第四章 公法人制度之概念及類型
第一節 公法人之類型-以德國法為中心
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第一節 公法人之類型-以德國法為中心
在法律技術之意義上，國家權力之執行必須歸屬於具備權利能力之國家 法人242，始能參與法律生活並負擔責任，依據憲法第2 條規定意旨，中華民 國之主權屬於國民全體，國家之權力源自人民，國家為「原始之行政主體」
243。國家立於行政主體地位透過所屬行政機關履行行政任務，謂之「直接的 國家行政」；國家之行政任務交由國家法人以外具有法律上獨立性之組織執 行，如我國法制上之地方自治團體、農田水利會及行政法人等，謂之「間接 國家行政」。相對於國家法人，學理上係國家或地方自治團體基於特定行政 目的，而依據法律或其他公法行為所設立之獨立權利義務主體，是謂公法人
244，亦可稱為「衍生之行政主體」245，依其性質可分為公法社團、公法財團、
行政法人以及公營造物246等，公法人為國家以外之行政主體型態之一247，其 存在及任務均源自於國家公法人，並受國家拘束與監督，換言之，國家為將 行政任務分權化而創設另一行政主體-公法人，在行政組織法之光譜下，國
242 德國學者 Carl Friedrich Wilhelm von Gerber 最早提出國家法人的概念，參見呂瑞云，公法法 人財產所有權問題研究，中國社會科學院研究生院，博士學位論文，頁39，2011 年。李昕，
同註238，頁 39。
243 參見陳敏，同註 175，頁 912 以下；李建良，論公法人在行政組織建制上的地位與功能-以德 國公法人概念與法治為借鏡，月旦法學，第84 期，頁 46，2002 年 5 月。
244 論者認為區分公法人與私法人不應只由組織法之法規範條文判定，應由組織法源、任務、國 家意思及公權力等面向通盤評價。參見黃銘輝，公法人概念之學理與實務，憲政時代，第24 卷第2 期，頁 75 以下，1998 年 10 月。黃越欽，公法人與私法人，政大法學評論，第 21 期，
頁22 以下，1980 年 10 月。
245 或稱派生的行政主體(derivative Verwaltungsträger)，參見林宗材，公法人概念之研究，東海大 學法律學研究所碩士論文，頁29，1994 年 6 月。
246 依我國法制尚有「原住民基本法」第 2 之 1 條規定：「為促進原住民族部落健全自主發展，部 落應設部落會議。部落經中央原住民族主管機關核定者，為公法人。」，「部落公法人」係中 央主管機關作成行政處分而創設。此外，「行政法人法」第41 條亦規定經中央目的事業主管 機關核可之特定公共事務，直轄市、縣（市）得準用該法之規定制定自治條例，設立行政法 人。
247 行政主體係具備權利能力之組織或主體，且必須被劃歸到行政組織之範疇內，私法組織或私 人受行政機關委託行使公權力，亦應承認其為行政主體，其法律屬性便與公法人不同。參見 陳愛娥，同註130，頁 248。
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家公法人與其他公法人同為行政主體248；以國家社會二元論249觀之，公法人 之權力為國家組織之權力所派生，其恆屬國家、地方自治團體行政之一環。
此外，在間接國家行政之框架下，德國公法人自治行政尚可再細膩的區分250 為 地 方 自 治 行 政(kommunale Selbstverwaltung) 及 功 能 自 治 (funktionale Selbstverwaltung)，地方自治行政主體可區分為鄉鎮市、縣、鄉鎮市聯合 (Gemeindeverbände)及其他非地域團體之鄉鎮市聯合(Kommunalverbände)等，
其中，鄉鎮市、縣、鄉鎮市聯合享有地域高權，其構成員為各該地域內之居 民。
相對於地方自治係國家某一區域內之居民全面地參與公共事務，功能自 治係指工商業等特定職業或大學、農田水利會等特定任務功能之自治，功能 自治與地域疆界關係較弱，其強調的是特定專業或特定功能(如大學自治、廣 電自由等)之利害關係人參與為基礎。此外，就自治權作用範圍而言，地方自 治團體享有其自治行政普遍之管轄權，功能自治團體則限於與其有關之自治 事務而拘束構成員。功能自治領域之類型可分為四大類型，包括經濟與自由 業公會、土地社團、社會自治及大學自治251。另有論者252以公法社團自治、
公法營造物自治及公法財團自治分類，並細膩地將公法社團自治再區分為文 化團體自治、經濟團體自治、職業團體自治、產業團體自治及社會團體自治，
並 認 為 農 田 水 利 會 並 未 享 有 概 括 性 地 域 高 權 ， 應 屬 產 業 公 法 社 團 (Realkörperschaften)自治，其與司法院釋字第 518 號及 628 號解釋將農田水
248 行政程序法第 2 條規定略以:「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政 主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」依此規定可知，國家、地方自 治團體或其他行政主體在設置行政機關之同一性。
249 參見葛克昌，國家與社會二元論及其憲法意義，國立臺灣大學法學論叢，第 24 卷，第 1 期，
頁42，1994 年 12 月。氏者認為，國家與社會之區分，其重要意義之一係為建構國家行為之 界限，否則憲法上基本權之規定即形同具文；另參見李建良，自由、人權與市民社會－國家 與社會二元論的歷史淵源與現代意義，載:憲法理論與實踐(二)，頁 17，2000 年 2 月。氏者認 為在民主制度之下，國家與社會之區分，具有確保自由之作用。
250 參見許春鎮，同註 10，頁 8。趙相文，同註 11，頁 150 以下。
251 參見趙相文，同註 11，頁 151 以下。依氏之見解，水利會屬於土地社團，係與土地利用有關 者，以互助合作理念所組成之團體。許春鎮，同註10，頁 8。氏著認為農田水利會並非地域 性自治團體，應屬產業公法社團。
252 參見許春鎮，同註 10，頁 10。
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利會公法人定性為地方水利自治團體有所不同253，然學者及大法官前述分類 並不影響本文論述主軸。值得注意的是，農田水利會公法人自治，屬於功能 自治之類型，論者254將功能自治之功能歸納為六項，分別為整合社會力量提 供國家公共政策諮詢、減輕國家人力及財務負擔、減少政治負擔、公共生活 領域民主化、公共生活領域嵌入法治國秩序及保障基本權的自由空間等，前 述功能自治的類型分析，尚可有助於檢視本文探討農田水利會公法人當前困 境及續造研究之框架是否周延。
為了聚焦本文討論之主軸，以下簡要探討公法人類型。公法社團法人係 由構成員組成，且被賦予一定的公權力，以實現其所被賦予之公共任務，且 其存續與社員變動無關。公營造物法人為國家或地方自治團體為達公法上的 特定目的，將人力與物結合所創設之行政主體，其無構成員僅有利用人 (Benutzer)，利用人通常非特定人，制度上鮮少設計利用人參與公營造物法人 之運作，此外，設立主體得依據憲法上之正當理由及法律授權而規定人民對 公營造物有利用之義務。值得注意的是，公法社團法人之構成員在制度上應 參與該行政主體意思形成，若構成員同為該行政主體設施之利用者(Nutzer)，
此際，公法社團法人與公營造物法人之界線顯得模糊。另一方面，若公營造 物法人之利用人屬於特定範圍，且在組織制度設計時賦予利用人參與組織意 思形成之空間，公營造物法人與公法社團法人之定性可能具有同一性255。德 國法制之另一類公法人為公法財團法人，其係運用一定的資金或財物履行行 政任務256，在現今德國並不多見。我國農田水利會公法人，自 2001 年起，
253 台灣法制史上第一次出現「地方水利自治團體」名詞係源自民國 44 年 1 月 19 日修正公布之 水利法第12 條略以:「主管機關得視各地方區域之需要，核准設立地方水利自治團體，協助 政府推行水利事業。前項水利自治團體為公法人其組織規程由省政府擬訂，呈請行政院核定 之。」農田水利會公法人主要之任務係辦理農田灌溉排水公共任務，以物理法則簡要說明前 述公共任務，係指將農田所需水分適時適量送達耕地，並排除作物不需要之水分，在是項任 務遂行過程中，灌溉排水服務之對象為耕地，享受灌溉排水利益的主體是農民會員(農田水利 會公法人構成員)。農田水利會公法人行政行為之效力可及特定人員及地域範圍，大法官定性 農田水利會公法人為地方水利自治團體之見解，本文亦同見解。
254 參見趙相文，同註 11，頁 152 以下。
255 參見李建良，同註 243，頁 56。
256 以上有關公法人類型在諸多學者論著中有詳盡介紹，本文謹歸納摘述其簡。參見黃銘輝，同 註244，頁 76 以下。李建良，同註 243，頁 50 以下。黃錦堂，行政組織法論，頁 295 以下，
2005 年 5 月。
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依據農田水利會組織通則，會長及會務委員均由會員直選產生，其定性屬公 法社團法人，應無爭議，且司法院釋字第518 號、628 號解釋亦由農田水利 會組織通則第一條導出，肯認農田水利會為公法人，其法律上之性質，與地 方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。本文將以公法社團 法人及其自治行政為中心，接續論述。