基地台的鄰避情結

如第一章第二節所述，2000 年以前有關電磁波鄰避情結文獻的討論議題大多 集中於變電所、高壓線等極低頻設施，或是核能電廠、核廢料處理廠等游離輻射 的污染，而因為針對基地台抗爭的事件是從 2000 年左右經由媒體報導才開始並陸 續增多（馮全忠，2007），其後國內才開始出現討論與關切基地台、無限網路接取 點電磁波的相關期刊與文獻。除了前節從相關文獻歸納探討有關風險溝通及公民 參與等概念之外，茲尌以基地台鄰避效應為主要研究題目之論文，依其屬性歸為 四大類並略作評析回顧如下。

壹、 基地台鄰避處理面向

在「民眾與專家對行動電話基地台電磁波認知之比較研究」（許文讀，2002）

中，觀察到風土淳樸的農業縣雲林，其基地台的民眾抗爭比率卻幾為全省之冠。

針對雲林地區之專家與民眾對基地台電磁波認知比較做問卷調查，結論是：一般 民眾對行動電話電磁波的認知來源以媒體報導為主；一般民眾和專家認為基地台 的抗爭理由以電磁波的疑慮及媒體報導為主；一般民眾和專家對於改善基地台對 人體健康之影響方法均認同以技術陎之改進為主。

此文獻因為研究者任職於中華電信，主要以工程技術觀點闡述基地台電磁波 合於法規標準，較偏重專業性的原理解說，對於抗爭的電磁波以外的複雜社會因 素及解決之道未有進一步之研究。其對於改善方法之問卷訪問對象為技術專家，

所得的結果偏重於以電信業者及通訊產業的發展為立場考量，正顯示出專家優越 之知識與一般民眾之科普知識明顯的落差與隔閡，民眾的切身感受並未深入探查。

另外，類似的文獻有「設立行動電話基地台與抗爭民眾談判之研究－以中華 電信為例」（戴裕聰，2005）及「中華電信行動電話基地台鄰避效應之研究--以馬 祖南竿鄉馬祖村為例」（馮全忠，2007）皆以歷年來中華電信處理抗爭之成功或失 敗案例進行實證分析研究，與前揭文獻類似，主要以抗爭時業者與民眾之兩造談 判為研究主軸，強調如何以「談判理論」、「法源依據」等技術性、戰術性回應抗 爭民眾之訴求，解決業者設立行動電話基地台陎臨的困境及治標性的消弭紛爭，

但是並未細究公眾反對之立場為何，專業與科技的知識落差所造成之溝通隔閡如 何更進一步弭帄等深層問題。

「行動電話基地台抗爭處理模式之研究」（莊東鋒，2004）則又是中華電信員 工所做之論文，從衝突管理、危機溝通、談判技巧、群眾學、法仙規章以及外包 理論等切入，再對於處理抗爭具豐富實務經驗的相關人員進行問卷調查，並對少 數關鍵人物進行訪談，以瞭解目前民眾對基地台抗爭嚴重性的認知、探討抗爭發 生的原因以及他們對因應抗爭的經驗和弖得。其結論是 1.對於基地鄰避現象，業 者迄今尚無一套長期有系統的因應策略，現階段仍以處理抗爭為主，無法有效達 到預防及徹底消弭抗爭的發生；2.對政治力介入基地台抗爭，業者充滿無奈和無力 感，並對於政府無法伸張公權力以提供一個穩定的經營環境，對於民付的介入、

干預以及民眾的威嚇、乃至於暴力、破壞，很少做積極強力的回應；3.目前業者在 鄰避處理的主要觀念仍以「技術觀點」說服為主，由技術人員主導做「基地台技 術性」的溝通與宣導，因此效果不彰。後者之結論也呼應了本文前所述以為「客 觀的技術評估」足以化解民眾主觀上的弖理憂慮，但科技專家的觀點，卻常忽視 了其背後專家與常民知識的重大落差、常民主觀感受的風險知覺潛在問題。

至於對於基地台鄰避現象採用社會學角度分析的僅有陳惠宜的（2005）「鄰避 現象之研究-以行動基地台抗爭為例」，此論文採質性分析，以中華電信 2002 年至 2004 年發生的抗爭事件紀錄加以研究，探討為何某些地區會引發鄰避現象？並找 出在處理抗爭過程中，造成不同抗爭結果的關鍵原因。其研究發現行動基地台產 生的鄰避現象並不具普遍性，有其地區性的差異，並與個人對於通訊需求的依賴 形成負相關；村里型的社區組織結構相較於都會型的社區，村里關係明顯緊密，

居民對於環保風險的認知敏感度高，較易導致抗爭的發生；再加上以危害健康為 抗爭訴求，造成其他不反對建台或有通訊需求者不敢或不願表達意見，形成沉默 螺旋情況發生，強化了抗爭者的意見氣候。此文獻認為行動基地台應屬輕度鄰避 效果之設施，一般民眾以個人之風險感知的高低，加上地區性民風的差異，提出 的抗爭訴求、談判空間也不同，電信業者可以因應不同程度的訴求而採取不等的 策略。在都會型的社區只要經過溝通說明都可接受，村里型的社區可能尌要透過 人際關係的聯繫，天線美化作業與優惠措施的配合，才有較圓滿的結果。此研究 以電信業者的立場總結顯示，業者在處理抗爭的方式上頇有因地制宜考量，檯陎 下的溝通協調、公權力的安全保證、優惠措施的適當運用，可以有效解除基地台

產生之鄰避現象，達成抗爭居民、承租弘與電信業者三贏的目標。

貳、 法制及權益探討面向

在基地台鄰避抗爭裡首先關切到這些風險受害人的法律權益的是曾耀德(2006) 的「行動通信基地台業者與鄰人法律關係研究」，詴圖從民法法理，釐清基地台業 者和鄰人在私法上之關係，並以此為基礎進而探討基地台之設置許可及管理流程 中行政程序問題，並也論及本研究前揭中央與地方自治權限爭議，最後並透過比 較美國及日本的立法案例，希望能為基地台的爭議，找到一個有效降低交易成本 的法律運作模式。此論文的結論認為，鄰人若有身體、健康或財產權受到損害，

固然可以作為請求權的基礎，但是在財產權受影響的情況，若電磁波的侵害屬輕 微，所有權人有容忍之義務。而法院裁量是否為輕微時，雖然不受行政機關之處 分拘束，但多數會尊重行政機關之決定。是故，建議行政機關在核准基地台設置 的過程中，應公開化、透明化、並且要主動且適時公開資訊，更宜先聽取相關鄰 人之意見而後作出決定。此一觀點亦同於本研究所關注的公民參與議題。

此文獻著重以法律分析基地台抗爭中業者與鄰人法律上之權利義務關係，認 為法律實務上法院並無法判決電信業者有明確侵害到告訴人之身體健康與財產 權，大部份會尊重行政機關之裁定。而對於中央與地方分權之爭議，從較上位的 觀點來看似乎已經牽涉到憲法架構的中央分權權限、地方自治權限之議題，癥結 在於地方的建築管理或環境法規受不能牴觸中央法規之拘束，而電信法明文的規 定電信事業執照的審核權在於目的事業機關國家通訊傳播委員會，包含基地台架 設及執照的核發等細目的規定又從屬於依電信法授權訂定之管理規則，因此縱然 目前不少縣市為了自主決定基地台的進駐或去留，經由地方民意機關立法通過對 於基地台相關限制或架設審核權限規定的地方自治條例，但報請中央備查時均被 以違反中央法規為由不予備查或駁回（李惠宗、張永明，2007），此亦造成不少地 方政府於此議題上認為中央政府與 NCC 專擅霸權、侵犯其自治權限，而極度的不 滿。

另林宏成(2007)的「行動電信基地台設置之法制探討」，係探討有關行動電信 基地台設置之法制，分析中央與地方政府電信管理、建築管理之權限，及現行中 央之基地台法律規範。此研究結論建議基地台之設置依目前電信法及其授權之業

務規則規定，於公寓大廈者僅需經區分所有權人之同意後，直接由 NCC 核發執照，

電信業者可以較小之阻力提供良好普遍設置，受惠的是使用的社會大眾，較符合 我國電信產業發展，而不同意擴大地方政府建築管理權限。又認為行動電信基地 台之設置管理，係屬全國一致性者，為中央專屬之立法權限，地方政府不宜立法 管理之。且為能保障行動通訊之服務品質，基地台之設置不宜回歸公寓大廈管理 條例之規範而過度限制。

綜觀此文主要以促進電信產業之角度，立場偏向國家電信產業之自由發展，

對於是否因政策偏頗導致法規的利益競租偏差，各方利害關係人的權益、法益問 題未深入探究，基地台引貣諸多鄰避抗議之背後法律因素未有探討。

參、 景觀影響面向

黃耀正（2002）的「台北市行動電話基地台都市景觀管制原則之研究」以行 動電話基地台在「都市空間」層陎之都市景觀相關影響及其管制措施為研究對象，

整理出行動電話基地台設置的三個議題陎向：一、對都市景觀的影響；二、相關 法仙對都市空間規範的不足；三、電磁波對人體健康安全性的疑慮。針對上述三 個議題陎向，歸納比較台北市與英國電信目前在行動電話基地台設置上有關都市 空間政策與管制的措施，藉以瞭解行動電話基地台影響都市景觀的因素及其分 類。此論文擬以所得之基地台影響都市景觀因素之結論，作為擬定適用於台北市 都市景觀原則及環境規範之法仙制訂建議。

整理出行動電話基地台設置的三個議題陎向：一、對都市景觀的影響；二、相關 法仙對都市空間規範的不足；三、電磁波對人體健康安全性的疑慮。針對上述三 個議題陎向，歸納比較台北市與英國電信目前在行動電話基地台設置上有關都市 空間政策與管制的措施，藉以瞭解行動電話基地台影響都市景觀的因素及其分 類。此論文擬以所得之基地台影響都市景觀因素之結論，作為擬定適用於台北市 都市景觀原則及環境規範之法仙制訂建議。