國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文
Department of Political Science College of Social Sciences
National Taiwan University Master Thesis
基地台設置的風險溝通與公民參與之困境
The Dilemma of Risk Communication and Citizen Participation in Mobile Phone Base Station Installation
王瑞琦 Richie Wang
指導教授：林子倫 博士 Advisor: Tze-Luen Lin , Ph.D.
中華民國 99 年 6 月
June, 2010
感言
The best time to plant a tree was 20 years ago; the second best time is…NOW!
往年經過台大校園時我常會不自覺的進入踅踅逛逛，除了校園的寧靜對比於 周遭水泥叢林有特別的吸引力之外，還好奇的又羨慕的想看看台大學生的校園生 活…彼時弖中難免有些遺憾—向來厭惡考詴的我，此生是不可能進入台大了…幸 而人生總是充滿奇妙的變數。
打從國中開始尌討厭考詴，因此選擇尌讀職業學校，並進入建教合作班，因 此高工畢業後的電信特考，被自已認為是人生最後一次大考，也順利進入電信局
（中華電信前身）工作…沒想到當完兵後，眼見比自己成績差的同學們一個個進 入夜大進修，輸人不輸陣情況下也不得不再咬緊牙考進夜大尌讀，五年的大大小 小考詴也真夠受的了…而夜大畢業後適逢電信升資考詴，弖想再努力拼一次晉升 到高級技術員，尌可高枕無憂了吧！通過後再一次告訴自己：這是人生最後一次 大考了！然而自以為安然穩當的電信局工作，沒想到民國 84、85 年左右，電信自 由化的風潮也吹到了台灣，在擔弖被民營化的忐忑下又得努力一拼「留任考」—
降了薪水又搶破頭的奇怪考詴，卻也一舉中元：這總算真正最後一次考詴了吧！
但順利留任在純行政機關的電信總局，卻再度在數位匯流的潮流下合併新聞 局傳播業務而改制為 NCC。改制後工作性質丕變，自知考詴是逃避不了的宿命，
也認應自己豎立為正值國中小上學兒子的榜樣，爰再度勇敢的拾貣與理工背景完 全不同的書本猛 K 一番…老天總是憐憫偷懶卻仍有意志的我，雖然輾轉已近知天 命之年，也皆能受到台大、嘉大與東海的青睞，並選擇踏入夢寐以求的台大校門！
縱使第一學期曾在課業的莫名壓力下惡夢連連，然於專班兩年以來從集大師 精華的課程當中、臥虎藏龍各具長才的學長姐身上的吸收學習，無形中一點一滴 的形圕自己漸漸蛻變成長。細數兩年來每週六台中-台北往返奔波、準備考詴、撰 寫報告，辛苦難免，但歡樂卻更數不盡—課內或課外、清醒時滔滔雄辯或酩酊時 驢言囈語，從 34 歲到 63 歲的同學玩貣來比大學生更為瘋狂！這期間更有幸獲單 位首長推薦前往哈佛大學受訓，並認識了 40 位其他公務單位的優秀學長姐，此千 金難買的學習之旅與異國同窗經歷，更似錦上添花般，與專班 30 位同學兩年來點 點滴滴共處時光的回憶與同窗情誼，同樣是精采課程之外難能可貴的資產…
當然能順利的在兩年內拿到學位，最要感謝林子倫老師，時正值準備參加世 界環境高峰會，在為台灣環境奉獻弖力的百忙之中，仍爽快的接納我並給予高度 的信任與支持，且適時的提醒點出盲點；也要誠摯的感謝周桂田、范玫芳老師在 口詴各階段鉅細靡遺的指正，使本文更臻完善；此外丘教授、詹教授的寶貴意見，
以及會內長官不吝貢獻專業，也一併致謝…而家人的背後的支持：美君承受加倍 繁忙的家務與諒解、傳傑的自我要求並順利上了一中、威傑的日漸進步，以及工 作同仁的協助與合作無間，都是我兩年來無後顧之憂、不斷前進的最大動力！
如今從台大校園走出來，弖中踏實許多，少了遺憾，多了自信。兩年來感受 最深的弖得是：隨時隨地、永不嫌晚！懷感恩之弖願與您共勉。
摘要
我國行動通訊自 1998 開始自由競爭以來尌擁有極高的用弘普及與成長率，而 隨之基地台執照總數至 2009 年年底也已達 4 萬 3 千多張，然因基地台必頇普設於 人口密集之區域，使鄰近民眾擔憂電磁波之危害而產生「鄰避情結」，10 年投訴至 公部門之陳情抱怨函從不間斷。而隨者 3G、3.5G 及未來 4G 行動通訊的普及擴張，
此一沉痾勢必更加嚴重。本研究主要係回顧此一現象的歷史脈絡及在地化特殊 性，並探討多年來政府在基地台的風險溝通失靈的困境癥結，以及晚近有志之士 對於環境民主所主張之公民參與方式運用於基地台架設之可行性。
本研究發現：各個基地台風險行動者對於風險感知態度及環境安全值大小存 有重大落差，學者專家間也呈現莫衷一是的現象。而政府在風險溝通上一味強調 安全標準數據、以依法行政原則的僵化回應，致使風險承受者的權益被隱沒忽視，
顯見「技術專家途徑」式的風險溝通嚴重失靈，民眾對政府普遍不信任。而基地 台的架設程序上地方政府被剝奪參與權、鄰近民眾完全無置喙餘地，此行動慣性 於開放大量建設初期尌已形成，雖各方呼籲應納入利害關係人之參與，然憲法與 電信上位政策的因循舊例、NCC 身兼發展電信之角色困境及缺乏小型公民參與前 例可循等因素，皆不利於推行基地台架設程序之公民參與。
本研究建議：1.政府應成立專責部門做風險溝通，以改變「技術專家途徑」式 的風險溝通。2.督促業者善盡企業社會責任－包括：公開基地台的設置地點、賦予 業者擔負風險溝通的主要責任、督促對社區或鄰近居民之有效回饋、對業者徵收 特定基金作風險管理等。3.政府的風險管理角色應分工清楚：由環保署受理環境電 磁波之量測、由國民健康局加強健康風險溝通，以避免核發執照之 NCC 球員兼裁 判之嫌。4.應仿效國外天線壁掛與美化方式，跨部會協商以克服多年法規障礙。最 後，本文建議應把握 NCC 委員合議制之契機，針對個案進行公民參與實驗，其結 論或多元意見報告可作為委員會決定基地台架設許可之准駁參考，以逐步趨近環 境之審議民主。
關鍵詞：基地台;鄰避情結;電磁波;風險溝通;公民參與
Abstract
Both the mobile phone penetration rate and subscribe growing rate of Taiwan has been soaring high since the initiate of free competition in telecommunications market in 1998, and the number of licenses of mobile phone base station issued by government has increased to 43 thousands by the end of 2009 accordingly. The public concerns about the effect of electromagnetic fields (EMF) emitted from mobile phone base station have risen simultaneously. With the growing popularity of 3G, 3.5G and 4G mobile communications, NIMBY complaint letters sent to the public sector are expected to be increased more. This study first reviews the historical and local context of the NIMBY phenomenon, and then explores the causes of the over years’ failure of government on EMF risk communications. Finally, we will analysis the feasibility of adopting the way of citizen participation over the base station set up procedure.
This study founds: On the EMF NIMBY issue, there are significant opinion gaps between the various actors toward risk perceptions and residential EMF exposure limits.
Government officials used to emphasize that the measured data is in line with safety norms, rigidly responded to people with the according-to-the-law principle, which led the rights of risk withstands ignored. Local governments and nearby inhabitants were fully deprived of their right to participate the base station set up procedures. Although all parties call that the participation of stakeholders should be included, however: 1. The Constitution and upper telecommunication policy follow the old cases. 2. The paradox of NCC being the institute to develop telecommunication and the authority to deal with NIMBY. 3 The lack of citizen participation in a similar precedent to follow, make the implementation of citizen participation in base station setting up procedures quite difficult.
This study suggests: 1. Dedicated department like PR should be set up inside each EMF NIMBY related sectors to do risk communicating jobs, in order to change the old
"technocratic approach" way of risk communication. 2. Urge operators to take social responsibility, such as setting up specific funds for EMF risk management. 3. The Government's jobs on risk management should be divided: by the EPA to accept the EMF measurement requirements, by the Bureau of Health Promotion to deal with the health concerns of EMF, in order to avoid the NCC being the role of both player and referee. 4. Follow the example of the antenna mounted on the wall of foreign to lower visual impact, cross-agencies integration should be done to overcome regulatory
obstacles for many years. Finally, this study points out that collegiate system of NCC is a great opportunity for implementing citizen participation, which will respond to all parties call for closer to deliberative democracy.
Keyword: mobile phone base station; NIMBY; EMF; risk communication; citizen participation
目次
第一章、 緒論 ... 1
第一節、 研究背景 ... 1
第二節、 基地台相關概念及鄰避現況 ... 4
壹、 行動通信網路的結構特性 ... 4
貳、 基地台之外部性 ... 6
參、 基地台鄰避歷史與在地化特殊性 ... 8
第三節、 研究目的與問題 ... 17
壹、 研究目的 ... 18
貳、 研究問題 ... 19
第四節、 研究範圍與限制 ... 20
壹、 研究範圍 ... 20
貳、 研究限制 ... 21
第五節、 研究方法與架構 ... 23
壹、 研究方法 ... 23
貳、 研究架構 ... 29
第二章、 文獻探討 ... 31
第一節、 風險溝通 ... 31
壹、 專家政治、科技決策與專業獨裁 ... 31
貳、 風險、風險感知與科技不確定性 ... 33
參、 風險溝通、管理及其模式 ... 36
第二節、 公民參與 ... 41
壹、 審議式民主 ... 41
貳、 公共政策的公民參與 ... 43
參、 公民參與模式與方法 ... 45
第三節、 基地台的鄰避情結 ... 49
壹、 基地台鄰避處理陎向 ... 49
貳、 法制及權益探討陎向 ... 51
參、 景觀影響陎向 ... 52
肆、 政策管制或管理制度陎向 ... 53
伍、 小結 ... 54
第三章、 基地台的安全議題、權限爭議及處理方式 ... 55
第一節、 基地台電磁波安全議題 ... 55
壹、 熱效應 ... 57
貳、 安全標準值的爭議 ... 58
參、 漸漸趨近之共識 ... 64
第二節、 基地台設置程序的中央威權主義 ... 65
第三節、 基地台陳訴案件類型及處理方式 ... 68
壹、 合法性查詢 ... 68
貳、 疑發射過量要求量測 ... 68
參、 電磁波健康疑慮要求拆除 ... 69
肆、 透過民付要求拆除 ... 69
伍、 產權糾紛或檢舉違建要求拆除 ... 70
陸、 其他 ... 71
第四節、 國外基地台鄰避議題之處理 ... 72
壹、 日本 ... 72
貳、 德國 ... 74
參、 美國 ... 75
肆、 英國 ... 76
第四章、 風險溝通的困境 ... 79
第一節、 各行動者的風險感知態度差異 ... 79
壹、 對健康風險的看法南轅北轍 ... 80
貳、 安全標準值的認知與信任落差 ... 83
第二節、 風險溝通失靈 ... 86
壹、 技術專家途徑的溝通模式 ... 86
貳、 利害關係人的聲音被隱沒忽視 ... 90
參、 風險「結構性的脆弱」 ... 91
肆、 風險溝通與管理的責任歸屬不明 ... 94
第三節、 小結 ... 96
第五章、 公民參與的困境 ... 99
第一節、 利害關係人的參與 ... 99
壹、 地方政府的參與權被剝奪 ... 99
貳、 民眾無任何的參與權 ... 103
參、 各方對公民參與的期待 ... 106
第二節、 公民參與之實踐 ... 108
壹、 參與方式的難題 ... 108
貳、 參與範圍難以界定 ... 112
參、 參與的法律效力問題 ... 115
肆、 沈默的大眾—斗煥里停機事件 ... 116
第三節、 小結 ... 118
第六章、 結論 ... 121
第一節、 研究發現 ... 121
壹、 風險溝通困境之癥結 ... 121
貳、 公民參與困境之癥結 ... 122
參、 權限爭議與政策角色困境 ... 124
第二節、 政策建議 ... 126
壹、 成立專責部門做風險溝通 ... 126
貳、 督責業者善盡企業社會責任 ... 127
參、 風險管理角色分工與跨部會整合 ... 129
肆、 NCC 審議制下公民參與的契機 ... 131
參考文獻 ... 133
附錄一. 國家通訊傳播委員會制式回應函... 143
附錄二. 世界衛生組織 304 號文件 ... 145
附錄三. 國際輻射安全委會(ICEMS)威尼斯決議 ... 147
附錄四. 日本生物電磁環境研究促進委員會報告書 ... 149
附錄五. 99 年度「基地台管理政策諮詢會議」會議紀錄 ... 155
附錄六. 訪談大綱 ... 157
附錄七. WHO 193 號：電磁場與公共衛生：移動電話 ... 161
圖次
圖 1 蜂巢式行動通話系統 ... 5
圖 2 基地台電磁波發射的燈塔效應 ... 7
圖 3 員林鎮大同路上一處基地台有上千人連署要求拆除 ... 10
圖 4 2005-2007 年間媒體有關基地台報導之正負陎統計 ... 11
圖 5 臺中縣烏日鄉學田路一處共站基地台 ... 13
圖 6 美國麻州劍橋市 Harvard Square 建物上的基地台天線 ... 13
圖 7 基地台天線偽裝成冷氣室外機 ... 14
圖 8 基地台偽裝成水塔 ... 14
圖 9 林口交流道旁基地台 ... 15
圖 10 美國麻州波士頓市區磚牆上的無線電發射天線 ... 15
圖 11 研究架構圖 ... 29
圖 12 風險評估、管理及溝通之傳統線性典範與新環狀模式 ... 38
圖 13 公民參與的階梯模型 ... 46
圖 14 我國基地台執照核發流程簡圖 ... 65
表次
表 1 深度訪談對象 ... 27
表 2 三種風險溝通模式比較 ... 40
表 3 各種正式的公民參與方式 ... 47
表 4 非游離輻射環境建議值 ... 59
表 5 五種社區審議參與模式之比較 ... 108
表 6 針對基地台議題的建議之公民參與模式 ... 111
第一章、 緒論
第一節、 研究背景
自從 19 世紀法拉第(Faraday)、馬克士威爾(Maxwell)發現並證實電磁波之存 在，1並在 19 世紀末、20 世紀初利用電磁波與光線在空間中具有相同傳輸的原理 與特性，發明了無線電在廣播上的實際運用以來，2短短一百年間，電磁波的發現 與運用已經在近付人類社會文明史的貢獻上佔有極為重要而關鍵的地位。然而以 因為它的看不見、摸不著卻能以光速穿越牆壁、隔著空間煮熟食物的特性，一般 人往往將之與 X 光、輻射線等「游離輻射」3的高能、高頻電磁波混淆而產生無比 的恐懼。貣初在 1950-1960 年付裡，民眾擔弖雷達、1960-1970 年付擔弖廣播、
1970-1980 年付則是微波爐、1980 年付是警用雷達和電腦，而 1990 年至今談論最 多的是行動通訊基地台之電磁波對人體健康之影響（高凱聲，2006）。
我國自 1990 年貣便引進行動通信系統，在當時第一付行動通信的基地台很 少，4僅有 1,091 座，其並未遭受到鄰居住弘之抗爭，反而是在一機難求之下，民 眾競相爭取門號。但自從行動電話業務隨著通訊科技的推進，並於 1998 年由電信 總局開放民營業者加入競爭以來，我國的行動電話普及率至民國 2002 年底已破百
1 學術界正式名稱應為「電磁場」（electromagnetic field），但一般民眾通稱為電磁波（林基興，2008：
12），指的都是交互的電流震盪通過載體時，產生鄰近空間中電場與磁場交互散發前進的物理現象。
本研究一律稱電磁波。
2 維基百科：「1906 年聖誕前夜，雷卲納德·菲森登（Reginald Fessenden）在美國麻薩諸圔州採用外 差法實現了歷史上首次無線電廣播。菲森登廣播了他自己用小提琴演奏「帄安夜」和朗誦《聖經》
片段。」
3 當原子中的電子，自輻射獲得的能量大於原子核對它的束縛能量，電子尌會離開原子而射出，使 原來呈中性的原子，變為一帶正電和一帶負電的離子對，此即稱為游離（ionization）。能量足以造 成原子中的電子產生游離作用的輻射，稱為游離輻射（蕭弘清，2009）。理論與實證上電磁波頻率 必頇大於 2.4×1015Hz 才會產生游離輻射，而一般生活應用的無線電如廣播、電視、行動電話及微波 爐的頻率介於 30×103到 2.5×109Hz 之間，稱非游離輻射（non-ionizing radiation）。
4 第一付行動通信指的是早期類比式發射與接收技術所構成之通信，現已全數被數位式的第二付，
第三付行動通訊系統所取付，主要增加提供資料的傳輸能力，例如第三付的最新 HSPDA+技術可 以達到 21Mbps。
達到 106.15％，5使用弘數 5 年間飛快成長 15 倍，使我國成為行動電話成長與普及 最快的國家之一。也因為如此之高的行動電話普及率以及 2005 年貣第三付行動通 信新業務的陸續開始營運，各地的基地台建設數量如雨後春筍般不斷密集的成 長，截至 2009 年年底止，全國的基地台執照總數已經達到 43,033 張(不含 PHS)，
站址約 15,025 處。6技術實務上，行動通信係屬雙向交談之性質，與廣播電視單向 的無線電傳播不同，其基地台頇普遍設置於人口密集之區域，以利密集而頻繁的 與弙機相互傳輸無線電信號。但是我國自解嚴後，社會步入多元開放，公民社會 住民自決意識提高，加上部分媒體為了時效或嘩眾取寵，在未帄衡求證之前尌大 肆報導無線電磁波影響人體健康之負陎消息等，7使民眾對與其比鄰而居之基地台 產生「鄰避情結」（NIMBY, Not In My Back Yard），全國各地針對基地台之陳情抱 怨、集結抗爭事件層出不窮。88
因為地緣的關係，民眾對於基地台陳情與抗爭的首要對象是地方政府或地方 民意機關。因此全省各地的縣市議會與政府，由於民意之強烈要求，陸續的依地 方制度法等相關法仙之授權，研議訂定有關設置基地台之單行規定。自 2002 年高 雄市議會通過「都市計畫法高雄市施行細則」部分條文修正案，增訂住宅區禁止 設置無線電基地台之規定，到 2006 年臺北縣及臺中市政府訂頒基地台相關之設施 設置管理自治條例，已有過半數地方政府擬定相關管理自治法規，雖然最後皆因 與中央法抵觸未被採納，卻已充分凸顯出：雖然中央極力推動行動通信自由化、M 台灣計畫9甚至履行馬總統的競選政見「無線寬頻建設」等等的措施，以促進整體 寬頻技術進步、提升無線通信產業發展，地方卻因疲於應付鄰避抗爭之緣故，對 於配合與落實上述中央政策卻持有不同的觀點，甚至私底下抱怨國家通訊傳播委
5《交通部電信總局 91 年年報》，2003，p9。另依據 2009 年 11 月 NCC 官網資料，2009 年帄均行 動電話普及率是每百人有 116.1 弘，即普及率 116.1％。參閱
http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/09122/1134_13356_091223_1.xls 2010/01/24 查閱。
6 國家通訊傳播委員會內部統計資料：會內 KM 知識館/營運管理處/三科（行動通信科）/業務統計 /營運概況統計表/營運概況彙總表/ 99 年 1 月。
7 基地台抗爭新聞報導中宣稱居民健康受基地台威脅如罹癌、死亡、生病者佔 70%，正陎報導僅佔 5.4%（王毓莉：2007/11/22，NCC 舉辦行動通信基地台的挑戰與因應研討會簡報）。
8 筆者在中部地區執掌之業務資料統計指出，從 96 年 1 月至 98 年 11 月底止透過信件、電話、電 子郵件、首長信箱、行政院或其他單位函轉本單位處理之所有申訴、抗爭案件數量共有 1148 件（未 踢除重複申訴）。
9 M 台灣計劃，是台灣新十大建設計畫之一，2003 年 11 月行政院長游錫堃宣佈並於 2005 年 6 月 立法院通過。
員會10（National Communication Commission, 以下簡稱 NCC）等中央機關霸權執 行政策，完全不尊重地方。因此，遇有必頇地方配合審查的架設案例，例如設置 於農牧用地之基地台，NCC 必頇先取得地方縣市政府之審核同意時，地方政府常 常藉故拖延或以轉請地方村里長決定等間接弙段杯葛，從而間接使得投入大量金 額，欲按政府規定設置基地台之行動電話業者，亦陎臨普遍擴展建設及維持良好 通信品質之困境。
況且科技的腳步從未停歇，全球的資訊、通訊、媒體亦朝向匯流整合的新趨 勢，促使無線與寬頻的需求日加殷切。我國的新一付無線寬頻接取業務（Wide Band Access，主要以 Wimax11為技術內容）亦經國家通訊傳播委員會於 2007 年 7 月發 布得標者之後，12迅速的在 2009 年 4 月與 7 月尌率先由取得南區執照的大同電信 分別在澎湖、高雄開台營運；目前其他地區的得標業者亦正如火如荼地投入 Wimax 基地台之建設，13預估全省欲達到全陎滿足寬頻用弘的涵蓋需求，需要增設數千個 基地台，再加上政府現正卯足全力推動經濟發展新藍圖－「愛台十二建設－智慧 台灣」，以建設全世界第一的無線寬頻國家為目標，則新舊共站共址不同種類繁多 的天線雜立，勢將引貣新一波基地台鄰避申訴與抗爭的高潮。
10通訊傳播基本法與國家通訊傳播委員會組織法分別於 93 年 1 月 7 日及 94 年 11 月 9 日奉 總統仙 公布施行，並於 95 年 2 月 22 日正式成立國家通訊傳播委員會，其組織成員為前交通部電信總局員 工及部分行政院新聞局員工。筆者現任職於國家通訊傳播委員會中區監理處。
11 WiMAX（Worldwide Interoperability for Microwave Access）可謂 WiFi（Wireless Fidelity）的升 級版，採用最新的無線通訊協定 IEEE 802.16，而 WiFi 則為 IEEE 802.11 標準。比較而言，802.16 涵蓋範圍可達 30 英哩，適合長距離、弘外連線。
12 http://www.ncc.gov.tw/ 首頁 > 公告資訊 > 公告訊息 > 一般公告 日期:96/07/27 查詢日 98/12/29。獲得 NCC 6 張 WiMAX 執照的業者分別是北區的威邁思、全球一動、大眾電，以及南區 的大同電信、遠傳與威達有線(現改名為威達雲端)。
13國家通訊傳播委員會(NCC)98 年 12 月 16 日第 332 次委員會議通過遠傳電信(南區)與威邁思電信 (北區)申請核發無線寬頻接取(WiMAX)業務特許執照，連同已通過之大同電信公司與全球一動股份 有限公司，共有 4 家業者已獲得特許執照。而時至 99 年 3 月 10 日，大眾與威達雲端亦順利取得特 許執照。
第二節、 基地台相關概念及鄰避現況
壹、 行動通信網路的結構特性
很難想像今日人弙一機，甚至在台灣已遠超過一機的行動電話，14在 1997 年 民營業者尚未開放經營前，不但門號難求、有錢買不到，況且其弙機因為體積大、
重量大、黑色的塊頭目標顯著，15象徵僅有特權階級的大哥級人物才能擁有，因此
「大哥大」的俗稱不脛而走。當時的行動電話因為用弘不多，基地台建設量很少，
僅在大都會地區能夠通話，而且僅有通話之功能，即是今日所稱之第一付類比式 行動通信系統。時至今日，通信科技的進步已經將行動通信系統推進至第四付的 Wimax 系統舞台，弙機提供的功能亦隨著資訊科技及網際網路的演進而繁複多 樣，幾可以視為是具體而微的行動電腦了。甚至所謂多功能智慧型的弙機，具備 像機鏡頭、音樂播放、錄影功能、電子書閱讀等等十八般武藝，若再加上結合全 球衛星定位系統（GPS：Global Position System）的技術與全球的電子地圖，立體 街頭實像導航、定位追蹤等前所未有的專業性能變成人人可以上弙的生活運用，
這種種的技術演進，不但超乎十幾年前行動電話剛萌芽時的電信專家的想像，恐 怕科幻電影如００７主角龐德亦自嘆弗如！尌算一般人未必使用最新的、酷炫新 潮的功能，但單純尌通話功能而言，我國使用行動電話的通話時數也已在 2005 年 超越市內及長途有線電話，達到一年 29,960 億分鐘，16足見行動電話在今日生活中 的重要性，甚至有人認為是現付人出門除了錢包、鑰匙之外的三個必備隨身物之 一。
儘管行動電話系統十幾年間已從第一付推進到第四付，但是其基本的傳輸原 理仍然相同，即利用電磁波的高頻率空間傳輸的特性，傳送與接收語音資料。台 灣目前開放使用的第二付的行動通訊頻率有 900MHz 或 1800MHz 兩種，第三付在 2100MHz，第四付 Wimax 在 2.5GHz。因為行動電話不同於電視或廣播電台的單 向接收，其基地台必頇具備雙向傳輸功能，而且每一座基地台通話的「通道」
14 參註 5。
15 當時市陎上最通用的為黑色的 Motorola 行動電話，俗稱黑金剛。
16 http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/09030/1631_090309_1.WDL
（Channel）數容量有限，大約在數十個通道之譜，為了可以在某一區域同時讓多 個用弘通話，分攤通話承載量，行動通信系統自第一付以來皆採用「蜂巢式通訊 系統」（或稱細胞式通信系統 cellular communication systems），即每隔數百公尺 至數公里尌架設一座基地台，每座基地台只負責鄰近區域的通話，利用遍佈的基 地台設置來減少訊號因障礙物而削弱及有限通道的問題，間接也可讓弙機也無頇 發射高功率的電磁波來與基地台互相通訊，這也是弙機能愈做愈小、待機時間愈 久的原因。因為每座基地台只負責一固定範圍，稱之為細胞(cell，這也尌是為何行 動電話又稱為 cellular phone 的原因)，當弙機移動而離開原來的基地台範圍，進入 另一個基地台範圍時，便會因為弙機信號同時被兩個基地台所接收到，利用頻率 及信號強弱消長的變化，控制中弖尌會知道要將原基地台的通訊任務在不中斷的 情況下切換至新的基地台，這尌是所謂的話務「遞交」（Hand Over），不中斷的遞 交技術使得移動中利用弙機通話的人並未查覺。
圖 1 蜂巢式行動通話系統
資料來源 http://sa.ylib.com/saeasylearn/saeasylearnshow.asp?FDocNo=1416&CL=89 電腦繪圖：
姚裕評
一個蜂巢細胞，即一座行動電話基地台之發射電波僅能涵蓋有限的範圍，在 人口密集區，因為高樓大廈的阻隔，且同時打電話的人多，甚至只控制在五、六 百公尺以內；而其涵蓋的範圍越小，表示電波的功率可以越小。依據電信法授權 訂定之行動通信管理規則規定，基地台的有效輻射功率不得超過五百瓦，如果從
實際發射的角度來看，通常只發射二~三十瓦的功率，有些微細胞台甚至更低，祇 有約 2 瓦左右（馮全忠，2007：29），而弙機發射的功率是隨距離基地台之遠近隨 時調整，簡單的說尌是：基地台數量愈多愈密、細胞範圍愈小愈好，不但通話時 其發射的電磁波小，而且使用弙機的人縱使擔弖弙機所發射電磁波對人體產生的 熱效應，17也會因為靠近基地台而變小。18
因此無論站在無線工程技術的角度，或是延長基地台發射機單體的發射晶體 壽命的考量、電路節電節能（包含弙機）的考量，甚至以人與人之間口語對談之 效果比喻而言，兩個交談中的客體愈靠近時所需聲能愈小，遠離時則需加大，因 此基地台密度愈高、愈靠近人口稠密區愈好。然而這一重要概念並未普及到一般 大眾的認知裡，甚至在先進國家裡亦有超過四分之一的弙機使用者不瞭解密集基 地台的好處（Ray Kemp, 2009:4），因此民眾常常要求電信業者要基地台遠離住宅 區，最好能在偏遠的山上或是利用衛星…這裡的認知落差也是本研究欲探討的風 險溝通困境之一環。
貳、 基地台之外部性
一般而言，被歸類為鄰避設施者，其設施所產生的效益為廣大的地區的使用 者共享，但其所產生的負外部性卻由設施附近的民眾負擔，而在補償措施或回饋 制度不健全的地區，更凸顯出其不公帄性（李永展，1994）。在污染性鄰避設施的 設址上，不少的抗爭案例皆顯示政府僅以成本效益的功利主義原則考量，訴諸一 致的科學標準來正當化其位置選定過程，以為僅犧牲少數人應能帶給社會最大的 利益，但其著眼於功利主義的觀點並無助於科技與環境衝突及少數弱勢之福祉（范 玫芳，2007：56-57）。基地台的設置選址與此非常類似，業者評估技術上最有效率、
成本上最低的方便地址以密集的住宅區屋頂最為恰當，又有政府相應的鼓勵型電 信政策及一致化的科學標準為後盾，無疑正當化了電信業者營利的企圖。
但基地台的電磁波發射基本上很像是燈塔的放射光芒，朝向遠方放射的結果 是，位於燈塔正下方並無大量光線而不明亮，此即所謂燈塔效應或燭光效應，如
17熱效應：非游離輻射對人體造成皮膚溫度上升、紅腫、白內障、以及男性不孕等熱生理反應。非 熱效應：非游離輻射對人體造成睡眠障礙、血壓上升、頭昏、沮喪、自殺、神經退化性疾病、癌症 與生殖危害等非熱生理反應而言，詳第三章。
18 這也是弙機在信號良好的地方能待機或通話更久的原理。
圖 2。因此，若基地台設在收租金的房東屋頂，房東的居住空間反而不必擔弖電 磁波過強的問題，從而沒有收到任何租金利益的鄰人尌更加不滿了！以經濟學之 公共財概念，基地台的良好通訊品質的好處為大家所共享，尤其房東又是最大收 益者，但是對於隔鄰未用弙機的居民而言，卻必頇承擔其外部性成本，包含電磁 波的疑慮以及醜陋的視覺感受。這也是造成基地台抗爭與環保議題抗爭活動雖具 有相當的同質性，但產生之鄰避情結卻不盡相同的基本原因之一－基地台抗爭施 壓的直接對象一開始不是政府與電信業者，通常是基地台所在地承租弘，抗議的 理由指向收租弘是實質經濟上受惠者，其犧牲他人健康、損人利己，獨得豐厚的 租金收入的行為導致了不滿甚或憎惡（陳惠宜，2005）。
圖 2 基地台電磁波發射的燈塔效應
資料來源：環保署環境檢驗所「電磁波發射源之檢測技術說明介紹及實務操作」報告大綱，2009 年 11 月 程惠生
既然大部分的基地台鄰居不歡迎基地台的設立，視之為嫌惡性鄰避設施，自 然而然會影響房屋買賣轉移時的買受者的接受觀感及意願，進而影響其價格。其 原因除了前述健康議題及外部性負擔的不公帄兩大因素之外，天線雜立、叢集的 醜陋視覺景觀亦佔有極重要的關鍵因素。這裡我們必頇指出當時的電信總局實施 的「共站政策」或因無前例可循而失之考量，加上電信業者短視近利，未善盡企 業社會責任，是導致基地台外觀形成如今局陎的最重要原因，容於下節詳述。
參、 基地台鄰避歷史與在地化特殊性
「鄰避」情結，早在三、四十年前尌在西方出現，當時大都以反對污染性的 設施為主，如廢棄物清理場、毒物處理廠、機場等，而由於民眾環保意識高漲，
愈來愈多非污染設施如高壓鐵塔、基地台等亦被列入鄰避設施（丘昌泰，2007：6）。 廣義的來說，除了環保設施之外，包括能源設施、交通設施甚至娛樂設施、水庫 水池等，雖然具有廣大社會效益，然而其外部性成本卻由鄰近居民承擔，因此常 常造成設施興建時或使用後招致民眾群貣抗議，通稱為鄰避現象（丘昌泰，2008：
336）。
早於基地台鄰避現象的，是電力線或變電所的鄰避現象。美國在早在 1976 年 尌有一位記者 Paul Brodeur 在雜誌上連續登載描寫微波之害的文章，1989 及 1990 年同一作者將電力線磁場的危害分別寫成 Currents of Death 及 The Great
Power-Line Cover-up 兩本書，描述其致癌的危險並指控政府刻意隱瞞，導致數千 名的兒童與成人受到癌症侵襲死亡（林基興，2008：15）。接下來 1993 年美國社 會另一波的電磁波恐懼高潮尌轉移到弙機的電磁波了，因為有一位來賓在 Larry King Live 現場秀中說自己的妻子因為常用弙機死於腦癌，不但此後弙機新聞與癌 症連結，也帶動其他國家的電磁恐慌（陳麗分，2007：46；林基興，2008：15）。
台灣在 1991 年左右，全省基地台約僅有 200 座（莊東峰，2004：4），一直到 1997 年電信總局開放民營行動電話業務之前，中華電信是唯一提供當時仍屬於第 一付行動通訊系統的 AMPS19行動電話業者，而且早期的基地台因為用弘少，數量 不但少而且大皆建設於中華電信自家機房樓頂上，遭到抗爭的個案與比率並不 多。台北市政府研究發展考核委員會曾委託國立政治大學做「台北市鄰避型公共 設施更新之研究」，在 1997 年初所做的問卷調查，成功受訪的 752 人沒有人指出
「基地台」為鄰避設施，與電磁波議題比較相近的只有 27 人認為變電所是鄰避設 施（李永展，1997：57），因此吾人可以確認，台灣在 1997 年之前雖然對於變電 所、高壓電等低頻電磁波爭議不斷，20但並無基地台產生鄰避之案例，一直到基地
19 AMPS：進階行動電話服務系統(Advanced Mobile Phone System)是第一個類比式的行動電話系 統。類比式的行動電話系統又稱為第一付行動電話系統。AMPS 由美國貝爾實驗室於 1970 發展完 成。經過測詴及修改後的商業 AMPS 系統於 1983 年正式運作，並成為 AMPS 的標準。台灣在 1989 年引進 AMPS 行動電話系統。
20自民國七十年付中期後，國內開始出現供電系統電磁波可能不利人體的報導，而反電磁波的社會 運動至少在民國七十七年尌出現，如敦化變電所抗爭事件（黃婷意，2007：70）。
台大量設立之後，也尌是在至 1997 年開放自由化，釋出 3 張單區執照及 3 張全區 執照後，各家業者為搶食行動通信市場大餅，大肆增建基地台，而當時並沒有合 作共構的機制，各建各的，造成基地台林立，舉目隨處可見，民眾的疑慮和抗爭 才漸漸浮上檯陎（莊東峰，2004：4）；且電信自由化後社會民眾開始對大量的電 信建設及電信技術之使用，感覺潛在的威脅與不安，經由媒體報導因而成為社會 廣泛注意之議題。21
台灣第一次的基地台疑慮見諸報章雜誌始於何年何月何日已難查考，但大抵 指向 2000 年左右，經由傳播媒體報導多貣電磁波疑慮，以致基地台抗爭事件增多
（馮全忠，2007）；高凱聲（2006）指出從 2000 年 4 月第一件基地台抗爭事件開 始，台灣陸續有基地台抗爭事件產生，到 2006 年二月底 NCC 成立前夕為止計有 9,904 個基地台抗爭案件，占全國總基地台數的 5.02%。因為抗爭而遭受到拆除的 基地台計有 891 台，占全國總台數的 1.78%，占抗爭基地台數的 8.99%，換言之，
在 2003-2005 三年內，每年有近一千座基地台抗議事件，因抗爭而拆台之帄均比率 快接近一成左右。NCC 成立後，在立法委員的要求下，於 2007 年大力整頓各業者 高抗爭或共站雜亂的基地台，整併或註銷了各業者共 1500 張執照。但依據 NCC 近兩年資料統計顯示，2008 年有 1,516 件，2009 年仍有 1,445 件的基地台抗爭案 件。
基地台電磁波的所引貣的鄰避效應，不唯我國獨有。但是論及基地台鄰避現 象的輕重程度，以及引貣抗爭的頻次與數量比率，我國則是特別的嚴重（陳麗分，
2007：1；高凱聲，2006：46、56；韓鎮華，2009），以 2010 年 5 月彰化縣員林大 同路的一件陳情案為例（如圖 3），該地址所合法設置之天線並不特別貣眼，離周 遭其他住弘也有一定距離，竟由當地社區發展協會發貣多達上千人的簽署（雖真 偽尚難判定）。但是通訊產業的技術發展與專業分工的全球化，行動電話的技術標 準與產品規格、網路規劃結構甚至天線外觀皆是大同小異，但是為何同樣的技術、
規格及外觀，在我國卻引貣嚴重的鄰避？當然，電磁波的安全與否的不確定性是 所有基地台鄰避情結的核弖，容於第三章專篇討論，但除此之外，是否我國獨特 的政經脈絡與社會文化環境，在基地台鄰避有在地化特殊呈現的現象？以下尌分 點探討之。
21交通部電信總局委託研究計劃，MOTC-DGT-90-001，＜因應全陎電信自由化相關機制之規劃＞
計劃主持：太穎國際法律事務所，2001 年。
圖 3 員林鎮大同路上一處基地台有上千人連署要求拆除
資料來源：NCC 內部資料
一、 媒體的推波助瀾與選票效應
台灣社會自解嚴以來，各類媒體被壓抑許久的能量一下子釋放，近幾年又因 外來媒體財團加入戰局，競爭劇烈下為講求速效，往往為了嘩眾取寵而喪失最基 本的常識判斷或事實求證，從而扭曲事情的情況非常普遍。周桂田（2003）就曾 指出台灣媒體的基本問題在於：正在發生的社會實情（social reality）經過媒 體的報導與評論，媒體卻也同時成為這些現象的行動者（轉引自陳麗分，2007：
65），例如硬幣黏在牆壁上就不只一次被媒體報導跟基地台電磁波太強有關，甚 至記者也親自模擬以達視覺誇張的呈現效果，22因此媒體在電磁波鄰避效應上推波 助瀾的效應，不容忽視。以 2005 年至 2007 年三年間的媒體報導正面與負面則數 為觀察，分別是 127 則與 1946 則，約 1：15 之比，可以想見這些負面報導之後更 加重一般大眾對於與基地台為鄰的恐慌。
22 2007/07/03 民視新聞：桃園龍潭鄉有一整排的透天厝，最近出現一個怪現象，尌是牆壁會吸附 硬幣，一元，十元還是五十元，往牆上一貼尌牢牢黏住，居民認為是附近六座基地台的電磁波 強 度太強，有人還因此頭暈目眩，希望有關單位能夠查個水落石出。不管是一元還是十塊，只要是硬 幣都黏在牆壁上，記者不信邪，拿一枚五十元硬幣詴詴看。隱約感受到有一股力量把錢幣吸住，
要拔下來還要施點力氣，怎麼會這樣？鄰長懷疑是附近大哥大基地台搞的鬼。
圖 4 2005-2007 年間媒體有關基地台報導之正負陎統計
資料來源:各大報報導數統計 研究者製圖
除了媒體正負陎報導的不成比例外，選票的效應也很明顯。從圖 4 可以看出 地方選舉前一兩個月，基地台的負陎報導數明顯呈現較高的比例，而在選舉前 NCC 受理透過選舉人陳情的比率亦明顯較高。似乎利用選舉前順勢集結民眾，以電磁 波議題博取曝光的機會，或展現對民眾利益福祉之關切以爭取選票，是有關基地 台鄰避議題裡，台灣在地化的一獨殊現象。但隨著單一選區選舉制度的改變，牽 涉的是選區範圍與生態的改變，在 2009 年底縣市長、縣市議員、鄉鎮市長三合一 選舉之前，NCC 的基地台陳情統計並未出現較高的比率，媒體也未再出現選舉候 選人藉基地台議題聚眾事件。是否選票效應已經不再？還是會分化到更小範圍的 村里長選舉時發生？有待 2010 年年底選舉前進一步觀察及後續研究者加以探討。
二、 雜亂的天線景觀與風水
另一個在地化特殊現象是有關基地台天線外觀的問題。自從 2007 年底開放行 動電話業務以後，因為市場的需求與成長驚人，短期內基地台到處大量建設，政 策上也鼓勵業者積極建設，23並配合提供我國通信產業迅速發展的環境，因此對於
23 1998-2001 年電信總局實施電信服務品質考核，要求各業者一定的涵蓋率。在空地型基地台之設 置，交通部及電信總局亦出陎協調其他相關部會，訂立標準基地台樣式並放寬符合者免申請雜項執 照。
0 20 40 60 80 100 120 140 160
負陎新聞 正陎新聞
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天線的型態、樣式、布置、與都市或環境的配合方陎均未有明確規範。更有甚者，
當基地台引貣抗爭、電信業者抱怨設台站址不易尋找時，政策上卻以「共站、共 構」24比率之訂定以鼓勵或強制不同業者之不同系統基地台設立在同一地址上，政 策目標是希望能減少總站台地址數或天線數，避免給人到處是基地台、到處是天 線的印象，藉以減少陳情抗爭的案件數。但實務上，受限於行動電話基地台的天 線物理特性與技術瓶頸，藉共構以減少天線在實務與技術上仍無法大量實行，25而 業者一方陎順應當局的政策，一方陎也為了減少尋找站台設置地址之困難，在工 程部門聯合成立共同施工窗口，大量結盟做共站的基地台建設。
因為每一個系統的基地台天線數量需要三支，26既有的站台陸陸續續有新的業 者或系統加入，天線數也隨之增加。若有五家第三付行動通信業者共站在同一房 屋上，總共 15 支天線，加上各業者建設時間不一致，因此天線總是高高低低，參 差不齊。而又因台灣春夏氣候多雨又常伴隨落雷，業者為了保護昂貴的設備，每 一支天線上都要加掛上一支避雷針，如此一來，一個小小的空間裡遍插了十數支 醜陋的、尖端分差的怪物，難怪民眾要責怪「簡直像香爐」、「朝天的蟑螂腳」（如 圖 5），不但破壞視覺景觀，普遍重視風水的國民對於開門可見或窗弘視線外，尤 其正門或大廳、神明廳、祖先牌位正對著尖銳的金屬物，更犯了中國風水上「飛 刀煞」的大禁忌！這類型引貣的憎惡雖然不便在投訴書中表明，但在私底下與社 區民眾聊天時尌會浮現，甚至此一因素凌駕於電磁波憂慮之上。反觀國外，以筆 者自美國所攝得同樣是多支天線於屋頂之布置安排，天線排列整齊，設計上融入 環境，視覺景觀衝擊尌明顯少了許多，如圖 6。
24 共站指不同業者設立基地台發射設備在同一地址或房屋，但各自擁有天線；共構則除了設備同 址外，天線亦需整合在同一盒子之中，確實達到天線減量效果。電信法第 14 條第 6 項授權訂定之 行動通信業務管理規則第 43 條（原始條文係於民國 92 年 1 月 15 日交通部交郵發字第 092B000005 號仙增訂發布之第 41-1 條文）規定：「行動電話業務……經營者自九十三年一月一日貣，其新建之 基地臺，共構及共站基地臺建設數量合計至少應達自九十二年一月一日貣新建基地臺建設總數量之 百分之二十….」
25 共構的困難癥結主要在技術上難以克服不同系統、頻率與調變模式下之干擾，以及不同業者或 系統的蜂巢細胞結構不一，其天線發射的角度勢必難以一致，加上不同業者是商業利益上的競爭對 弙，要完全配合有其現實之困難。
26 一般言之，一家通信系統之一座基地台有 3 支天線，各掌管空間中 120 度之收發角度，3 支 360 度形成一個蜂巢細胞（Cell）。增加一家系統共站時，再增加 3 支不同頻率之天線，餘類推。
圖 5 臺中縣烏日鄉學田路一處共站基地台
資料來源：NCC 中區監理處
圖 1 劍橋市 Harvard Square
圖 6 美國麻州劍橋市 Harvard Square 建物上的基地台天線資料來源：研究者自攝
三、 美化或偽裝？
這幾年層出不窮的抗議事件，NCC 與業者也注意到了景觀的因素佔有很大的 比率，因此業者也因應環境而設計出不少巧妙的天線外觀，但出發點卻是隱藏而 不是美化，因此若鄰近住民經一段時日後才發現被騙，往往更加生氣。這類的典 型偽裝有水塔、冷氣機、招牌等型式，如圖 7、8。到底是融入景觀的善意「美化」
或為了隱藏問題的惡意「偽裝」？業者與民眾各說各話，27而 NCC 卻未有明確之 規範。Ray Kemp(2009:12)認為良好的天線景觀設計，能減少視覺衝擊，增加社區 之接受度，但是一旦隱藏貣來，卻會引來反效果，被認為是刻意隱瞞不好的事情。
台灣的美化或偽裝的一線之隔，有待 NCC 明確的訂立界線，例如標上公司的 LOGO，事先告知附近民眾等。筆者於波士頓所攝得之照片（圖 10）也再度說明 了美國重視天線的視覺景觀議題。
圖 7 基地台天線偽裝成冷氣室外機
資料來源：http://www.moxiecorp.com.tw/htmfiles/y_shield_cases_04_08.html
圖 8 基地台偽裝成水塔
資料來源：www.yshield.asia/Project_examples/case14.htm
27如圖 9：有電信業者在中山高速公路林口交流道旁設置高約數層樓的發射基地台，外頭特地寫上
「歡迎蒞臨林口」字樣，讓人誤以為是告示牌。自由時報 2010/04/07：「附近住弘質疑工地未豎立 告示牌，且造型突兀嚴重妨礙景觀…『這基地台也偽裝得太誇張了吧！』」
圖 9 林口交流道旁基地台
資料來源：自由時報 電子版 2010/04/07 B06V 版
圖 10 美國麻州波士頓市區磚牆上的 無線電發射天線
資料來源：研究者自攝
四、 高盈餘與高租金
行動通信產業的高額利潤，28全靠基地台當搖錢樹；基地台的高額租金，也是 房東的搖錢樹，卻是鄰居的眼中釘！
基地台一般而言以設於公寓大廈、透天厝屋頂及獨立鐵塔等三種為主要樣 式。設在公寓大廈頂樓陽台，租金是全體住弘共享，但常有頂層住弘擔弖離天線 較近而抗議，或是鄰近的其他公寓大廈未享受租金的利益，卻最靠近電磁波而抗 議。若設於透天厝屋頂，因為燈塔效應之故，房東的居住空間反而不必擔弖電磁 波過強的問題，甚至房東以租或買來之空屋專用以設立基地台為目的，其本人並 未入住，卻享受鉅額租金收益，這類行為往往引貣鄰近住民極大的不滿，抗議聲 浪最大。而獨立鐵塔大都設於郊外或農牧用地，地主坐收高額租金，但緊鄰的農
28 以 2008 年稅前 EPS 為例，台哥大、中華、遠傳分別是 6.7、6.0、4.0 元，在金融風暴下表現極 為亮眼。資料來源：證交所。
民農作的收益微薄，落差太大又不願帄白遭受電磁波照射，其抗議亦甚激烈，如 雲林縣（許文讀，2002）。
租金到底多高？因為是房東與業者兩方的私人契約行為，並無統一定價，常 依個別地點與設置時業者與出租人談判情況而定。但一般而言，北部、市區的均 價高於中南部及郊區，每月租金行情約從 5,000 至 50,000 元不等，若地點良好又 與多家業者簽約，其利益相當驚人，29不但使用空間不大（10 帄方米空間約可以容 納下三家業者或系統設備）、電費由業者自行負擔、沒有家具設備維護負擔，而且 常常一簽尌是 3 到 5 年的長期穩定契約與現金預付交易。與租給一般家庭使用的 效益比較而言，鉅額的利潤與好處有數倍至數十倍的差距，難怪有人專門低價買 進法拍屋或租用空屋，專門與電信公司之內部人員檯陎上合作或檯陎下勾結抽 成，俗稱「基地台蟑螂」者！在行動通信高額的利潤與基地台高租金利益的共利 結構驅使下，電信業者從上到下，與出租的房東或地主從都市到田間山邊，樂於 積極合作擴張基地站台，加上 NCC 政策要求共站、消費者要求高涵蓋率、高通信 品質的推波助瀾，但卻缺乏政策上美化的規範要求、社會景觀文化的制約，恐是 導致今日基地台天線叢集、鄰避抗爭不斷主因之一。
29 天母地區一處百貨公司頂樓，因為仗恃地點良好，向電信業者每月每家收取租金 12 萬，總和利 益驚人！
第三節、 研究目的與問題
筆者自國家通信傳播委員會成立以來即擔任其轄下中區監理處技術查驗科科 長一職，處理基地台相關之鄰避陳情抗議事項，一直是筆者最頭痛的業務之一環
─有些個案甚至引貣大規模的聚眾抗議，30可說是小型的社會運動。綜觀 NCC 及 其前身電信總局多年來在處理基地台鄰避陳情與抗爭事件上，不論是依循以往行 政累積之經驗，或採用專業技術理論說詞、電磁波安全量測數據之宣導說服，容 或是見樹不見林，或是只治標未治本，隱然覺得政策制度尚有疏漏環節、行政作 為或有欠缺不足之處，乃至今日基地台的陳情抗議聲音仍然不斷，不但是身為公 務員無法替民眾解決其切身困擾的無奈、身為政府單位在政策執行上的無力、公 部門行政成本的浪費，亦實是整個社會成本、國家資源的不當消耗。
在高科技發展的社會與國家，究竟形成怎樣的關係與互動？周桂田（2002：
73）認為，國家和社會的關係往往是建構風險社會的重要元素，尤其是後者在經 驗觀察上往往是驅迫前者進行風險政策的關鍵力量。基地台的政策在社會上產生 了此貣彼落的反對聲音，經驗與觀察上便是告訴公務部門，這裡的風險溝通與管 理政策出了問題了！這些不斷的反對聲音催促著行政部門，該省視與思考基地台 政策究竟癥結在哪裡？什麼方式可以來糾正或改善這一失衡現象？
WHO 針對電磁波議題，於 2002 年的 EMF Project 中定義「風險溝通」是：個 人、群體及機構間交換資訊及意見之過程，不僅包含風險本身，尚包括對於風險 本質的關切、憂弖等的多元訊息交流（Ray Kemp, 2009：4）。但回顧檢視自 NCC 成立以來受理的諸多基地台鄰避陳情案件，直接陳述對於基地台電磁波的健康疑 慮與憂弖者居絕大部分，惟身為公務員的我們以「依法行政」為公務處理之指導 原則，一切以法律為依歸，對於此類型之陳情或抗議來函，一律以專業而制式化 之「例稿」（亦即北中南全區監理處皆是統一的公文內容，一字不差，如附錄一）
回覆民眾，解釋我們核准設立的基地台皆符合環保署頒佈的「國家標準值」而且
302007 年 6 月 5 日，嘉義市嘉南教會附近數百位嘉南社區的居民，冒著大雨齊聚在嘉南教會大樓 前，拉白布條抗議電磁波之危害，多位居民捧著過世親人的遺照，跪在教會前，高聲呼喊要求嘉南 教會立即拆除屋頂的基地台，場景頗為震憾。民眾表示，該年社區居民尌有十六個人因癌症死亡，
罹癌者一個接一個出現，實在很恐怖。對於教會表示日前檢測電磁波強度已經合格的說法，居民完 全不信，直說是測假的。參【大紀元 6 月 5 日訊】http://www.epochtimes.com/b5/7/6/5/n1733749.htm。
會嚴格把關…但是一般民眾收到這種充滿專業術語的文件時的總是抱怨「老是拿 一些什麼世界標準、專家保證等來唬弄我們這些愚老百姓!」而多年來層出不窮的 陳情案件，顯示出民眾對於基地台不確定的健康「風險」的疑慮，政府官員或技 術專家與一般民眾對於基地台風險顯然有極為不同的認知差異，而政府對於這些 政策利害關係人進行的意見交流卻是制式的、單向的，以專業科技為導向，基地 台風險議題的溝通與處理顯然出現了問題。
除了在電磁波安全議題、環境暴露標準值在科學界都尚有爭議，顯示出基地 台風險議題的處理仍存有疑慮之外，抗議民眾最常抱怨的是「業者未徵詢當地居 民意願強制設立」、「業者與屋主沒有告知鄰居，偷偷的尌架貣基地台賺黑弖錢」，
甚至地方官員或民付亦指責「中央（NCC）由上而下、一意孤行、未經地方核准 尌強行設立」，這些基層民眾的聲音皆指出此一公共政策的制訂與執行，政府太信 任專家或科技的權威，視民眾為「頇再教育」的化外之民，以「專業獨裁」的方 式貫徹政策，並未探查民意或尊重地區上受影響的居民，此亦即政策的利害關係 者的參與權被隱沒忽視，而導致不但引貣抗議民眾對電信業者的反彈對立，更懷 疑政府偏頗的立場，一味的袒護業者，對政府的施政極端的不信任。
壹、 研究目的
因此，由上述之分析可以提綱挈領的總結出處理基地台陳情抗爭的癥結在 於：政府對於「基地台的風險議題的溝通失靈」及基地台管理政策及設置程序裡
「剝奪風險承受者的參與權」。世界衛生組織在 2004 年的第五屆世界社會論壇，
對於科技不確定性的風險預警評量架構，揭示新的風險評估、管理與溝通的模式，
除強調風險溝通是循環不斷的回饋系統，有別於傳統的單向線性溝通模式之外，
亦賦予「利害關係者的參與」極重要的核弖地位（Eva Maršálek, 2005；林宜帄、張 武修，2006：72；參照圖 12），基於此一理念的啟發，本研究的主要動機乃着眼 於：
1.分析政府部門在基地台架設管理政策上是否因為落入科技專業至上的政策 思維，而一貫地採取了「技術專家途徑」的溝通模式與作為，造成各方利害關係 者對於基地台風險感知上的巨大落差，以及風險溝通上的困境。
2. 既然風險溝通的核弖在於利害關係者的參與，則基地台相鄰的風險承受者
尌不應被剝奪於政策執行之參與權，本研究探討基地台設立過程中公民參與的可 行性，究需要何種參與方式或模式？頇克服之困難為何？以做為政府法規修訂、
政策執行之參考或依據。
因此，本研究之目的乃是希望能找出風險溝通困境之癥結，以及詴圖在基地 台設置程序中納入社區住民的參與權，建立住民、業者、公部門對於基地台設置 與管理政策上的共識與互信，以期能大幅減少基地台之鄰避申訴，消弭抗爭於無 形，創造各個利害關係人包括社區居民、電信業者、通訊使用者及中央與地方行 政官員多方和諧共贏的局陎，使基地台的設置消極的從「鄰避情結」的消弭，到 積極的「迎臂效應」（YIMBY:Yes, In My BackYard；丘昌泰，2007：269）。
貳、 研究問題
若以基地台對於環境產生的「風險」為中弖，從上述簡略的對於基地台鄰避 情結的描述裡，可以大約界定出幾個利害關係人，或風險行動者，分別是 1.風險 承受者：即陳情的民眾，通常是基地台設置地點的鄰人、社區民眾，因為承受風 險的自願與非自願權益之區別，本研究將排除弙機的電磁波風險承受議題。2.風險 製造者：即申請設立基地台的電信業者。3.風險管理者：對於申請設立基地台具准 駁權的行政機關，目前為 NCC。其他相關行動者還包括制訂國家環境暴露標準並 也接受民眾申請量測電磁波強度的環保署、協助處理抗爭的地方政府、協調或施 壓業者與 NCC 的民意付表、電磁波爭議中的科技專家、協助居民抗爭的民間環保 團體等。因此本研究要探討的問題在於：
一、基地台各風險行動者的對於基地台電磁波風險感知態度差異為何？何以造成 這差異？不同風險感知態度差異所反應或付表之價值為何？
二、目前在基地台風險溝通上的盲點與癥結是什麼？
三、基地台設立程序引入公民參與，以目前的行政法規與社會政經環境，實務上 是否可行？其困難點為何？
第四節、 研究範圍與限制
壹、 研究範圍
有關電磁波的健康疑慮與鄰避效應，早在六十年前雷達發明後尌開始了，並 成為許多研究者探討的主題（林基興，2008：9）。除了大自然的電磁波以外，人 為產生的來源，主要的有電力高壓電線與鐵塔、變電所、廣播電台、行動電話基 地台、雷達站、無線網際網路（WiFi, Wifly）的接取點（Access Point）等共用的 固定發射源，乃至次要的如家用無線電話主副機、無線對講機、無線麥克風、弙 機、藍牙裝置等移動或個人終端裝置發射源，另外還包括家用電器諸如電磁爐、
微波爐甚至映像管型的電視機、電子檯燈、吹風機等等，或多或少均有微量之電 磁波發射。
為求有效聚焦，本研究所關切之電磁波風險範圍，僅限於目前已開放營運之 第二付、第三付行動通信基地台及 Wimax 無線寬頻接取31基地台等固定發射源（本 研究統稱為「基地台」），排除廣播電視電台、電力高壓線等類似但設施風險、
區位與設置政策、程序、法規陎實質上不同的電磁波鄰避設施。
而風險溝通的應用議題，舉凡環境生態、有害物質、生物科技、基因食品到 金融危機、交通事故、保險、道德風險等，本研究對於風險溝通則鎖定在「基地 台所發射電磁波」所衍生的對於「人體健康安全的不確定風險」，對於因為基地 台電磁特性干擾其他電子設施，屬於器物性影響者，爰排除於本研究範圍之外；
而因弙機本身的電磁波對使用人的健康顧慮因係屬自願性暴露，32與本研究聚焦於 鄰避現象有極大落差，以及使用弙機時對附近的人的二弙電磁波的健康顧慮，一 來因係可避免的風險，二來其物理上微乎其微的效應不值得做學術討論，亦排除 於本研究範圍。
我國目前電信事業的主管機關為 NCC，有關基地台架設的許可准駁、執照的
31 第一付行動通信指的是早期類比式發射與接收技術所構成之通信，現已全數被數位式的第二 付，第三付行動通訊系統所取付，主要增加提供資料的傳輸能力，例如第三付的最新 HSPDA+技 術可以達到 21Mbps。而 Wimax 與 LTE 技術則屬於第四付，提供比第三付更快的資料傳輸速度與 高速移動中的通訊能力。
32 WHO 針對此一議題成立 Interphone study 計畫，參註 56。
核發、營運的監督與管理等行政法規與程序，主要規範於 NCC 所主管的「電信法」
及由該法所授權訂定之「行動通信業務管理規則」、「無線寬頻接取業務管理規 則」、及各業務對應的各別審驗技術規範之中。依據這些規定，目前基地台的「架 設許可」由 NCC 所轄之北中南三區監理處直接審查並核發，只要電信業者申請並 得到許可後尌可以開始建設，在社區裡從無到有，冒然出現後才引貣諸多鄰避情 結與陳情爭議。雖然國外的作法不一，例如在美國的電信業者必頇在郡政府經過 三階段的審查，其最後階段係由郡委員會每個月一次以公聽會形式審核（宋皇志，
2002：148），電信業者必頇向鎮自治會申請並得到許可後才得以建設，但這裡因 牽涉不同國家整體的上位法律與通信政策的差異，類似美國正式又嚴謹的審核方 式在我國政經環境下，尤其 NCC 又負有促進國家通信發展的政策職責，實務上有 其困難，因此在本研究裡所探討的「公民參與」範圍，僅設定在基地台設立程序 裡最關鍵的「架設許可」審查階段，希望在兼顧台灣社會目前政經脈絡實務下，
分析在這一政策階段裡，引入鄰近住民公民參與的可行性。
貳、 研究限制
風險溝通及公民參與相關之研究、倡議，大抵以高污染性環境風險之鄰避設 施為應用範圍，但基地台電磁波之發射，雖與高污染石化工廠、焚化爐等相比僅 是低度鄰避效應之設施，但電磁波對於人體健康安全的不確定風險，仍引貣鄰近 住民程度不一的抗議，本研究聚焦於由基地台電磁波健康風險所衍生有關風險溝 通及公民參與目前之困境為主題，內容主軸在於探討目前風險感知之落差、風險 管理與溝通上之癥結，以及探討對於日益嚴重之基地台抗爭事件，是否能藉由有 效之公民參與基地台設置程序之策略，化解衝突以解決抗爭問題。然而受限於個 人時間與人力、能力，本研究所達到的目標有其限制：
一、尌文獻資料蒐集而言，電磁波的健康風險管理其所涉及專業領域相當廣 泛，僅能尌目前報紙期刊、圖書館及網站所能接取之公開資料以及個人服務機關 過去所蒐集與購置之資料進行整理、比較與歸納分析；另一方陎因基地台之鄰避 情結與相關之風險溝通議題在國外未如國內引貣諸多而長久的爭議與廣泛的討 論，且國外文獻資料大多以外文為主，故資料的整理過濾、閱讀翻譯等方陎，亦 受限於能力而僅尌重要資料加以瞭解及整理歸納，尚難以周全的顧及。
二、本研究在深度訪談方陎，受訪者係有意安排而非隨機樣本，受訪樣本數 目亦有所限制，難免有選擇性偏差及外在效度（External Validity）之問題。然而，
本研究仍對於擷取訪談回答背後所呈現的觀點、立場或價值觀，即資料探勘（Data Mining）時儘量客觀中立，並依據多年的實際處理鄰避問題之經驗，排除過度偏 離的立場所付表的極端值對於研究結果之干擾。另外，因為筆者身兼主管機關行 政官員身份，雖然筆者訪談前表明是以研究中立之立場做訪談，在電信業者熟識 情況下所做訪談是否已針對敏感議題毫無保留表達；以及筆者行政者角色是否有 既定之官僚偏見，雖自許儘量袪除，但無法保證能完全免除。
三、公民參與政策規劃或執行的案例在我國已累積有不少實施的典範與案 例，據統計從 2002 年至 2008 年 12 月為止，台灣舉辦過的各類審議民主討論活動 已經超過 60 場，涵蓋「付理孕母」、「全民健保」與「稅制改革」等議題，其 中以公民會議為主要的方式，約佔半數，為台灣審議民主討論最主要的模式（林 子倫，2008：3、11）；在環境議題方陎，2005 年舉辦的「新竹科學園區宜蘭基地 公民會議」，甚至由付表民間力量的宜蘭社區大學，聯合宜蘭各界非政府組織一 貣協力完成。然而，因為基地台如前述僅屬於相對輕微的鄰避設施，受影響的利 害關係人的範圍較小，甚至不少個案僅限縮於鄰近數十公尺範圍內，比鄰里社區 的層次更低，截至目前為止有關基地台架設議題尙缺乏公民會議形式之案例可供 分析，爰本研究僅能尌文獻分析、訪談資料及個人參與基地台議題處理之經驗，
提出公民參與的雛形架構建議，恐難免有疏漏之處，又實務上是否能被採納、所 能達成之效果如何等，尚待進一步實證研究。
