第四章 公法人制度之概念及類型
第三節 國家對於公法人之監督-兼論國家對農田水利會
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權恐失保障。由前述經常發生之調用水情事理解與國家保持距離之意涵，進 一步探討自治行政之核心價值，應頗富意義，若未來農田水利會公法人續存，
尚值得進一步研究。
第三節 國家對於公法人之監督-兼論國家對農田水利會之 監督
我國對於自治團體之監督，在地方自治領域發展較為成熟，依監督機關 不同，理論上可分為行政監督、立法監督、司法監督、考試監督及監察監督 等五大類型266，由於農田水利會公法人為地方水利自治團體，其法定任務以 灌溉排水相關事務為主，與地方自治團體擁有地域範圍事務之普遍管轄權有 別，且農田水利會組織通則規範體系較少涉及立法監督、司法監督、考試監 督及監察監督機制，爰此，本文以地方自治之行政監督理論為中心，並援引 地方制度法以及農田水利會組織通則相關規範，嘗試分析國家對於農田水利 會公法人之監督體系。
國家對於自治團體之監督體系，依監督作用之強弱可分為三種267，其中，
「資訊式監督」對被監督團體而言，監督密度最弱，其方式為行政檢查、詢 問或要求被監督團體將相關行政行為報請主管機關備查等。其二，「抑制性 監督」之監督密度居中，其次類型又可分為「對積極作為之監督」及「對消 極不作為之監督」，前者係對自治團體之自治行為予以撤銷、變更、廢止或命 停止執行268，或停止、解除民選首長、議員職務，後者係指介入權之實施，
266 參見林明鏘，國家與地方自治團體之關係，載:地方自治法，陳清秀主編，頁 287 以下，2017 年9 月。
267 有關自治監督手段之論述，另參見許宗力，論國家對地方的自治監督，載:法與國家權力(一) ， 頁362 以下，2006 年 8 月。
268 地方制度法第 75 條略以:「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規 者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。直轄市政府辦理委 辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、
變更、廢止或停止其執行。縣 (市) 政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規 者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。縣 (市) 政府辦理委 辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止 其執行。鄉 (鎮、市) 公所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府予 以撤銷、變更、廢止或停止其執行。鄉 (鎮、市) 公所辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法 令、縣規章、縣自治規則或逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」，
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已備查。」即為前述函告無效規範操作之適例。參見行政院決定書:院臺訴字第 1020152497 號。‧
第1040082176A 號令)第二點:「各會公務車輛，除有特殊情況報經主管機關核准外，不得增 購或汰換。但有下列情形之一者，得擬具公務車輛汰換計畫，並檢附車輛牌照登記書影本、‧ 國
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決算之編制及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。第 34 條關於農田 水利會經費之保管、運用、財產處分及其他財務處理之辦法，由主管機關定 之；第35 條關於農田水利會之業務，應受主管機關之輔導、監督；其輔導、
監督及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。第 36 條關於農田水利會 有違反法令、怠忽任務或妨害公益時，主管機關應予以糾正或制止275；其情 節重大者，得由主管機關予以整頓或暫為代管，重行組織。
前述分析臚列了農田水利會組織通則所授權主管機關於事前、事後監督 之權責，從整體組織運作框架觀察，農田水利會公法人設立、服務區域變更、
會員權益變動、會務委員及會長選舉、會務委員職權、組織編制、財務處理、
經費收支及預決算編列，無不在主管機關高密度監督之下，另再搭配相關整 頓代管規定及廣義抽象的監督輔導辦法，無異將自治的鳥籠縫隙幾乎填滿。
此外，農田水利會組織通則將所有農田水利會公法人運作所需之自治規章，
大部分授權指定為主管機關訂定，雖留下各農田水利會自訂章程的空間276， 卻同時否定農田水利會公法人可以自主地依據自訂章程處分會員權利之權 力，且進一步細究各農田水利會章程，可發現其內容多引用農田水利會組織 通則規定，極高比例在重述立法者通過之組織法律、循環論證，自呼應前述 法規範限縮農田水利會公法人自治空間之一貫立場與結果。
國家設置公法人，其核心目的之一在於分擔特定行政任務，國家應賦予 其應有之配備並擔保其任務之遂行，立法者分配公法人任務的同時理應配備 合理人事權、財政權及立法權給公法人辦理自治行政277，始符合行政組織法
275 晚近較明顯之糾正案例係發生於第 3 次直選農田水利會會長期間，因雲林農田水利會作成某 會長候選人資格不符之爭議，農委會發函予雲林農田水利會，明確指出臺灣省雲林農田水利 會針對會長候選人資格審查作業之法律見解有所錯誤，並請雲林農田水利會參照該會意見辦 理。參見農委會新聞稿，農委會：依法釐清雲林農田水利會會長候選人資格爭議，盼選舉順 利舉行，發布文號 5809，發布日期：2010 年 4 月 28 日。
276 雖然立法者開放式地容讓各農田水利會自訂章程，但屬於自治規章之一的章程，立法者卻剝 奪了農田水利會公法人依章程處分會員權利之權限。參見農田水利組織通則第15 條略以:「會 員在各該農田水利會事業區域內，享有灌溉或農田排水利益或其他依法規或該會章程規定之 權利，並負擔繳納會費及其他依法規或該會章程應盡之義務。會員未履行義務時，各農田水 利會應報經主管機關核准後，停止其權利之一部或全部。」
277 參見許宗力，國家機關的法人化-行政組織再造的另一選擇途徑，載:法與國家權力(二)，頁 479，
2007 年 11 月。
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之原理原則，然而，從前述三項自治權力之授予程度，可檢證農田水利會組 織通則之規範條文以及相關法制度有所欠缺，應可以再度驗證我國農田水利 會公法人自治困境之所在。