本章針對於全球新興人畜共通傳染病控制規範與策略重要議題，包括通報義 務的違反因素分析、討論IHR 成為 SPS 承認之國際標準可能性、提供發展中國 家協助與合作機制，以及流感分級警示制度的修正與效果等分別做討論。
第1節通報義務的違反
WHO 會員依據 IHR2005 第 6 條具通報疫情的義務，條文為：「1. 每個締約 國應當利用附件2 的決策文件評估本國領土內發生的事件。並透過《國際衛生條 例》國家對口單位，以現有最有效的通訊方式在獲得公共衛生資訊後24 小時內 向世衛組織通報，通報內容包括在本國領土內發生、有可能構成有關國際公共衛 生的緊急事件的所有事件，以及爲應對這些事件所採取的任何衛生措施。如果世 衛組織接到的通報涉及國際原子能機構的權限，世衛組織應立刻通報國際原子能 機構。2. 通報後，締約國應當繼續及時地向世衛組織報告所通報事件確切和充 分詳細的公共衛生資訊，並儘可能包括病例定義、實驗室檢測結果、危險的來源 和類型、病例數和死亡數、影響疾病傳播的情況及所採取的衛生措施；必要時，
應當報告在可能引起有關國際公共衛生的緊急事件應變時面臨的困難和需要的 支援。」
為了確保全球動物疫病的透明度，OIE 會員國亦有根據 OIE 陸生動物法典第 1 章 article1.1.3 規定作疫情通報義務。
但是為何國家傾向選擇不遵守通報義務，隱匿或遲延說明疫情呢?儘管 2005IHR企圖透過處理公共健康風險事件的方式架構改善，但是還是難以避免不 遵守條例義務的問題繼續發生。187
Arielle Silver列出四類違反國際衛生條例遵守義務的可能原因：1. 會員國考 量自我利益；2. 國家主權與遵守義務衝突；3. 執行義務之資源或能力不足；以 及4. WHO無政治意願或能力強制會員國履行約款。188
一.在會員國利益考量因素方面，David P. Fidler(1996)與Arielle Silver(2008)皆應用
「囚犯兩難」（prisoner’s dilemma）賽局189來初步解釋國家選擇不履行通報義務 之經濟性原因。以下以賽局理論系列的經濟分析方法，逐步討論國家是否採取傳
187 Silver, supra note 8,at 234.
188 Silver, supra note 8,at234-235.
189 典型的囚犯兩難賽局描述為：嫌犯Ⅰ與Ⅱ分別羈押隔離偵訊，面對檢方「坦白從寬、抗拒從 嚴」之條件，兩人可分別採取認罪、不認罪兩種策略，在僅進行一次之賽局中，唯一的優勢策略 為兩者皆認罪，以求獲判較輕之徒刑。
染病控制通報的合作義務。
首先以賽局的報酬矩陣(payoff matrix)形式，假定 A、B 兩個國家面臨傳染病 控制上是否要「合作」的選擇：給定B 國發生傳染病疫情，B 國必須決定是否要
「合作」地通報A 國；A 國則必須決定是否要「合作」地不採取對 B 國經濟等 方面造成傷害之措施。
David Fidler提出報酬矩陣數值化條件如圖五，則A、B兩國皆會選擇採取不 合作態度。190相同的情境下，Arielle Silver則以報酬矩陣之文字說明條件(如圖 六)，A、B兩國皆會選擇採取不合作態度。191
A 國
合作 不合作 合作 3，3 1，4 B 國
不合作 4，1 2，2 圖五：傳染病控制賽局的報酬矩陣1
A 國
合作 不合作
合作 B 贏，A 贏 B 輸多，A 贏多 B 國
不合作 B 贏多，A 輸多 B 輸，A 輸 圖六：傳染病控制賽局的報酬矩陣2
前述傳染病控制賽局是否有策略均衡解?我們以Nash均衡(Nash
equilibrium)192觀念進行檢查。以A、B兩國家皆採取通報的合作策略解(通報，通 報)來看是否會達成Nash均衡：若A國家向OIE與WHO通報境內發生禽流感疫 情，B國家若採取隱瞞禽流感疫情，在貿易與旅遊方面便不受到OIE貿易禁令與 WHO旅遊限制建議之衝擊，其損失少於A國通報後需蒙受的過度反應，故B國家 有偏離遵守通報義務之誘因，所以A、B兩國家皆採取通報的合作策略解(通報，
通報)並非Nash均衡。換言之，前述傳染病控制的報酬矩陣的惟一Nash均衡解，
應為A、B兩國家皆採取隱瞞疫情的非合作解(不通報，不通報)或雙輸策略。
190 David F. Fidler, Mission Impossible? International Law and Infectious Diseases, 10 TEMP.INT’L &
COMP.L.J. 493, 494-495 (1996).
191 Silver, supra note 8,at235.
192 1994 年諾貝爾經濟學獎得主 John F. Nash 提出 Nash 均衡的觀念：假定有 N 個參賽者，給定 其他N-1 個參賽者的策略，每一個參賽者採取其最佳反應(best response)，則目前策略組合為 Nash 均衡。換言之，只要有任何參賽者能因為偏離(deviate)目前所採取的策略而獲利(better off)，則目 前的策略組合並非Nash 均衡。
再另以傳染病控制賽局理論展開式（extension form）的決策樹狀圖（如圖七）
的來分析通報義務是否會遵守的選擇策略。假設B 國發生疫情時，如果 B 國選 擇隱瞞疫情，A 國將因不知情，而不啟動禁止 B 國動物及其產品禁止輸入措施；
但是若B 國選擇通報 A 國時，A 國可能啟動或不啟動貿易禁令，然而一旦被宣 告為疫區，A 國啟動暫行性貿易禁令的機率遠遠大於不啟動，且啟動效果將帶給 B 國重大損失。因此在決策的選擇路徑上，B 國將傾向於隱瞞疫情。
A 國：不啟動禁止 B 國產品輸入措施 B 國：隱瞞疫情
A 國：啟動禁止 B 國產品輸入措施 A 國：不啟動禁止 B 國產品輸入措施
B 國：通報疫情 A 國
圖七：傳染病控制賽局的展開形式
綜合前述分析結果來說，傳染病控制賽局具有「囚犯兩難」（prisoner’s dilemma）193之特性，亦即不論A國家的策略為何，B國家之最佳反應為隱瞞疫情，
同理，不論B國家的策略為何，A國家之最佳反應皆為隱瞞疫情，換言之，兩者 之優勢策略（dominant stratery）皆是不遵守通報義務-選擇隱瞞。
不過，上述為一次性的賽局測試的結果，若是當賽局重複多次時，結果可能 有所不同。如同Robert Axelrod曾提出重複無限多次的囚犯兩難賽局時，其最適 策略為「以牙還牙」（tit-for-tat）的策略，亦即當對方在最後一回合賽局時採取 合作的策略，則其亦採取合作的策略。194
Bruce Jay Plotkin(1996)便認為分析傳染病控制賽局時，僅計算一次性賽局情 境是不足的，因為國家可能考慮到重複性賽局（例如：爆發其他傳染病疫情）之 不合作策略的負面效果，進而提高採取疫情通報的合作策略。195Arielle
193 典型的囚犯兩難賽局描述為：嫌犯Ⅰ與Ⅱ分別羈押隔離偵訊，面對檢方「坦白從寬、抗拒從 嚴」之條件，兩人可分別採取認罪、不認罪兩種策略，在僅進行一次之賽局中，唯一的優勢策略 為兩者皆認罪，以求獲判較輕之徒刑。
194 溫麗琪編譯，法律經濟學， P51~52。
195 Bruce Jay Plotkin, Mission Possible: The Future of the International Health Regulations, 10 TEMP. INT’L &COMP.L.J.503,507-508 (1996)
Silver(2008)則認為，除非國家相信採取合作策略的通報義務並非僅有一次性賽 局，換言之，相信未來自己國內應會重複多次疫情爆發的預設心理，否則不合作 策略還是可能是較佔優勢。196
最常被引用的例子是1991 年秘魯在發生霍亂疫情時，遵守IHR規範向WHO 進行通報後，因他國對Peru隨之而來的貿易禁止措施，估計遭受約 7.7 億美元的 損失。這樣的高額衝擊很可能使國家寧願選擇隱瞞疫情，例如：2002-2003 年中 國境內發現SARS疫情初期，一直採取不合作策略，直到東南亞與加拿大陸續發 生病例由中國境內移入病例，方漸漸配合國際防疫行動。SARS疫情共有 8422 位SARS確診患者，其中 916 位死亡，對於全球經濟估計造成四百億美元的損失。
197 國家遲延或不履行通報義務的效果，可讓全球都蒙受更慘痛的損失。根據囚 犯兩難賽局的分析模式，當賽局重複多次時，參賽者會提高採取合作策略的意 願；而應用到傳染病控制賽局時，國家若能體認新興與再興傳染病將是無可避 免，持續面對的問題時，國家採取合作的策略的意願將會提高。Arielle Silver(2008) 建議WHO可以強化過去國家通報義務延遲的負面衝擊經驗，並提升條例執行的 強制履行機制，以加強國家遵守通報義務。198
二.在國家主權與遵守義務衝突方面，國家可能因國際衛生條例有干涉其主 權範疇之處，而選擇不合作或不遵守義務。而國際衛生條例中可能限縮國家主權 的條文如：第5 條「監測」第 1 項規定：「每個締約國應當根據本條例附件 1 的 具體規定，儘快但不遲於本條例在該締約國生效後五年內，發展、加強和維持偵 測、評估、通報及報告事件的能力。」同條第3 項為：「世衛組織應按要求幫助 締約國發展、加強和維持本條第1 項所述的能力。」本條第 1 項讓WHO可以要 求(mandate)主權國家境內的健康水準，國家並應回報公共衛生風險事件的義務；
第3 項則提示WHO可直接參與主權國家發展核心能力與設施建置。該條對國家 主權的逼近，可能使主權國家採取抵制條例的立場。199
2005 國際衛生條例第 9 條「其他報告(other reports)」第 1 項則指出：「世衛 組織可考慮除通報或磋商外來自其他來源的報告，並根據既定的流行病學原則評 估這些報告。然後將事件資訊通報在其領土內據稱發生事件的締約國。在根據這 類報告採取任何行動前，世衛組織應當按照第10 條規定的程序與據稱在其領土 內發生事件的締約國進行協商並設法獲得證實。為此目的，世衛組織應將獲得的 資訊通報各締約國，並且只有在充分合理的情況下世衛組織才可對資訊來源進行 保密。這類資訊將根據第11 條規定的程序加以使用。」本條款給予WHO毋需獲 得締約國官方證實，並可以直接採取疫情因應的行動，由於突破1969 版國際衛 生條例僅能採用官方證實資訊來源的限制，WHO因而可接受與整合多方來源方
196 Silver, supra note 8,at235.
197 Silver, supra note 8,at236.
198 Silver, supra note 8,at236-237.
199 Silver, supra note 8,at237.
來源資訊，即時行動可不再制約於締約國採取合作方式與否。200
第5 條「監測」第 4 項亦規定：「世衛組織應當通過監測活動收集有關事件 的資訊，並評估事件引起疾病國際傳播的潛力和對國際交通的可能干擾。…」
第5 條「監測」第 4 項亦規定：「世衛組織應當通過監測活動收集有關事件 的資訊，並評估事件引起疾病國際傳播的潛力和對國際交通的可能干擾。…」