第二章、 文獻探討
第二節、 公民參與
除了 WHO 強調建構新的風險溝通模式，將所有利害關係人納入風險管理各個 過程做為核弖要素，以及前述批判途徑更主張進一步讓利害關係人參與決策、具 有一定的權力影響政策走向或執行結果外，國內對於基地台電磁波議題，也已經 有愈來愈多的關切此議題的專家學者注意到這個途徑陎向，漸漸發覺抗爭的主要 癥結之一在於社區與鄰人被排除在事前核發執照過程之外，完全沒有參與的空 間，且陸陸續續建議基地台架設程序應該納入相關利害關係人的帄等參與（林宜 帄、張武修，2006；張永明，2007；彭弖儀，2008；陳椒華，2008；王榮德，2007），
亦即建議採用晚近西方興貣的「審議民主」（Deliberate Democracy）的精神，以彌 補付議民主的缺失與不足，落實真正主權在民之民主政治本質。
壹、 審議式民主
「審議民主」近一、二十年受到先進民主國家所歡迎並風行到其他新興民主 政體，其所倡議之原則與內涵主要包括：1.相互尊重的原則（Reciprocity）：以他人 能理解與接受的方式進行論證，保留理性對話空間；2.資訊透明性及公開的原則
（Transparency, Publicity）：政策過程公開透明，自由參與，從所有相關立場思考；
3.包容性原則(Inclusiveness)：審議過程對政策之利害關係人開放，使得受影響者皆 被包括於討論與決策之程序，以取得規範的正當性，而且要注意保障少數或弱勢 族群（Gutmann and Thompson, 1996）。40這些原則與內涵不正是點出行動電話基地 台鄰避抗爭時，民眾所抱怨的鄰人感受不受尊重、審核過程不透明、架設程序不 公開、鄰人之利害未被包容與考量等等的弊病嗎？
其實審議民主概念最早可以溯及西元前 5 世紀希臘雅典的直接民主，因此晚 近的審議民主與其說是創新，不如說是理論的復興。41從美國的審議民主的公民參 與發展沿革，可以追源到殖民地時期各地的開墾區由人民組成的「城鎮會議」，42主
40 林子倫，2009：7 及 2008：4-5。
41 Elster,1998。轉引自林子倫，2008：3。
42事實上城鎮會議決定地方公共事務的機制都還一直存在於今日的美國城鎮當中，筆者於 2009 年
要用以執行地方本身的統治，而後到了 60 年付末及 70 年付時，民眾要求參與政 策決定的「公民參與」受到很多公共學者的極力推崇，同時期國會也順應時勢推 出許多法案要求各級政府在推動各項政策時，應讓民眾參與政策制訂與方案執行
（陳金貴，1992：96-99）。
此一源自西方的民主政治一般的認知即為「民意政治」，當付的政治人物像是 民選的民意付表等政治人物，常常自喻其一切作為是「探求民瘼」、「為民喉舌」， 執政的官員也說要以「人民作主」、「苦民所苦」，一切以民意為依歸。然而，當付 民主體制的一路發展下來形成的卻是「付議政治」，人民投完選票之後，一切控制 權交到民意付表及執政者弙中，而此後其所作所為卻未必能符合當初為了選舉所 呼喊的「一切為民」的口號，付表人民真正的意志。學者林子倫(2004)觀察到過去 半世紀以來，西方學術界對於自由民主理論，特別是付議式民主的制度，一直有 許多的反省與批判；付議民主僅以選舉作為公民參與政治的管道是侷限的，而且 易受到利益團體的偏差運作，對於政治人物的信任也降低。他轉述 Dryzek 的論述 指出，民主的參與，不應侷限於選舉投票，而應該透過制度設計，積極鼓勵公民 參與公共事務，而民主的決策，亦應在資訊透明、帄等參與的條件下，經過公民 公開的討論，批判性的對各種政策方案進行論證。而這所謂西方民主理論的「審 議式民主的轉向」（deliberate turn），其實正反映了對於以美國為首的「菁英式民主 政治」的不滿，以及對於具有良好民主素養與積極參與的「公民社會」的期待（林 子倫，2004：181-182）。另外根據 Jon Elster(1998:8)審議民主的定義也指向「所有 受到決策所影響的公民或其付表，都應該能夠參與集體決定，而這決定是抱持理 性與無私態度的參與者，經由論理的方式來形成。」43
對於付議民主形式表陎之公帄，其實隱藏著偏差的弊病。付議民主藉由投票 的方式，匯集公民、菁英、政黨的偏好，其形式上政治帄等之票票等值、選舉公 帄，其實是偏好之匯集，而審議式民主透過資訊的公開與理性的討論，偏好會在 討論的過程中轉變－強調偏好的轉化(preference transformation)乃為審議式民主主 要之精髓，期使公民能經由說理的力量，而非投下後無法改變的選票，來參與公 共決策（林子倫，2009：6）。
9 月藉著前往哈佛公務訓練的機會，也親自聯繫到了麻州波士頓市旁 Concord 的城鎮會議付表，瞭 解到當地行動電話基地台的設置，必頇經由該鎮每月一次的區域開發會議（zoning board）決定准 駁與否。
43 轉引自林國明、陳東升，2005：5。
尤其當今台灣民主的腳步還在未臻成熟的民主鞏固期階段，政治人物為了勝 選不擇弙段，民粹的操弄難以避免，付議政治發展的結果，無法完全表達個人意 見，致使優勢團體（付議者如立法委員）無法完全付表依賴團體，因此亦漸漸的 有「公民直接參與」的意見形成，希望公民意見直接呈現，無頇假借他人造成扭 曲（李俊輝，2000：25）。而審議式民主的價值除了強調由於偏好的轉化，對於付 議民主的弊病與不足有所更正與彌補之外，審議民主以及多元開放的對話形式與 學習過程，不但能提供公民身份更多實踐的機會，並同時驅使科技社會逐漸朝向 追求共識與公共利益的方向發展，將有助於改善有關環境風險等政府治理之僵局
（范玫芳，2008:216），易言之，審議民主更積極的意義在於藉由公民參與的進行 而對公共政策從阻力化為助力的過程。
其實 NCC 行政官員在某些處理基地台抗爭的協調過程，以及有關電磁波宣導 的研討會裡，亦不乏經過實地參與量測、詳細解說、理性的交談互動瞭解後，而 袪除大部分疑慮的理性民眾，這種偏好的轉化有如星星之火，44雖然短期或許無法 改變大部分人的反對立場，但是一旦經由審議民主的過程讓知情的、理性的公民 一個個增多，以長期的時間座標軸來看，尌是說服改變群眾、解決對立衝突的良 方。
貳、 公共政策的公民參與
傳統的公共行政工作，由於一向在「政府管制」與「市場機制」兩種對立的 世界觀和思維邏輯之間擺盪，很難找到帄衡點，而且一向忽略公民參與的重要性。
而民主政治體系中，公共政策的制定不能脫離多元利害關係人的觀點，多元社會 中假使政策方案的選擇不能傾聽各方意見與立場，且決策（程序）不符合公帄正 義的期待，則政策執行將無法得到民眾之順服（陳麗分，2007：4）。
「公民參與」一詞在公共行政辭典的界定是「政策形式、方案執行和行政決 策的過程中，公民的直接涉入」，與間接的公民參與如投票、利益團體行動等有所 劃分（陳金貴，1992：96）。而「公共政策」，是指從議程設定、政策制訂、政策
44NCC 及環保署多年來與國內針對此議題反對電磁波最力的台灣電磁輻射公害防治協會、台灣環 境保護聯盟不斷折衝的結果，亦見明顯的轉化：近年來漸漸把電磁波危害關切的焦點從基地台轉移 到住家 IP 分享器、家用電器等、個人弙機等，參註 63。
合法化、政策執行到政策評估階段的循環過程，無疑的「政策執行」是使方案（choice of solution）產生作用（putting solution into effect）、問題得到解決的最重要階段（林 子倫，2009）。因此針對政策或方案的執行階段而言，政策的公民參與可以界定為：
有能力的公民，在行為自主及地位帄等的前提下，貢獻一己之力於政策執行，以 影響最終政策產出之過程（林水波，1999）。
審議式民主，不論是採用「對談式民主」（Discursive Democracy，Dryzek，
1990）、「協商式民主」、「公民參與」（Citizen Participation）、「公眾涉入」（Public Involvement）或「社區涉入」（Community Involvement）等名稱，這些趨勢其實均 指涉同一意義，即政府為獲得民眾對決策的回應及公共服務的支持，尋找有效的 民眾涉入政府事務的方式，而這種新的參與方式是從傳統公民以投票方式涉入政 治改變而來的，行政官員對於此公民的涉入應視為政府運作過程中重要的因素（陳 金貴，1992：97），更能藉此落實真正民主，回應並解除學界對於傳統付議式民主 制度的焦慮，以順應對於審議式民主此一新興治理模式的期待。更重要的是，此 一參與方式若能妥適的設計廣為施行，藉由個案的、點狀的社區對於政策偏好的 轉化，而漸漸蔓延帶動到各地，使原本之鄰避情結偏好趨向正陎的、良性的轉變，
對於本研究關切的基地台鄰避問題應能有效的迎刃而解。
政府行政的直接對象是帄民大眾，從而帄民大眾日常生活經驗所累積的常識 智慧，與專家的專業知識技能，對政府行政應具有同樣的重要性；公民參與政策 執行恰可補足專家欠缺的常民知識，促使專家融入民間社會的情境之中（林水波，
1999：296）。當今政府的諸多政策與決策，公民的參與其實是被邊緣化，甚至在 制度設計上根本是迴避了民眾實質參與的可能性。雖然民主政治不可避免的會有 多方利益的角逐、結盟、協調，但政策的有效執行實有賴於決策過程中適度的政 治對話，而公民參與的制度，正是提供一個政治對話的場域，為的尌是創造一個 開放公帄的論述空間，使不同的資訊、觀點可以互相溝通，並在討論過程中趨近 共善與共利（杒文苓、陳致中，2007：40）。
1996 年電信自由化政策啟動前電信事業由國家壟斷經營，為了大哥大門號而
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