第四章 法制評析及建議
第四節 內部控制法制執行面評析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
範，主管機關於定義子公司時，應省思是採用公司法，亦或是國際財務報導準則 之規定，何者更能吻合監理目的及法理之正當性。
此外，於「公開發行公司建立內部控制制度處理準則」、「公開發行公司取得 或處分資產處理準則」、「公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則」中，均要 求公開發行公司應督促子公司亦應遵循該等處理準則 155。然而公開發行公司之 子公司不盡然是公開發行公司，甚至是依據外國法律而非我國法律在外國登記成 立之公司。故依我國證券交易法授權制定之各項處理準則，其約束力如何延伸至 非公開發行公司或外國公司，容有討論空間。且若其真有必要性，應以法律保留 或國際條約方式推動，而非採行政保留由法規命令來規範。
第四節 內部控制法制執行面評析
第一項 獨立董事及審計委員會立法趨勢之影響
依照公司法三權分立之概念，監察人擁有監察權，故公開發行公司建立內部 控制制度處理準則中，監察人對內部控制制度之監督權包含：知悉內部控制制度 及其訂定時之異議意見156、查閱稽核報告及追蹤報告157、定期獲取內部稽核人 員稽核業務之報告 158等。近年來，主管機關以政策指導及命令強制方式，促使 公開發行公司廣設獨立董事159及設置審計委員會替代監察人160，證券交易法第
155 公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 38 條規定｢公開發行公司應於內部控制制度中，
訂定對子公司必要之控制作業，並考量該子公司所在地政府法令之規定及實際營運之性質，督促 其子公司建立內部控制制度。｣；公開發行公司取得或處分資產處理準則第 7 條第 3 項規定｢公開 發行公司應督促子公司依本準則規定訂定並執行取得或處分資產處理程序。｣；公開發行公司資 金貸與及背書保證處理準則第 10 條規定｢公開發行公司之子公司擬將資金貸與他人者，公開發行 公司應命該子公司依本準則規定訂定資金貸與他人作業程序，並應依所定作業程序辦理。｣；公 開發行公司資金貸與及背書保證處理準則第 13 條規定｢公開發行公司之子公司擬為他人背書或 提供保證者，公開發行公司應命該子公司依本準則規定訂定背書保證作業程序，並應依所定作業 程序辦理。｣
156 參閱公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 4 條第 1 項。
157 參閱公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 15 條第 1 項。
158 參閱公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 16 條第 1 項。
159 依據證券交易法第十四條之二規定，已依本法發行股票之金融控股公司、銀行、票券公司、
保險公司、證券投資信託事業、綜合證券商及上市（櫃）期貨商，及非屬金融業之所有上市（櫃）
公司，應於章程規定設置獨立董事，其人數不得少二人，且不得少於董事席次五分之一。依據證 券交易法第一百八十一條之二規定，依規定須設置獨立董事之實收資本額新臺幣一百億元以下之 非屬金融業上市（櫃）公司，得自現任董事或監察人任期屆滿時始適用；現任董事、監察人任期 如係於中華民國一百零三年屆滿，得自一百零三年選任之董事、監察人任期屆滿當年始適用之。
參閱金管證發字第 1020053112 號。
160 依據證券交易法第十四條之四規定，已依本法發行股票之金融控股公司、銀行、票券公司、
保險公司、證券投資信託事業、綜合證券商及上市（櫃）期貨商，及實收資本額達新臺幣一百億 元以上非屬金融業之上市（櫃）公司，應自本令發布日起設置審計委員會替代監察人；實收資本 額新臺幣二十億元以上未滿新臺幣一百億元之非屬金融業之上市（櫃）公司，應自中華民國一百 零六年一月一日起設置審計委員會替代監察人。參閱金管證發字第 10200531121 號。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14 條之 3 及第 14 條之 5 更將內部控制制度訂定為獨立董事及審計委員會之職權，
規定由審計委員會考核內部控制制度之有效性。故已設置由全體獨立董事組成審 計委員會的公司，審計委員會將取代監察人取得內部控制制度之監督權161。
然而獨立董事身為負責經營決策董事會之成員，如何劃分其經營或監督之角 色，仍待釐清；且獨立董事因選舉制度，比監察人更依附大股東；另審計委員會 職能多準用監察人之規定，無異新瓶裝舊酒 162，故以審計委員會替代監察人，
難謂更能強化內部控制制度。況且董事會是參與內部控制制度之執行者 163，而 審計委員會於考核內部控制制度有效性後，仍必須提董事會決議 164；並且當審 計委員會對內部控制制度相關事項發生爭議，未有成員二分之一以上同意時，更 可由全體董事三分之二以上同意取代之，此無異於將對內部控制制度之監察權交 回經營決策者（董事會），形同無監察權165。
因此，考量內部控制制度相關事項及其聲明書之最終決議權仍是董事會，採 用公司法，以監察人來監督董事會設計及執行內部控制制度之情形，仍是比獨立 董事及審計委員會更具獨立性。至於監察人制度中之固有缺陷，得參酌公開發行 公司獨立董事設置及應遵循事項辦法之相關規定進行改善。
第二項 行政裁量權的影響力
我國企業對於內部控制制度之重視程度，得以監督內部控制制度的內部稽核 單位之人數為參考指標來衡量。依據 2010 年之統計，設置 2 名以下內部稽核人 員之上市公司佔 71.7%，上櫃公司更高達 91.4%166。如此稀少之資源配置，顯現 許多公司對於內部控制及內部稽核制度只是配合法令辦理，聊備一格，並未認同 或相信法令賦予內部控制功能之諸多期望，係有利於公司之營運發展。
因此，雖然主管機關相信提高行政罰鍰可強化公司的內部控制 167，但有學 者闡釋｢罰款是企業經營的額外成本，對罰款之理性反應，係審度預期獲利是否 超過罰款金額乘以被查獲之機率，因此，某種行為縱遭禁止，亦難阻絕。綜觀罰 款之平均水準，大多數案例均不具嚇阻效果。｣而認為主管機關不應擔任警察角
161 參閱公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 45 條。
162 參閱前揭註 49，頁 172-204。
163 參閱公開發行公司建立內部控制制度處理準則第 3 條第 1 項。
164 參閱證券交易法第 14 條之 5 第 1 項。
165 參閱前揭註 125，頁 76。
166 參閱吳裕群，透過內部控制落實公司治理，內部稽核季刊，71 期，頁 18，2010 年 7 月。
167 參閱前揭註 33，頁 17。另以證券交易法第 178 條為例，歷年來修法，法定罰鍰金額呈現上升 趨勢。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
色，以檢查與懲罰為職志，而是提供諮詢，詮釋法令並輔導業者循序漸進遵循法 令，取締與制裁則是最終手段168。
由我國上市（櫃）公司薪資報酬委員會之守法比率近乎百分之百 169之例子 可知，一項欠缺法律效果之法條，竟然可以幾乎完全落實，其所仰賴地並不是法 律之強制力，而是行政機關之裁量權，包括駁回增資案、啟動檢查等，即可震懾 企業奉行不悖。以法治角度而言，此或許不足取，但其也點出政策推動不盡然要 靠立法或修法，主管機關之行政指導、守則或參考範例之宣導、評鑑制度之表揚、
證券交易所內規之要求等輔導方式，其實效可能更大。
故為使企業健全內部控制制度，輔助法令遵循之落實，與其全盤繼受 COSO Report 成為法規命令，而又因法律設計或執行上之滯礙，使得形式上雖已完備，
但實質成效不彰。不如以輔導方式推廣企業採用 COSO Report 之原則，內化至 其日常控制作業中，或許更能達成立法意旨｢督促公開發行公司建立內部控制制 度，俾透明化其營運及財務資訊，以強化其經營風險之控管，並藉此達成提昇公 司營運效果及效率、保障公司資產安全及維護股東權益之目的｣170。
168 參閱陳錦隆，企業內控上軌道輔導守法重於裁罰，工商時報 A12 版，2007 年 1 月 10 日。
169 依據證交所及櫃買中心之委外調查，薪酬委員會之組成與議事運作現況，僅 1.4%在董事擔任 薪酬委員會召集人及主席，與 0.8%未在七天前發出會議通知，有不符辦法規範之處。參閱臺灣 證券交易所暨財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心，｢薪資報酬委員會運作效益之衡量與評估｣
調查報告，頁 68， 2013 年 5 月。公開資訊觀測站。http://mops.twse.com.tw/mops/web/t119sb05。
（瀏覽日期：2015 年 4 月 20 日）。
170 參閱台財證稽字第 0910005800 號，訂定「公開發行公司建立內部控制制度處理準則」總說明 之立法意旨。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論及建議
由第一章扁鵲的故事可知，優良的內部控制制度不僅希望於弊端發生之事後 檢討時，找出並匡正控制作業之漏洞；更期待在事中即時偵測到缺失，並隨即改 正；而最理想狀況，則是事前即預測到風險，並適當防範，使錯誤無從發生，此 為內部控制制度在企業經營管理上之意涵。
每逢企業舞弊違法事件發生時，強化內部控制制度及改善公司治理常被認為 是有效解方。現今，舉凡美國、日本及我國等國家，內部控制制度均已以不同程 度之要求納入資本市場之監理法制中。本研究之結論及建議如下：
一、結論
由於內部控制制度具有管理功效，得襄佐公司經營階層督導業務以利目標達 成，故於企業管理發展史中自然出現，來協助營運之效果及效率。而公司也可利 用內部控制制度來規範財務報表編製流程，以提升財務報導品質。另法學上，亦 可藉由內部控制制度之建立及運作，有效監督企業活動，促成法令遵循，輔佐董
由於內部控制制度具有管理功效，得襄佐公司經營階層督導業務以利目標達 成，故於企業管理發展史中自然出現，來協助營運之效果及效率。而公司也可利 用內部控制制度來規範財務報表編製流程，以提升財務報導品質。另法學上，亦 可藉由內部控制制度之建立及運作，有效監督企業活動，促成法令遵循，輔佐董