或違反主管機關依同條項所定辦法有關主要議事內容、
作業程序、議事錄應載明事項及公告之規定」者。法條中明確指出若公司在設計 上未訂定議事規範；或在執行上違反公開發行公司董事會議事辦法所規定事項；
甚至敘明所謂規定事項，就是指主要議事內容、作業程序、議事錄載明事項及公 告不容違法，否則就會處以行政裁罰。此種立法技術之透明度最高，最符合法律 保留原則及法律明確性原則。
（二）設計面、執行面、行為態樣規範未臻明確者：關於公開發行公司取得 或處分資產處理準則及公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則，證券交易法 第 178 條第 1 項第 7 款規定處罰「違反主管機關依第三十六條之一所定準則有關 取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證 等重大財務業務行為之適用範圍、作業程序、應公告及申報之規定」者。法條中 並未敘明若公司於設計上未訂定相關處理程序，是否違法？倒是在執行上，若在 適用範圍、作業程序、公告及申報等方面與相關處理準則不符，即有行政責任。
115 參閱金管會｢公開發行公司建立內部控制制度處理準則問答集｣(2014 年 11 月 18 日版)第二題，
金管會證期局網站，http://www.sfb.gov.tw/ch/home.jsp?id=30&parentpath=0,6。（瀏覽日期：2015 年 3 月 4 日）
116 參閱前揭註 115。另臺灣板橋地方法院 96 年度金重訴字第 1 號判決，對於內部控制制度聲明 書之虛偽記載，係以證交法第 174 條第 1 項第 5 款起訴，與金管會問答集所述之同法第 174 條第 1 項第 4 款不同。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
惟此種立法技術之瑕疵尚小，因為公開發行公司取得或處分資產處理準則第 6 條第 1 項117，及公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則第 8 條第 1 項118與 第 11 條第 1 項119，均已規定公司於設計上應訂定相關處理程序。故若未訂定，
則仍得以相關處理準則之作業程序未執行，予以行政裁罰。
（三）設計面、執行面、行為態樣規範疏漏者：對於公開發行公司建立內部 控制制度處理準則，證券交易法第 178 條第 1 項第 2 款規定處罰「違反第十四條 之一第一項、第三項規定。」者。而第 14 條之 1 第 1 項及第 3 項之規定分別為
「公開發行公司應建立財務、業務之內部控制制度。」及「公司應於每會計年度 終了後三個月內，向主管機關申報內部控制聲明書。」
以證券交易法第 14 條之 1 第 3 項而言，其構成要件明確，公司若未於會計 年度終了後三個月內向主管機關申報內部控制聲明書，即應裁罰，尚無疑義。但 證券交易法第 14 條之 1 第 1 項僅是法律強制公開發行公司有建立內部控制制度 之義務，以文義解釋觀之，違反該法條，應當只是指公司在設計面上未建立內部 控制制度，才須受罰。若已建立內部控制制度，但執行面上公司不遵守公開發行 公司建立內部控制制度處理準則所規範事項，尚非文義射程內之應懲處行為。然 而主管機關卻認定證券交易法第 178 條第 1 項第 2 款即為違反公開發行公司建立 內部控制制度處理準則，或未依公司所訂內部控制制度辦理相關事項之處罰依 據120，此點容有爭議。
因以法律保留原則121觀之，證券交易法第 178 條第 1 項第 2 款之處罰範圍，
只論及違反第 14 條之 1 第 1 項及第 3 項，若公司違反依據證券交易法第 14 條之 1 第 2 項之法律授權所發布之法規命令─公開發行公司建立內部控制制度處理準 則之內容所規範事項，尚無直接相關之法條得供行政裁罰。
117 公開發行公司取得或處分資產處理準則第 6 條第 1 項規定「公開發行公司應依本準則規定訂 定取得或處分資產處理程序，經董事會通過後，送各監察人並提報股東會同意，修正時亦同。」
118 公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則第 8 條第 1 項規定「公開發行公司擬將公司資金 貸與他人者，應依本準則規定訂定資金貸與他人作業程序，經董事會通過後，送各監察人並提報 股東會同意。」
119 公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則第 11 條第 1 項規定「公開發行公司擬為他人背書 或提供保證者，應依本準則規定訂定背書保證作業程序，經董事會通過後，送各監察人並提報股 東會同意。」
120 金管會證期局 2014 年 11 月 18 日製作之公開發行公司建立內部控制制度處理準則問答集第二 題。問：處理準則之法律效果為何？答：違反處理準則規定或未依公司所訂內部控制制度辦理相 關事項者，本會得依證交法第 178 條第 1 項第 2 款規定，處分公司。參閱前揭註 112。
121 大法官釋字第 638 號揭示「對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處 罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二 十三條法律保留原則之意。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
另以法律明確性原則 122而言，倘若將證券交易法第 178 條第 1 項第 2 款中 違反第 14 條之 1 第 1 項之｢未建立內部控制制度｣行為，擴大解釋為包括不遵守
另以法律明確性原則 122而言，倘若將證券交易法第 178 條第 1 項第 2 款中 違反第 14 條之 1 第 1 項之｢未建立內部控制制度｣行為，擴大解釋為包括不遵守