農田水利會公法人困境與制度續造 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(4) 謝辭 五年半來，有幸受教於政大法學院師長紮實的課程講授訓練，始得以跨域領 略法律專業之風貌。撰寫論文期間感謝詹鎮榮教授悉心指導、點滴垂詢，以及口 試委員劉宗德教授、陳愛娥教授不厭其煩地審閱劣等文稿，並惠賜寶貴修正意見， 讓此本論文之研究成果更臻周全。 感謝家人溫馨陪我再當一次學生；更感謝台灣水資源與農業研究院院長虞國 興博士，支持我再次回到學校進修，並容忍負面影響，沒有虞院長包容鼓勵，不 才學生之人生旅途早已不同；感謝工作夥伴們分擔諸多公務，銘記於心。. 政 治 大 農田水利會組織通則已於 2018 年 1 月 31 日修正施行，農田水利會公法人必 立 須依法改制。本論文之研究成果係立基於臺灣灌溉史之考證、行政組織法之原理. ‧ 國. 學. 原則，以及個人實務上之主觀、多元價值判斷，純屬學術研究；個人淺見僅供參 考，無涉任何機關單位之立場。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(5) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(6) 摘要 臺灣農田水利事業經營體制之演變，歷經明清時期村落住民之「私法自治」 ， 繼而日治時期為求控制臺灣農業及水資源，日本政府將內地學習德國法制創設水 利組合制度之經驗導入臺灣，進而開啟農田水利事業「公法自治」方向，嗣後中 央集權思想濃厚之國民政府治台初期，被動地以公法人地位接納農田水利會，然 因公法人體制不健全，導致農田水利會公法人之功能爭議不斷。雖然立法者已於 2018 年修正農田水利會組織通則，定期限將農田水利事業收回由國家行政機關 自辦。然而，本文仍嘗試由多元、開放之角度探討農田水利會公法人體制之續造。. 政 治 大. 農田水利事業演變迄今，其任務及利害關係人漸次複雜多元，典型的德國公. 立. 法人制度是否足以回應客觀環境變動，抑或我國現行法律制度與行政體系本質上. ‧ 國. 學. 不適於操作農田水利會公法人制度。本文剖析農田水利事業範疇及任務並考證明 清時期以來農田水利組織體制之演變，復以公法社團法人為中心探討自治制度之. ‧. 概念、目的與功能，並簡析德國水土協會、日本土地改良區及荷蘭水利會之設立、. Nat. sit. y. 功能、組織及監督機制。此外，亦納入行政機關運作實務及司法機關之見解評析，. n. al. er. io. 茲以通盤論述農田水利會公法人興辦農田水利事業之困境與改善之道。. Ch. i Un. v. 農田水利會公法人為既存之行政主體，其組織人員與公益資產之保障，以及. engchi. 自治功能之重要性，應在組織變革選擇中納為重要關鍵因素與行政組織法之原理 原則並行判斷。再者，學者 Elinor Ostrom 提出永續經營之灌溉組織所服膺之原 則，以及德國、荷蘭及日本均採行自治團體之農田水利組織體制，都再度強化本 文大膽提出的最終建議:社團公法人仍為農田水利事業體最佳經營模式。然而， 基於農田水利會公法人體制必將依法「改制」，本文亦提出必須關懷之法制度設 計重點。 關鍵字:公法人、農田水利會、自治行政、灌溉. A-1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(7) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. A-2. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(8) ABSTRACT The management of irrigation and drainage affairs in Taiwan during the period of Chinese Ming-Qing Dynasty was based on autonomous principle of private law, while during the period of Japanese governance, the Japanese government introduced to Taiwan the practice of irrigation cooperatives learned from German to control agricultural and water resources in Taiwan, which was based on autonomous principle of public law. Soon after the period of Japanese governance, Kuomintang government passively adapted irrigation associations as public legal persons. However, the association legislation was incomplete and controversial, resulting in arguments about the functions of irrigation associations as public legal person. Although legislators amended the Act of Irrigation Association Organization in 2018, aiming to reform current irrigation associations to be an administrative agency, the study still tried to openly investigate and discuss the reformation of irrigation associations from different perspectives.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. The management of irrigation and drainage affairs in Taiwan has gradually become complicated regarding the missions and the associated stakeholders. It is questionable whether the typical system of public legal person adapted from German can respond properly to the variation of social and environmental conditions. It is also doubtful whether the current legislative system and administrative system can fundamentally support the practice of irrigation associations as public legal persons. Thus, this study analyzed the scopes and missions of irrigation and drainage affairs and explored the institutional revolution of irrigation and drainage affairs. Further, the concepts, objectives, and functions of autonomous public juridical association was discussed in this study. The study also reviewed the establishment, functions, organizations, supervising mechanisms of water and soil associations in German, land improvement districts in Japan, and water boards in Netherland. Additionally, this study examined comments on the management of irrigation and drainage affairs from administrative agencies and judicial organs. Finally, this study summarized possible approaches to improve the performance of irrigation associations as public legal persons.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Since irrigation associations as public legal persons are existing administrative subjects, the ensuring of the institutional staff and assets and the importance of the autonomous functions should be considered as critical factors and evaluated based upon the principles of administrative agency legislation when the government executes the reformation the irrigation associations. Moreover, the principles proposed by Dr. Elinor Ostrom regarding sustainable development of irrigation and drainage affairs, and the facts that German, Netherland, and Japan have practiced well the irrigation and A-3. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(9) drainage institutions as self-governing body, have strengthened the solidity and soundness of the conclusions derived from this study: the practice of irrigation institutions as public legal persons is the best approach to manage irrigation and drainage affairs. However, legislatively speaking, since irrigation associations will be eventually reformed to an administrative agency in years, this study also proposed suggestions for the detailed design of the legislation that the legislators should concern for the reformation.. Keywords: public legal person, self-administration, irrigation associations, irrigation. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. A-4. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(10) 目次 第一章 緒論 ......................................................................................1 第一節 研究動機 ..........................................................................1 第二節 研究目的 ..........................................................................3 第三節 研究方法 ..........................................................................5 第四節 研究範圍與限制 ..............................................................5 第五節 論文架構 ..........................................................................6 第二章 臺灣農田水利事業發展簡史與任務之特性 ......................7. 政 治 大. 第一節 農田水利事業發展簡史-以經營主體為中心 .................7. 立. 第一項 日治時期以前(1624~1894) ............................................ 7. ‧ 國. 學. 第二項 日治時期(1895~1945) .................................................... 9 第三項 農田水利會公法人前期(1946~1965) .......................... 19. ‧. 第四項 農田水利會公法人發展期(1966~2000) ...................... 24. sit. y. Nat. 第五項 農田水利會公法人全面自治卻再度立法變革. er. io. 時期(2001~2018) .......................................................... 27. n. 第二節 農田水利事業任務之特性 ............................................ 32 a v 第一項. i l C n U 農田水利事業具有公共任務性質 ............................... 32 hengchi. 第二項 農田水利事業為國家任務範疇 ................................... 33. 第三節 小結.................................................................................37 第三章 農田水利會公法人之困境 ................................................39 第一節 民國九十年以前，司法實務的法律關係變革 ............40 第二節 司法院大法官解釋未能提出農田水利會公法人體制 功能之澈底檢證 ............................................................49 第一項 司法院釋字第 518 號解釋 ........................................... 52 第二項 司法院釋字第 628 號解釋 ........................................... 55. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(11) 第三節 農田水利會公法人欠缺作用法執行法定任務由灌溉水質管理困境觀察 ............................................58 第四節 國家及地方政府公法人與農田水利會公法人之權限 與權利紛爭 ....................................................................62 第一項 監察院調查桃園地區水利會轄管埤塘私人放養魚介 事件 ............................................................................... 62 第二項 水利會土地屬於公有或私有屢有爭議 ....................... 64. 第五節 公法人自治效能受到停徵會費及會員制度之影響 ....70 第六節 107 年農田水利會公法人改制為行政機關之紛爭 .....72. 政 治 大 第四章 公法人制度之概念及類型 ................................................75 立 第七節 小結.................................................................................74. ‧ 國. 學. 第一節 公法人之類型-以德國法為中心 ...................................76 第二節 公法人與自治行政 ........................................................79. ‧. 第三節 國家對於公法人之監督-兼論國家對農田水利會. y. Nat. 之監督.............................................................................81. er. io. sit. 第四節 德國水土協會公法人簡介 ............................................85 第五節 日本土地改良區簡介 ....................................................89. n. al. iv. C h ............................................................ 第六節 荷蘭水利會簡介 94 Un engchi. 第七節 小結.................................................................................95 第五章 農田水利會組織再造之考量與組織類型選擇 ................97 第一節 農田水利事業體之任務設定 ........................................98 第二節 農田水利會組織再造-行政組織之判斷基準 ...............99 第三節 農田水利會組織再造之考量因素 ................................99 第一項 農田水利事業體所需之公權力配備 ........................... 99 第二項 農田水利事業體與國家保持距離之必要性 ............. 101 第三項 農田水利事業體財務自主性 ..................................... 102. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(12) 第四項 農田水利會公法人資產及員工之權益保障 ............. 102. 第四節 農田水利會組織再造之類型選擇 ..............................103 第五節 小結...............................................................................108 第六章 結論 ..................................................................................109 參考文獻 ……………………………………………………….113. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(13) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(14) 第一章 緒論 第一節 研究動機 人類為求穩定農作物生產質量，必須運用農田水利設施輸送質優量足之 水分到田間，俾利作物生長以獲取期待收成。農業發展之良窳與農田水利事 業可謂息息相關，且對於一個國家而言，穩定的農業發展攸關糧食安全、人 民生計，亦是總體經濟發達之重要碁石。農田水利事業亦可稱為農田灌溉排 水事業，目前在臺灣之主要經營主體為十七個農田水利會公法人，其秉承政 府政策服務 148 萬1農民會員、供應 37.5 萬公頃2耕地之灌溉用水以及辦理農 田洪澇排除業務。. 政 治 大 臺灣之農田水利事業發端於十七世紀明清時期農民零星私設埤 圳灌溉 立 3. 模式，直至十九世紀日治年代，臺灣總督府為推動糧食增產，積極強化國家. ‧ 國. 學. 主導農田水利事業之權力，並全面改良農田水利組織體制與擴大硬體設施投. ‧. 資，遂導入日本內地之水利事業公法人制度，透過「公設埤圳」 、 「官設埤圳」 與「水利組合」等大規模灌溉事業經營模式，統合農業水土資源利用。此外，. Nat. sit. y. 總督府亦接連制定公布「公共埤圳規則」 、 「官設埤圳規則」與「臺灣水利組. al. n. 健全相關制度運作4。. er. io. 合令」等一系列之法令規章，賦予農田水利組織公權力及公法人地位，企求. Ch. engchi. i Un. v. 1. 參見行政院農業委員會，106 年農業統計年報，表號 2922－01－04。. 2. 同註 1，106 年農業統計年報，表號 2223－02－01。. 3. 「埤」與「陂」在農業的概念上相通，均指蓄水之設施矮牆，如在小溪流河道築矮堰或挖塘堆 土牆蓄水之以達灌溉功能。參見李丕煜，鳳山縣志，1720 年，氏記述水利:「按舊志，邑治田土 多乏水源，淋雨則蘊，旱則涸，故相度地勢之下者，築堤瀦水，或截溪流，均名為陂」 ；連橫， 台灣通史，1918，氏著農業志記述:「台灣之溪，自山徂海，源遠流多，引水入渠，闢圳道之， 蜿蜒數千里，以時啟開，故無旱澇之患，而歲可兩熟。或於山麓隴畔，築陂於窪，積蓄雨水， 以資灌溉」 。. 4. 德國民法典於 1896 年頒布、1900 年實施，其結構與內容深深影響十九世紀末期決定師法德國 之法律制度的日本，尤其德國民法典中關於公法人制度之創舉，對日本政府設計水利事業組織 影響甚鉅，可觀察 1890 年日本制訂水利組合條例中，僅將水利事業納為自治團體事業之一環， 而至 1908 年公布水利組合法，就明定水利組合為法人，其發展脈絡甚為明確。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(15) 二戰後(1945 年後)中華民國政府接管臺灣，為求從戰後復甦國力，政府 當局亦十分重視農田水利事業之經營，然中華民國政府在大陸地區之公法、 民事法律制度對於「水利組合」公法人純然陌生，遂輔導各地「水利組合」 成立「農田水利協會」5。1948 年間，各地「農田水利協會」與「防汛協會」 合併，成立各地「水利委員會」 ，然「水利委員會」非屬公法人，其職權卻又 涉及徵用民力、徵收會費及水利用地等相關公權力事項，不官不民之體制造 成業務推展漸露困頓，國民政府遂於 1948 年後之 10 年期間，逐步透過立法 6. 制度，回復農田水利事業經營主體之公法人地位，直至 2001 年修訂「農田. 水利會組織通則」，將會長及會務委員改為會員直選產生，全面落實地方水 利自治團體構成員運作之制度設計。. 政 治 大. 當前我國農業灌溉用水總量占全國總用水量達六成以上，現有農業用地. 立. 作農業使用者約計 79.3 萬公頃7，顯見農田水利事業所牽連之水土資源占我. ‧ 國. 學. 國珍貴天然資源極高比例。雖過去農田水利會對於灌溉用水管理、灌溉設施 保養與維護、配合農地重劃與區域排水等國家任務確有其重要貢獻。然近年. ‧. 來因我國產業變遷快速，農業產值滑落，政府雖為照顧農民於 1993 年起全. y. Nat. 額補助會費與工程受益費，但仍不能減緩農田水利會財務壓力日漸升高之困. io. sit. 境。另一方面，2001 年以後，歷屆會長及會務委員直選之投票率約僅有三成，. n. al. er. 細究其原因可能在於兼業農民增加及停徵會費後，導致會員參與農田水利會. i Un. v. 運作之聯繫淡化，故各界對於農田水利會公法人體制是否仍需維持之看法不. Ch. engchi. 一。復因近年來，我國農田水利事業面臨氣候變遷、糧食危機及非農業用水 標的競用水資源之挑戰，農田水利會之經營體質健全與否，攸關農業永續發 展甚鉅，社會期待農田水利會之財務及經營體制，應受到政府更健全之監督 與輔導8。再者，近年來非屬農田水利會會員之農民屢屢質疑 79.3 萬公頃耕. 5. 參見陳鴻圖，臺灣水利史，頁 318 以下，2009 年 11 月。. 6. 民國 44 年修訂「水利法」明訂「地方水利團體為公法人」 ，翌年，將「水利委員會」改組為「農 田水利會」 ，民國 52 年修訂水利法賦予「農田水利會」其公法人地位，54 年制訂「農田水利會 組織通則」 。參考自行政院農業委員會，臺灣灌溉史，頁 48 以下，2003 年 12 月；農田水利會 聯合會，農田水利會組織通則立法沿革回顧，頁 1 以下，2004 年 12 月 31 日。. 7. 參見行政院農業委員會，106 年農業統計年報，表號: 1113─01─01. 8. 參見行政院農業委員會， 「農田水利會改制升格是必要且具急迫性政策 農委會將持續與各界溝 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(16) 地中僅 37.5 萬公頃享受免費之灌溉排水服務，並透過各種管道促請政府檢 討農田水利事業經營政策。以上種種課題，政府部門自 2001 年後持續修訂 農田水利會組織通則，希冀在公法人體制框架內尋求檢討改善。然似受限於 中央集權思維以及配套法制度未臻健全，僅仰賴修訂農田水利會組織通則實 未能通盤解決前述課題，於是在社會各界之爭議紛擾下，立法者於 2018 年 修訂農田水利會組織通則，澈底揚棄農田水利會公法人體制，將農田水利事 業收回行政機關自辦。農田水利事業在臺灣地區發展三百餘年來，其經營組 織由私法自治走向鳥籠式的公法自治，繼而回歸國家自辦，此一法制度之變 化可謂頗富歷史趣味與行政組織法之研究價值。另一方面，農田水利會公法 人制度是否完全不適合我國之政治法律環境?亦或尚得以檢討公法人體制續. 政 治 大. 造?亦是本文題目設計之初衷。. 第二節 研究目的 立. ‧ 國. 學. 近代國家任務擴增，公行政任務之推動尚仰賴多元化之履行方式，公法. ‧. 人制度9發達原因之一，可謂建立於前述分擔國家任務之理想。我國農田水利 事業之興辦與管理組織涉及農民財產權、農民參與自治經營及國家農業基盤. y. Nat. sit. 穩固之特殊性，日治時期迄今之農田水利會公法人已經過多次變革，直至. er. io. 2001 年，修訂農田水利會組織通則，將農田水利會會長及會務委員全面由會. al. n. iv n C h e n g c h i U 10認為現行法令箝制農田 體公法人之間產生行政矛盾與運作困境，甚至學者 員直選，組織形式上可謂完全自治，然實質運作上仍然與國家及地方自治團. 水利會公法人自治空間。本文除論述公法人學理與行政法律關係之外，亦嘗 試從公法組織理論之自治原則觀察11:如公法組織、構成員參與及自行負責等 面向，深入剖析農田水利會公法人當前之課題與困境，並透過實證案例檢討 充實本論文之立論基礎，此外，另基於農田水利事業為國家任務之觀察角度，. 通落實改革」新聞稿，文號：7900，2018 年 1 月 17 日。 9. 1896 年頒布的德國民法典首次以法律形式規定了系統、完整的法人制度。參見李昕，論公法人 制度建構的意義和治理功能，甘肅行政學院學報，第 4 期，頁 4 以下，2009 年 7 月。. 10. 參見許春鎮，論自治行政之概念及其類型，臺北大學法學論叢，第 59 期，頁 47 以下，2006 年 9 月。. 11. 參見趙相文，由法律觀點論自治制度，中原財經法學，第 15 期，頁 134 以下，2005 年 12 月。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(17) 進一步歸納分析中國、日本、韓國、德國及荷蘭的農田水利組織與我國農田 水利會之異同，作為本文結論建議之參考。 本論文核心目的係研提農田水利會公法人制度之續造模式。由於農田水 利事業現代任務之特殊性，以及利害關係人之範疇已有別於日治時期第一次 採行水利組合公法人的殖民地管理思維，當前農田水利會公法人制度不論是 在事業管理或財務層面，均顯現其經營困境。尤其，農田水利事業本質任務 係提供農民灌溉用水、維持用水秩序並排除田間多餘水分等，惟近年來世界 各國12趨勢均將農田水利事業擴及生活、生產及生態等多功能層次之公共任 務，我國政府農業部門13近二十年來，也將前述公共任務納入農田水利政策 規劃思維，並投入相當預算。農田水利事業演變迄今，其任務及利害關係人. 政 治 大. 漸次複雜多元，典型的德國公法人制度法律關係是否足以回應客觀環境變動，. 立. 抑或我國現行法律制度與行政體系本質上不適於操作農田水利會公法人制. ‧ 國. 學. 度。本文擬剖析農田水利事業範疇及任務，以論述農田水利會公法人興辦農 田水利事業之困境與改善之道。然而，現代國家任務因人民生存照顧之需求. ‧. 遽增，行政機能日漸多元，在行政程序法之框架中，尚可透過權限委託納入. y. Nat. 私人擔當行政機關，農田水利事業興辦組織之變革是否不僅限於層級式行政. io. sit. 機關，而存在多元之組織選擇之空間，仍需進一步通盤分析農田水利事業在. n. al. er. 國家行政的內部關係，係基於那一類型法定任務?應以何種組織型態行使何. i Un. v. 種權限為宜，並同時關懷如何落實法治國秩序與民主正當性原則。本文擬進. Ch. engchi. 一步嘗試通過細膩思考行政任務與行政組織型態之最佳配對模式14，提出農 田水利會公法人制度之續造方向與配套措施。. 12. Reza Ardakanian, etc., Key Issues of Irrigation and Drainage in Balancing Water, Food, Energy and Ecology, Background Paper of the 2nd World Irrigation Forum, International Commission on Irrigation and Drainage (ICID), Thailand, 9. (2016)。. 13. 良好經營的水田與完整的灌溉系統，除具備生產機能之外，更有多樣生態環境機能，如防洪、 涵養水源、防止土壤沖蝕、減少地層下陷、淨化水質、微氣候調節、空氣淨化、生物多樣性保 育，以及生態環境教育等多樣性環境機能。參見林尉濤、林國華、吳啟瑞等，推廣水田生態環 境保護之回顧與展望，載:農業工程研討會論文集，頁 152 以下，2005 年；行政院農業委員會， 台灣農業用水具有三生功能，不宜僅從經濟貢獻度衡量，新聞與公報，文號：6116，2011 年 5 月。. 14. 有關最適行政組織型態之選擇，將參據組織最適誡命操作模式。參見詹鎮榮，行政法總論之變 遷與續造，頁 53，2016 年 1 月。 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(18) 第三節 研究方法 本文內容採行文獻分析、比較研究、實務案例分析及歸納法等研究方法； 研究素材則以中英文為主，收集研析臺灣、中國及國際有關司法院大法官解 釋、判決、行政函釋、論文、專書、期刊文獻及農田水利事業相關研究報告 或政府出版品等資料。此外，受限於筆者欠缺日文、德文及法文語文能力， 涉及相關文獻參考部分，需藉助我國及中國學者先進翻譯或著作導讀研究； 德國及韓國相關資料，尚間接參考爰引英文文獻。. 第四節 研究範圍與限制. 治 政 大 政機關運作實務及司法機關之見解評析，受限於作者能力以及碩士論文之承 立 載份量，尚須自認以下限制:在歷史文獻之引用方面，為求簡潔、聚焦於農田 本文探討研究之範疇除行政組織法之原理原則外，亦涉及歷史考證、行. ‧ 國. 學. 水利事業組織，不得不割捨許多歷史資料佐證之份量；有關其他國家之農田 水利事業組織，僅探討德國、荷蘭、日本、中國及韓國，且後兩國之研討篇. ‧. 幅相對較少；公法人各類組織型態之研析比重，僅能專注於公法社團法人之. sit. y. Nat. 自治行政；有關農田水利會公法人於行政、司法實務之困境，僅能以具體個. er. io. 案說明，可能因此失去體系化探討；在農田水利會組織續造之選擇分析，本. al. 文未深入探究最適選擇模式，僅能提出應考量之關鍵因素並運用學者提出之. n. iv n C 選擇基準，嘗試討論公私法組織類型之適用性，且最終建議之組織型態僅為 hengchi U 定性之結論，如何調整組織體質並於實定法上落實，本文所提之結論建議措 施，仍尚待進一步之實證研究。此外，2018 年農田水利會組織通則修正施行 後，農田水利會改制方向成為法律規定，本文所提之主張將與客觀法制環境 有所不同。. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(19) 第五節 論文架構 第一章 緒論:論述研究動機、研究目的、研究方法、研究範圍與限制及論文 架構等。 第二章 臺灣農田水利事業發展簡史與任務之特性:論述私法自治型態之公 共任務走向國家任務之農田水利事業發展、日治時期迄今農田水利 事業經營組織之沿革與任務，以及執政者之監督輔導作為。 第三章 農田水利會公法人之困境: 探討大法官解釋與行政法院對農田水 利會公法人之見解、公法人之公權力薄弱不利管理事業、行政機關 忽視公法人地位導致自治範圍受到不當拘束及權限紛爭、停徵農田. 政 治 大. 水利會會費導致財務自主性偏低進而減損農民參與制度運作，以及. 立. 關於農田水利會改制案之各界爭論。. ‧ 國. 學. 第四章 公法人制度之概念及類型:德國及法國公法人之意義、類型與沿革； 以農田水利會公法社團為中心探討自治制度之概念、目的與功能，. ‧. 以及國家對農田水利會之監督；探討德國水土協會、日本土地改良. Nat. sit. y. 區及荷蘭水利會之設立、功能、組織及監督機制。. n. al. er. io. 第五章 農田水利會組織再造之考量與組織類型之選擇: 嘗試提出農田水. i Un. v. 利會組織再造應考量之關鍵因素，並運用學者提出之組織最適誡命. Ch. engchi. 理論模式，進一步操作最適組織之選擇，並探討最佳組織類型。 第六章 結論:提出農田水利會組織再造之最適方案與配套措施，並針對農 田水利會公法人改制應關懷之面向提出策略建議。. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(20) 第二章 臺灣農田水利事業發展簡史與任務之特性 農田水利事業成為國家辦理之公共任務，有其歷史與農業經濟因素，本 章由三百年前明清時期出發，觀察剖析農田水利事業經營主體由私法自治、 私人武力解決紛爭進入公法規制之公法自治型態，繼而由國家行政機關自辦 之發展脈絡。第一節以五個時期論述臺灣地區農田水利事業之發展簡史，文 中以農田水利事業經營主體以及其構成員之權利義務關係為觀察重點，並著 重治台政體與農田水利事業經營主體之分工、互動與監督。另，明治維新時期 日本內地，以及國民政府在大陸時期之農田水利事業發展體制與同時期臺灣 農田水利事業之比較，亦納入文中題材；第二節則依據憲法、農田水利會組織. 治 政 大 務，以及農田水利事業成為國家任務範疇之立論基礎。 立. 通則及水利法等實定法規範體系，評析農田水利會公法人秉承政府推動之任. ‧ 國. 學. 第一節 農田水利事業發展簡史-以經營主體為中心. ‧. 第一項 日治時期以前(1624~1894). sit. y. Nat. 荷蘭人於 1622 至 1661 年期間管領臺灣，當時臺灣盛產的稻米及蔗糖為 其東印度公司貿易標的之一。為了確保米、糖生產穩定，以獲取最大之商業. io. n. al. er. 利益，荷蘭人興修水利15並獎勵漢人渡海開墾，配合「王田制度」開展了農. Ch. i Un. v. 田水利事業之雛形，然文獻考究中，尚無正式之農田水利制度或組織。明末. engchi. 鄭成功於 1662 年由荷蘭人手中取得臺灣之管領權，為準備反清復明大業， 鄭成功必須優先處理短時間渡海來台的二萬五千人以及在地住民之糧食問 題，於是農業方面全力投入土地開墾以增加稻米生產，蔗糖產業相對式微。 由於水稻田對水資源之需求比甘蔗田高，此期間農田水利事業遂逐漸發展。 當時土地墾區分為「官田」 、 「私田」及「營盤田」 ，水利事業在各屯田區自成 灌溉經營區，分層管理之營運儼然成形。明鄭時期之農田水利設施開發，多 集中於今日之台南及高雄一帶，主要政府主導或支持，鄉民合資及個人投資. 15. 荷蘭人之水利開發以井、埤及堰為主，遺留迄今的設施如安平紅毛井，此外，當時私人興建水 利設施之風氣亦盛，請參閱，陳鴻圖，同註 5，頁 60 以下；蔡志展，清代臺灣水利開發研究， 頁 6 以下，1980 年；行政院農業委員會，同註 6，頁 53。 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(21) 次之16。 1683 年，清朝終結明鄭治理臺灣時期，以海禁政策消極統治臺灣，甚至 限制臺米輸出，連帶使種植稻米無厚利可圖，本地之農田水利開發事業便由 獲准渡海或偷渡來台落地生根的漢人與在地住民自立自強，官府的無為而治 反而引導臺灣農民自主性地參與農田水利事業之開發與管理17。然而隨著中 國人口增加，缺糧問題惡化，中國與臺灣的稻米貿易情勢急遽變化，臺灣稻 米種植面積增加，1895 年，臺灣農田面積就已達 35 萬公頃，相較於 1656 年 荷治時期 1.2 萬公頃成長甚多18。在水田面積成長同時，也推升灌溉水資源 需求，臺灣地區水文、氣象及地質等立地條件對於農田水利事業之經營限制 頗大，農田水利事業之發達重在管理與經營，水利設施投資興建後，常常受. 政 治 大. 到風災、水災及地震破壞，且灌溉取水之利害關係農民者眾，若時常因爭水. 立. 問題引起流血械鬥，對於社會治安易有負面影響。爰此，清朝政府不得不進. ‧ 國. 學. 一步關心農田水利事業之經營組織制度、水權觀念及水利糾紛處理等事務19， 但以政府資源為主之投資開發仍舊是少數。清代埤圳分為官有、公有及私有，. ‧. 較具規模之大型埤圳約有 13 處，大多為私產且可以買賣；官有者罕，勉強. n. al. er. io. sit. y. Nat. 歸為官有之曹公圳亦係鳳山縣令曹謹召集地方仕紳捐地輸財興建而成20。. Ch. i Un. v. 16. 參考行政院農業委員會，同註 6，頁 53；蔡志展，同註 15，頁 17 以下；陳鴻圖，同註 5，頁 63。. 17. 我國自 1995 年起，協助西非邦交國布吉納法索政府開墾巴格雷水庫灌區約 1800 公頃之水稻 產區，然當地農民對於農田水利事業之經營制度與觀念相當陌生，田間配水管裡之參與度甚 低，甚至田間小給水路淤積時，部分農民不但不協助清淤，還順勢擴大其插秧面積，這是由政 府開發農田水利事業再要求農民參與經營管理之負面事例。參見 The International Cooperation and Development Fund, The Report of Post-Evaluation for Development of Irrigation and Rice Production Affairs in Bagre area in Burkina Faso, 29. (2012)。. 18. 參考陳鴻圖，同註 5，頁 70。行政院農業委員會，同註 6，頁 53 以下。. 19. 清代台灣埤圳經營屬官督民辦時期，農民用水人與埤圳主之關係屬自治性之合約團體，雖無 組織之名但行組織之實，歸納其合約約款概要可知，除非農民用水人與埤圳主有重大糾紛，否 則官府不會介入。參見陳鴻圖，日治時期台灣水利事業的建立與運作-以嘉南大圳為例，輔仁 歷史學報，第 12 期，頁 126 以下，2001 年 6 月。林素純，以經濟史的觀點探討農田水利會之 演變，實踐大學企業管理研究所碩士論文，頁 10，2000 年。清朝對灌溉事業之監督以「喻告」 公示利害關係人之權利與義務；發給「圳照」 、 「埤照」登載圳路、埤塘之使用權； 「戳記」為 管理組織印信。參見行政院農業委員會，同註 6，頁 54；吳進錩，台灣農田水利事業演化之研 究，文化大學實業計劃研究所農學組博士論文，頁 161，1993 年 12 月。. 20. 參見惜遺，臺灣之水利問題，台灣銀行季刊，第 3 卷第 3 期，頁 2，1950 年 6 月；王萬邦，臺. engchi. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(22) 第二項 日治時期(1895~1945) 第一款 明治維新時期法律西方化與治台法律政策 1853 年，美國東印度艦隊開進日本浦賀港，迫使德川幕府幾年內接續簽 訂了「日美和親條約」、「下田條約」開放港口及美國人之治外法權，此後， 英國、荷蘭及俄國也跟進侵奪日本國土及貿易資源。這些外國政體的不平等 對待，無異嚴重戕害日本之領事裁判權及關稅自主權，對其政治及經濟造成 重大影響，亦啟蒙了日本近代西化意識21。在明治時代(1868-1912)，日本政 府深感必須加速國家現代化，才能與西方列強維持正常之國際關係，遂以「富 國強兵」及「殖產興業」為核心思維，全力效法西方體制與法律制度，以「近. 政 治 大 岩倉具視為首的 50 人考察團，訪問美國、英國、法國及德國等 12 國；1882 立 年，再度派出伊藤博文等 4 人到歐洲考察憲法與政治制度。1870 年普法戰. 代化」日本22。為了模仿西方之制度與技術，明治政府於 1871 年派出右大臣. ‧ 國. 學. 爭，普魯士戰勝法國，震撼當時有心學習法國制度的明治政府轉向師法德國 23. ， 「脫亞入歐」仿效德國成為日本政界主流思潮，甚至明治憲法亦被論者認. ‧. 為是德國憲法的翻版24，值得注意的是，明治政府主導日本法律西化的過程，. Nat. sit. y. 取捨之間以政府利益至上，甚至迴避不利政府之部。總體而言，明治政府建. er. io. 立西方化法律制度，是基於國家對內及對外之需要，而非基於民間社會之需. al. iv n C 以及「政府手臂之延伸」等性質，觀察分析明治政府在處理農田水利事業事 hengchi U n. 求25。爰此，藉由德國公法人體制強調的「構成員自治」 、 「與國家保持距離」. 灣的古圳道，遠足文化事業有限公司，頁 141，2003 年 4 月。 21. 參見趙立新，日本法制史，知識產權出版社，頁 95 以下，2010 年 6 月。范雪飛，日本繼受德 國民法的社會歷史分析，江淮論壇，第 6 期，頁 120，2011 年 12 月。. 22. 參見王泰升，日本明治維新的法律近代西方化，臺大法學論叢，第 25 卷第 1 期，頁 3 以下， 1995 年 10 月；石川明等，德國民法典對日本民法及民法學之影響，私法，第一輯第 2 卷，頁 345，2002 年 3 月。. 23. 參見王泰升，同註 22，頁 15；趙立新，同註 21，頁 169 以下；謝冬慧，從民族性格看日本的 法治變革，西北政法大學學報，法律科學，第 1 期，頁 196 以下，2011 年。. 24. 參見范雪飛，同註 21，頁 121；石川明等，同註 22，頁 346；趙立新，同註 21，頁 183 以下。. 25. 參見王泰升，同註 22，頁 13 以下。. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(23) 務之操作上，顯然符合論者26批判。 1895 年 5 月 8 日，中國清朝政府與日本簽訂之《馬關條約》正式生效， 開啟日本治臺時期。日本政府受到臺灣住民武裝對抗統治之影響，1896 年 3 月，帝國議會通過法律第 63 號「有關應施行於台灣之法律之件」 ，簡稱六三 法27。因為臺灣與日本習俗不同，日本內地之法律難以在臺灣施行，六三法 賦予臺灣總督相當大之立法權，臺灣總督在所管轄之臺灣地域內得制定與內 地法律同等效力之「命令」 ，前述「命令」之特別稱呼為「律令」 。雖然日本 內地效法並引進西方之法律制度以達富國強兵之目標，但日本在臺灣建立之 法律制度卻是殖民者之利益考量主導，學者稱日治時期臺灣立法上繼受西方 法是屬於外塑、突然的28。在農田水利事業之興辦、監督及管理方面，日本. 政 治 大. 政府採取內地漸進式治理經驗，陸續頒布「臺灣公共埤圳規則」 、 「臺灣官設. 立. 埤圳規則」及「臺灣水利組合令」 ，以歐陸公法人法治框架，將臺灣農田水利. ‧ 國. 學. 事業由日治時期以前之「私法自治」 、 「私產」型態，逐漸導向成為國家公法 人可以掌控之公共事業，創制一套嶄新的、符合日本政府最大利益的農田水. ‧. 利事業經營組織與法制29。同一時期，日本內地的農田水利發展亦呈現共同. y. Nat. 之終極體制，只是脈絡有所不同，總體而言，日人以尊重舊慣之基礎，計畫. n. al. er. io. 人體制之發端伊始。. sit. 性地將日本內地之農田水利組織制度導入臺灣30，也是臺灣農田水利會公法. Ch. 第二款 日本內地的農田水利事業發展. engchi. i Un. v. 日本的近代農田水利發展可分成兩個時期，而分期的關鍵是以日本近代 國家的形成與否來界定。從 17 世紀以來，由於日本受到人口增加的壓力， 刺激了土木技術的發展以及大規模水利設施的出現。到 18 世紀時由於水資. 26. 「…只有那些符合明治政權統治需要的西方式法律，才能被納入新制訂的法典中...」。引自王 泰升，台灣日治時期的法律改革，台灣研究叢刊修訂二版，頁 62，2014 年 9 月。. 27. 參見王泰升，同註 26，頁 69 以下。. 28. 參見王泰升，同註 26，頁 118 以下。. 29. 參見史明，台灣人四百年史，蓬島文化公司，頁 372 以下，1980 年 9 月。依論者考證，日本 政府力求透過水利支配掌握台灣農業生產，無疑是日本帝國主義殖民統治的本質。. 30. 參見曾睿，論日據時期台灣農田水利法制的殖民化，台灣研究集刊，第 6 期，頁 88 以下，2016 年 1 月。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(24) 源有限，農民間時常因爭奪水資源而發生衝突，幕府及諸藩為了解決紛爭， 透過用水的組織來管制水資源的分配，於是形成以「村的組合」為灌溉單位 的用水組合。這種形式的用水組織其主要特點為：「村落」等同於灌溉用水 區，而村落不但是地域名詞，亦是灌溉用水之管理主體及權利主體，具有高 度的自主及自治性格。此一用水權的確立，說明了此時日本的「水」仍是私 有化，在明治維新以前的用水權其實是由地區住民團體共同掌握的31，官方 公權力的介入強度相對水利組合時期而言，明顯較為弱勢。 19 世紀末，日本的水利發展，很顯然地受到近代國家形成的影響而逐漸 走向具有政府規制的模式。明治維新之後，用水組織自治色彩濃厚的性格漸 不復存在，影響水利發展的因素之一，係政治上中央集權的發展趨勢，使政. 政 治 大. 府欲透過水的掌控來控制地方農民；而經濟上由於人口增加導致糧食增產壓. 立. 力日增，用水需求急增；社會上水利糾紛頻傳，為安定社會秩序，公權力必. ‧ 國. 學. 須適時介入；再加上日俄戰爭的刺激，在求國力增強政策優於一切時，都使 日本傳統的用水習慣改變，而改變的主軸則是往強化政府介入水利統制的方. ‧. 向發展。明治維新之後，由於近代國家體制的形成及推行土地制度的改革，. y. Nat. 私有財產予以法制化的規範確立，用水組織與其既有用水習慣之法制化問題. io. sit. 亦同時受到重視。1884 年，「區町村會法」修正，與水利事務有關的「水利. n. al. er. 土功會」因此產生，其相關規則的決定受制於地方官廳。水利土功會的性質. i Un. v. 是明治政府欲以地方官廳來取代「村的組合」掌握水利事務的產物，但由於. Ch. engchi. 中央行政權的侷限及財政困難因素，導致水利土功會淪為過渡的組織。. 31. 參考玉城 哲等，水利の社会構造，国際連合大学，頁 93-96，1984 年。 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(25) 1890 年，「水利組合條例」32制定頒布，水利組合為法定權利義務之主 體，水利土功會廢除，農田水利事業之經營管理正式脫離傳統行政組織。水 利組合可分為「普通水利組合」及「水害豫防組合」 ，若其區域屬同一市町村 範圍，管理人為市町村長；跨市町村範圍者，由縣知事指定郡長或市町長一 人為管理者，而監督人之層級為郡長、府縣知事及內務大臣。水利組合設置 組合會，組合員議員由組合員中選出。另一方面，水利組合之組合員為強制 會員制，不待申請只要是土地或房屋所有者符合法定要件，皆為組合員。組 合費之徵收及滯納處分亦比照市町村稅之例；遇有水害緊急事件救災，水利 組合尚得配合監督官廳指揮組合區域內之居民協力並徵用物資搶險，徵用之 物資則以組合費補償。再者，對水利組合之處分不服， 「水利組合條例」亦訂. 政 治 大 過去容讓「村的組合」具有高度自治性格已有很大的轉變 立. 有層級訴願程序33，此際，國家積極介入農田水利事業之經營管理，相較於 34. 。. ‧ 國. 學. 1908 年，明治政府頒布「水利組合法」35，原「水利組合條例」廢止， 「水利組合法」共 90 條條文，而「水利組合條例」僅 58 條， 「水利組合法」. ‧. 針對人事、議事、管理及財務規定更為細膩，其中，第 2 條規定水利組合為. y. Nat. 法人，又，水利組合職員定性為吏員36，相關人事管理規則以命令定之；第. io. sit. 三章第 23 條將組合會議決事項擴充為 11 款，第五章有關財務之條數多達 24. n. al. er. 條，然因組合管理者的產生，通常由郡長任命或由市町村長兼任，且對於組. 32. Ch. engchi. i Un. v. 「條例」是日本地方公共團體根據自治權並經地方議會通過之法的形式，其內容不得違背國家 法令。參見邱生，日本行政法的國際源流與法源，日本研究，第 3 期，頁 39，1986 年，。日 本的「產業組合」制度是仿效德國的「協同組合」(Co-operative)體制，協同組合的成立是為了 實現構成員之需要，而非追求利潤。當時日本產業組合的設立必須主管部門的許可，從而加強 政府對其事業之控管，水利組合法及產業組合法(1900 年)便是適例，參見趙立新，同註 21， 頁 221；楊秀玉，日本農業協同組合之演變與特徵，農業經濟與科技，第 25 卷第 4 期，頁 25 以下，2014 年。. 33. 參照「水利組合條例」(明治 23 年 6 月 20 日法律第四十六號)第 1、2、7、14、23、36、40、 45、46 及 53 條條文。本文「水利組合條例」中譯版，參考林建村等，探索臺灣農田水利組織 與制度，農田水利會聯合會出版，頁 262 以下，2013 年 12 月。. 34. 參見玉城 哲等，同註 31，頁 71、90 以下。. 35. 本文「水利組合法」(明治 41 年 4 月 11 日法律第五十號)中譯版，參考林建村等，同註 33，頁 278 以下。. 36. 參見水利組合法第 36 條:「組合得置書記、技術員及其他有給吏員，吏員由管理者任免之」 、 第 82 條： 「組合吏員之服務規律、賠償責任、身分保證及事務交代等相關規定以命令定之」 。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(26) 合會議決內容之執行與否，管理者或監督官廳尚可考量違背法令、有害公益 及組合財務等因素，不予執行37，官方部門可謂擁有相當大之裁量空間，至 此，水利組合公法人的性格及功能，在「水利組合法」之框架下，可謂更趨 近於日本政府期待目標。此外，在制定「水利組合法」之前，明治政府於 1896 年及 1897 年制定了「河川法」、「砂防法」及「森林法」等治水三法，後於 1899 年制定「耕地整理法」來配合土地改良事業的推行，全力加強農業發展， 時至 1908 年「水利組合法」頒布施行，日本內地與水有關的法令及水利行 政輪廓大抵形成38，值得注意的是， 「水利組合法」未處理的水權管理問題， 依照「河川法」規定39，由河川管理者核准不同標的之用水權利，當時工業 用水及民生用水所需水量遠低於農業用水，水權之核給制度對農田水利事業. 政 治 大. 影響最大，這是自「村的組合」演變至「水利組合」後，有關農業水權制度 很大的轉變。. 立. ‧ 國. 學. 日本政府以國家的力量介入農田水利事業，透過水資源分配進而掌握地 方農民生產模式，並藉由公權力介入消彌用水紛爭，安定社會秩序，可說同. ‧. 時達到「富國強兵」 、 「殖產興業」具體目標。西元 1895 年，日本殖民臺灣，. y. Nat. 基於日本內地前述經驗，如何將農田水利事業之主導權於短時間內收編於官. io. sit. 方，日本涉台官吏顯有定見。總督府在臺灣各地水利情勢及舊慣調查完畢後，. n. al. er. 於 1901 年以府令 49 號頒布「臺灣公共埤圳規則」40，其內容第四條之二規. i Un. v. 定： 「公共埤圳之利害關係人，得經行政官廳之認可，組織組合」 ，這是臺灣. Ch. engchi. 灌溉史上第一次出現水利組織之法律條文，展開了官方積極介入農田水利事 業之統治手段41，值得關注的是，農田水利事業得經許可組織法人經營之規. 37. 參見水利組合法第 39 條略以：「組合員之議決之議決若逾越選舉權限，或認為違背法令或組 合規約時，管理者依其意見或依監督官廳提示理由，必要時停止執行、交付再議或辦理再選 舉。…組合會之議決有害公益或對組合之收支認為不適當時，管理者依其意見或依監督官廳 之指揮提示理由，必要時停止執行、交付再議。…」. 38. 參見石尾芳久等，日本近代法 120 講，法律文化社，頁 148 以下，1992 年。. 39. 參見徐義人，日本水資源之經營管理，財團法人中興工程科技研究發展基金會出版，頁 22， 2006 年 7 月。. 40. 參照「臺灣公共埤圳規則」(明治 36 年 09 月 26 日律令第三號改正)。本文「臺灣公共埤圳規 則」中譯版，參考林建村等，同註 33，頁 290 以下。. 41. 有關日本內地的水利發展之細膩考證，詳參陳鴻圖，同註 5，頁 213 以下。 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(27) 定，在「臺灣公共埤圳規則」42(明治 34 年 7 月 4 日律令第六號訂定)制定時 並未出現，一直到明治 36 年律令第三號改正之條文中，第四條之二、第四 條之三才正式開啟臺灣農田水利事業組織具備法人格之時代。 第三款 臺灣水利組合公法人之法制演進 日人治理臺灣初期，治安未定且各項國土基礎資料及舊慣未明，且因清 朝政府視臺灣為邊陲地區採取無為而治政策，臺灣各地存在許多自治之舊慣。 1899 年，臺中縣知事木下周一致函臺灣總督兒玉源太郎，建請發布律令藉以 處理民間灌溉圳路系統之圳長與農民之間的水租爭議及經營管理問題，以及 救災動員關係人課予水害預防搶救之強制義務。然而總督府回復認為，臺灣. 政 治 大. 尚未有如日本內地之水利組合，且政府對於水利舊慣、圳路系統掌握度不高， 貿然發布律令之作法並不妥當，應先展開細密調查以為治理之基礎，總督府. 立. 遂要求各地方首長辦理地方水圳沿革等事務之調查43，同一時期，水利民政. ‧ 國. 學. 長官後藤新平(1898 年~1906 年)開始推動土地調查事業及舊慣調查，於 1898 年設立「臨時臺灣土地調查局」並親自擔任局長，後續總督府於 1901 年 4 月. ‧. 成立「臨時臺灣舊慣調查會」44亦是後藤擔任會長。相關調查資料陸續完成. sit. y. Nat. 後，總督府著手研擬「臺灣公共埤圳規則」草案，並於 1900 年(明治 33 年)7. io. al. er. 月 14 日以民政長官名義發文徵詢各地方首長意見，臺灣第一部官方公權力. n. 有系統地積極介入之農田水利事業法規，自此萌芽，即今日臺灣農田水利會. Ch. i Un. v. 公法人法制地位所由來。 「臺灣公共埤圳規則」於 1901 年正式頒布施行，同. engchi. 時期亦頒布配套法規-「臺灣公共埤圳規則施行規則」(明治 34 年 07 月 23 日 府第四八號訂定)指導臺灣人民適用新型態之農田水利法規範45。. 42. 「臺灣公共埤圳規則」 (明治 34 年 07 月 04 日律令第六號訂定)第四條規定：「公共埤圳之利 害關係人，須依臺灣總督所定，訂立規約，取得行政官廳之認可。其變更時，亦同。」中譯版 參考徐國章， 「臺灣公共埤圳規則」之制定經過，國史館台灣文獻館電子報，第 125 期，2014 年 8 月 28 日。. 43. 參見徐國章，同註 42，第 125 期。. 44. 後藤認為臺灣舊慣與日本制度、習慣極為不同，故需尊重臺灣舊慣。所謂「尊重舊慣」亦是基 於其對臺灣社會存在高度「自治之制」的理解與財政考量。參見藍弘岳， 「明治知識」與殖民 地臺灣政治：「國民性」論述與 1920 年代前的同化政策，近代史研究所集刊，第 88 期，頁 175， 2015 年 6 月。. 45. 「臺灣公共埤圳規則施行規則」於 1906 年修正時，第四條修正條文所附之修正理由記載，公 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(28) 日治初期在農田水利事業經營之法制上，可從財產權調整、經營主體法 人定性及公權力措施等三個層面討論分析「臺灣公共埤圳規則」之治理模式。 有關清領時期農田水利事業組織過渡至日治時期公共埤圳法人之財產權變 化脈絡，觀察日本治理臺灣初期，各地農業灌溉系統多為私有，爰藉由頒定 「臺灣公共埤圳規則」強化總督府掌控農田水利事業，然而，農田水利灌溉 圳路系統是由地上物設施所建構而成，雖然藉由公法掌握了組織設置以及設 施主體管理權，但臺灣颱風豪雨頻仍之立地條件，農田水利設施經常辦理新 建、更新、改善及復舊工作，因此，不可避免地仍必須處理設施所依附土地 之複雜權利問題，才能健全農田水利事業之監督管理制度。清代臺灣私人投 資興築埤圳之模式約可分為八種46，因為投資水利設施需要人力、資力及物. 政 治 大 用水人之間彼此複雜之水租權及用水權的關係 。另一方面，清朝統治臺灣 立 力，常非獨資者可以概括承擔，於是前述興築模式完成後，便產生投資人與 47. 期間並未實施正確而完整之土地丈量，且未有近代歐陸法治之「權利」設計，. ‧ 國. 學. 尤其田園土地「所有權人」之法制非能以現代不動產物權制度觀之48，因此，. ‧. 導致「一田二主」 、 「一田三主」之現象非常普遍，同一田園土地同時存在大 租戶、小租戶及現佃戶權利義務關係，土地所有權似以使用、收益權之形態. Nat. sit. y. 存在，田園土地上之「大租權」 、 「小租權」類似當今之債權關係，土地所有. n. al. er. io. 權之制度非常複雜49。. Ch. engchi. i Un. v. 共埤圳組合作為公法人，實為地方自治機關之一種。參見國史館台灣文獻館， 《臺灣總督府檔 案》，典藏號:00001189011。然而，觀察整部「臺灣公共埤圳規則」規範，行政官廳之權限甚 大，公共埤圳之利害關係人自治空間似存於規約草案之制定權，總督府對於「自治」的解讀顯 然與現代法治存在相當落差。 46. 分為獨資、合夥、業佃鳩資合築、全莊眾業佃田甲攤分合築、眾佃合築、官民合築、漢人與平 埔族合築及平埔族開鑿等八種，參見王世慶，清代台灣社會經濟，頁 141 以下，1994 年。. 47. 參見台北縣政府，臺北廳志，頁 185 以下，1998 年 7 月。. 48. 有關清治時期台灣田園土地法律關係之深入探討，可參考王泰升，法律史專題講座第伍講:清 治時期「民事」法，月旦法學雜誌，第 65 期，頁 137 以下，2000 年 10 月。. 49. 清朝至日治時期之土地權利關係之演進與變遷，已非本文探討之核心，相關臺灣土地管理之 研究請參考臺灣銀行經濟研究室，臺灣田賦改革事業之研究，頁 9 以下，1972 年 6 月；臺北 廳志，同註 47，頁 60 以下。溫豐文，台灣土地所有權制度之變遷，東海法學研究第十期，頁 306 以下，1996 年 3 月。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(29) 日治時期總督府認為掌控臺灣農業及水利發展，必須積極處理如此紊亂 之土地利用法律關係，且根本解決此項艱鉅困難之基礎在於精準之土地調查， 遂於明治 31 年頒布「土地調查規則」 ，設立「臨時臺灣土地調查局」實施全 島土地細密調查，包括地籍調查、三角測量及地形測量等項目，其中，地籍 調查係指對於土地境界、地目等則、面積、業主、典主、地租、大租及水租 等辦理調查，前述調查工作歷經六年至明治 37 年 3 月完成。總督府繼而於 明治 37 年 5 月開始藉由公債交付補償金收購土地大租權，接著於明治 38 年 5 月頒布「土地登記規則」50，小租戶成為地主取得土地所有權並負有納稅義 務，本島土地制度自此完全確立，近代土地所權絕對原則與物權制度，逐漸 於臺灣落實生根51。. 政 治 大. 總督府處理土地所有權同時亦規定田園土地納稅義務人為小租戶(清治. 立. 時期擁有永久佃作權之佃農)，並依田園地目(分為田、園及養魚地三種)及土. ‧ 國. 學. 地面積納稅，本論文認為，此一土地量能課稅法則對於當時公共埤圳組合法 人之財產權調整效率，帶來莫大助益。農田水利圳路設施所定著之土地無法. ‧. 從事農耕生產，若計入納稅面積，田園土地所有權人不免自覺吃虧。另一方. y. Nat. 面，圳路設施涉及廣大農民之灌溉用水權益問題，自古以來，時有紛爭事件，. io. sit. 且日本政府刻正大力介入掌握農田水利事業，若一味主張擁有農田水利圳路. n. al. er. 設施所定著之土地所有權，禍比福多之機率甚高，田園土地所有權人遂多配. i Un. v. 合當時之土地政策釋出農田水利設施用地。總督府整理收購大租權同時，清. Ch. engchi. 朝以來臺灣私設埤圳之業主權52亦被公共埤圳組合法人運用銀行貸款、水租 及特別水租逐步收購53，直至 1917 年，埤圳業主權蓋已收購完成，重要埤圳 主體及其所定著之土地已失去私產性質，而成為公共財54。總督府透過前述. 50. 參見臺北廳志，同註 47，頁 62 以下。. 51. 參見溫豐文，同註 49，頁 307 以下。. 52. 或稱圳主權，可理解為圳路開設時所獲得之利益分配權利。. 53. 以現代私法角度理解，此一類似地上物所有權之移轉，奠定埤圳經營之基礎，當時公共埤圳組 合法人大舉收購之標的、價額及利害關係人等史料考證，北部區域可參見臺北廳志，同註 47， 頁 186 以下；臺北市瑠公農田水利會，臺北市瑠公農田水利會會史，頁 43 以下，1993 年 3 月； 臺北市七星農田水利會，臺北市七星農田水利會會誌，頁 63 以下，2011 年 9 月；溫豐文，同 註 49，頁 306 以下。. 54. 郭雲萍，台灣農業水權之演變，興大歷史學報第十六期，頁 353 以下，2005 年 6 月；傅寶玉， 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(30) 土地產權確認、釐清以及土地上之農田水利設施所有權之收購移轉，可謂有 系統地將臺灣農田水利事業經營導向現代化法制之穩定框架。 「臺灣公共埤圳規則」(明治 34 年 7 月 4 日律令第六號訂定)制定施行 之規範條文並未明訂公共埤圳經營主體之法人格及其具體公權力配備，本文 由明治三十五年時期彰化廳55轄下「公共莿仔埤圳規約」 、 「公共三汴埤規約」 及「公共永基圳規約」之條文剖析，前述三份規約對於利害關係人均以埤圳 長、業主(土地納稅義務即小租戶)、佃戶為主56，且訂有負擔水租、水圳毀壞 查報修復權責，較特別的是利害關係人違背規約之法律效果為被徵收違約金， 而違約金併入埤圳費內計算，此一違約金機制連結「臺灣公共埤圳規則」第 六條:「認為必要時，公共埤圳之水租費及費用，可由行政官廳徵收，再付給. 政 治 大. 權利人」操作，藉由公權力介入，不僅落實公共埤圳經營主體執行規約之強. 立. 制力，亦驅使利害關係人服膺於日本政府治理農田水利事業之公權力行政手. ‧ 國. 學. 段。. 另一方面， 「臺灣公共埤圳規則施行規則」57(明治 34 年 7 月 23 日訂定). ‧. 第六條規定公共埤圳「組合會」之組織與權限必須納入公共埤圳組合規約中，. sit. y. Nat. 「組合會」類似議事機構之設計，在前述彰化廳三部規約中，「組合會」以. io. al. er. 「公司會」名義以一部章節規範其組成及權限，實質條文規定公司會會長為. n. 圳長，其成員由利害關係人業主及佃戶選出代表一人以上且需經圳長及各該. Ch. i Un. v. 轄區街庄長協議決定；公司會核心權限為決定有關本圳之爭議事件及預、決. engchi. 算報告，公司會開會時需請監督官廳長官臨席，且決定之事務需即時報告監 督官廳。由前述條文規範精神觀察，公司會對於公共埤圳組合運作之實質影 響力遠不及於圳長、監督官廳58。明治 34 年 7 月制定之公法法規「臺灣公共. 水利與國家:日治初期桃園廳公共埤圳的公法人化，國史館館刊第 20 期，頁 24 以下，2008 年 12 月。 55. 參見國史館台灣文獻館，《臺灣總督府檔案》 ，典藏號:00004782005。. 56. 惟「公共三汴埤規約」尚納入清領時期大租戶之類別，可見土地權利舊慣之轉換，誠屬不易。. 57. 國史館台灣文獻館， 《臺灣總督府府(官)報》，典藏號:0071010989a002。. 58. 明治 34 年 7 月制定之「臺灣公共埤圳規則」第 11 條及「臺灣公共埤圳規則施行規則」第 20 條規定有關公共埤圳之一切水利爭議，由行政官廳知事或廳長裁決，可見公司會之決議效力 並非終局解決了水利紛爭。. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(31) 埤圳規則」及「臺灣公共埤圳規則施行規則」對於「公司會」權力也未具體 規範，若以現代議事機構之概念稱之係屬牽強，畢竟日本政府之著眼處在於 透過公法關係及公權力手段加強農田水利事業之統治，「公司會」之設計似 以協調功能、消弭民間紛爭為主要目的，而非自治，但是此一組織體制儼然 是現今農田水利會公法人體制之雛型。 「臺灣公共埤圳規則」制定施行兩年後，總督府於明治 36 年 9 月 26 日 修訂頒布第四之二、四之三、四之四條賦予公共埤圳組合法人地位，並得徵 收水租及費用，公共埤圳組合之法人格及公法地位獲得國家法律積極保障， 自此可以由日本勸業銀行等金融機構獲得融資貸款，以及辦理農田水利設施 之財產權登記。此外， 「臺灣公共埤圳規則」課予公共埤圳利害關係人依法興. 政 治 大. 辦農田水利事業之義務，違背義務者將受到行政罰及刑事罰之處分，且故意. 立. 或重大過失破壞埤圳、妨礙水利或盜用水者亦以行政罰或刑事罰加以處罰，. ‧ 國. 學. 日本政府運用公權力規制、掌握臺灣農田水利事業之發展，已臻完備。 日本政府一方面透過公法手段加強既設埤圳之監督管理，亦規劃加速米. ‧. 糖生產所需之大型新設埤圳，然是項水利建設之費用甚鉅，農民無法負擔，. sit. y. Nat. 因此頒布「官設埤圳規則」(1908 年 2 月 29 日律令第四號訂定)、 「官設埤圳. io. er. 規則施行規則」(1908 年 3 月 28 日府令第十一號訂定)及「官設埤圳水利組 合規則」 ，同時提出 10 年事業計畫，預計拓展灌溉面積 11 萬八千甲59。研析. n. al. Ch. i Un. v. 前述三部規章，可觀察出官設埤圳比既設埤圳之控管更加嚴格。官設埤圳經. engchi. 營主體為官設埤圳水利組合並由總督府土木局長或廳長直接管理之；凡是總 督府所指定之官設埤圳區域，相關土地及其定著物應由政府徵收而消滅其他 權利，且官設埤圳水租之徵收適用臺灣國稅徵收與公共埤圳規則所訂準用滯 納處分，已大不相同，諸如前述特徵，顯見官設埤圳受到公權力規制之強度 及範疇更為深化。. 59. 此期間(1908~1940)之官設埤圳以彰化莿仔埤圳、桃園大圳…及台東卑南圳等 9 個系統為代表， 參見行政院農業委員會，同註 6，頁 43 以下；惜遺，同註 20，頁 13。 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(32) 1919 年田健治郎成為臺灣首任文官總督，開始推動有限度之地方住民 自治60，亦擴散影響農田水利事業經營組織之運作。1921 年 12 月 28 日臺灣 總督府頒布「臺灣水利組合令」 ，嗣後 10 年間將公共埤圳及官設埤圳改組為 108 個水利組合，1941 年頒布「農田水利調整令」，又將 108 個水利組合合 併為 47 個，1944 年再調整為 38 個水利組合61，水利組合之下尚有實行小組 合，負責田間小給水路、小排水路之灌溉管理事務，農田水利事業組織演進 至此，此一體制維持到二次大戰結束，國民政府治台(1945)之前。. 第三項 農田水利會公法人前期(1946~1965) 就農田水利事業之發展而言，日本治理臺灣 50 年期間，將明清時期私. 政 治 大 法自治之實，但可謂總督府藉由公法約制了農民與水利組合穩定之合作關係， 立 同時大幅新建現代化灌溉設施，不僅規制農田水利事業之經營秩序，亦提升 法自治為主之埤圳營管模式轉變為近代西方法制之公法人經營體制，雖無公. ‧ 國. 學. 灌溉用水效率進而充沛米糖生產所需之水資源，迅速增加臺灣農田之灌溉面 積62。然而在臺灣海峽另一端，國民政府及人民歷經二次大戰、軍閥割據及. ‧. 國共內戰之摧殘，各項政務都待整頓興革，水利行政也是相當紊亂、職權不. sit. y. Nat. 專。. n. al. er. io. 以 1927 年國民政府成立後之觀察時點分析，有關水利行政及水利事業. i Un. v. 政務分屬四個部會，其中，中央水災預防業務隸屬內政部、水利建設隸屬建. Ch. engchi. 設委員會、農田水利隸屬實業部及河道疏浚則隸屬交通部，論者批判機關權 限分散、弊端叢生，遂生統一水利行政之議。1942 年 7 月 7 日，國民政府訂 定公布「水利法」，其第 3 條規定略以:「本法所稱主管機關在中央為水利委 員會…關於農田水利之鑿井挖塘，及以人力獸力或其他簡易方法引水溉田， 與天然水道及水權登記無關者，其在中央之主管機關為農林部」63，1947 年. 60. 參考陳鴻圖，同註 19，頁 139 以下。. 61. 參見行政院農業委員會，同註 6，頁 56 以下。. 62. 日治之初，全臺耕地面積約 35 萬公頃，灌溉面積約 10.5 萬公頃，約占 35%。而日治末期，二 戰結束前，耕地面積為 86 萬公頃，灌溉面積達 52 萬公頃，約占 70%。參見行政院農業委員 會，同註 6，頁 46。. 63. 以農林部之職掌觀之，似只掌理灌溉用水量甚微之項目，反而無法以國家農業生產所需之宏 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(33) 擴大水利委員會之組織改為水利部，下設水政司、防洪司、渠港司、水文司 及總務司。1949 年，國共內戰後國民政府失利，將水利部歸併於經濟部改為 水利署，嗣後又將水利署改為經濟部水利司。藉由前述組織變革之史料可知， 國民政府認為水政紊亂需中央水利機關逐步統一事權，水利機關由分權走向 集權，全國各大流域機構也同時精簡為五個委員會，從而，國家行政任務進 一步分殊化藉由國家以外之公法人協力執行之法制度，並非中國當時之政治 局勢及行政法學界可以想像而選擇的型態，遂與日本政府運用公法人體制發 展內地及臺灣農田水利事業之脈絡各有風貌，也因此導致國民政府治臺迄今， 對公法人經營農田水利事業體制仍感無力與陌生之由來。 另一方面，值得探討分析的是，此時期國民政府雖將水政集權於中央，. 政 治 大. 卻仍保留民間管理機構與國家水利管理機關協力、參與農田水利事業運作之. 立. 體制64，例如 水利法(民國 31 年 7 月 7 日公布，32 年 4 月 1 日起施行)第 11. ‧ 國. 學. 條規定人民興辦水利事業並直接負擔經費得經主管機關核准設立水利參事 會；第 12 條規定人民興辦水利事業得依法組織水利團體或公司。1945 年 8. ‧. 月 15 日，日本及同盟國無條件投降，第二次世界大戰終止。中國之國民政. y. Nat. 府派陳儀為臺灣行政長官，有關農田水利事業經營組織依據「收復區敵偽產. io. sit. 業處理辦法」接收，全台水利組合及體制沿襲舊制，並單獨設立成經濟性的. n. al. er. 自治團體，行政長官公署令，1946 年 10 月 26 日辦理各地水利組合長民選業. i Un. v. 務65；同年 11 月，行政長官公署又依據水利法第 12 條:「人民興辦水利事業. Ch. engchi. 經主管機關核准後，得依法組織水利團體或公司」，以民主自治原則將日治 時期 38 個水利組合與 15 個水害豫防組合，分別改為「農田水利協會」及「防 汛協會」 ，農田水利協會設評議委員，一律由會員互選，組合長改為會長，由. 觀角度管理大規模之農田水利事業。 64. 例如 1944 年頒行之「陝西省涇惠渠灌溉管理規則」 ，就規定了協助行水人員之權利與義務， 設有「水老」 、 「斗長」及「渠保」等職務，由享受灌溉服務之農民擔任或推舉，共同協助管理 局機關辦理灌溉供水服務，雖然前述三項職務並未有被授權行使公權力之規定，但國家卻藉 由此類型行政命令將基層水利管理交給民間農民並監督指導。本節關於中國接收臺灣治理權 之前之水利法制參見郭成偉、薛顯林，民國時期水利法制研究，中國方正出版社，頁 118 以 下，2007 年 11 月，第 2 版。. 65. 參見邱淑娟，戰後臺灣農田水利組織變遷歷程之研究(1945~1995)，國立台灣大學政治學研究 所碩士論文，頁 45，1995 年 6 月。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(34) 會員直接選舉呈請農林處加委66。 1948 年，國民政府鑒於防汛協會財務無法獨立，遂將之併入農田水利協 會同時並依據「臺灣省各地水利委員會組織規程」將農田水利協會改組為「水 利委員會」並接受臺灣省水利局之指揮監督，管制其事業區域內一切水利設 施，辦理灌溉、排水、水害預防等任務。此際，水利委員會法人格之定性仍 未明確，似類似於行政機關所屬之行政機構。水利委員會事業區域之受益人 均應加入會員，議事機構主體為水利委員會，其部分委員由臺灣省水利局就 產官學專家聘任，另一部分由會員分區互選，水利委員會會務由主任委員綜 理。水利委員會未具備法人格67，欠缺權利義務主體，水利法中無設置依據 又未具適法地位，其組織運作之障礙與日治時期之初的公共埤圳組合同一，. 政 治 大. 對於興辦農田水利事業之資金借貸時有困難，且其與政府、農民會員及民間. 立. 之法律關係不明，被認為是「非官非民、不官不民」之團體，導致業務推動. ‧ 國. 學. 弊多於利，不僅徵工、徵地困難連應收會費也陷入困頓68，輿論倡議改制方 案69，督促政府加速處理水利委員會之組織定性。. ‧. 臺灣省政府鑑於水利委員會組織及制度上之缺陷亟需改進，爰配合 1955. sit. y. Nat. 年 1 月 19 日修正公布之水利法第 12 條70 擬定「臺灣省各地水利委員會改. io. er. 進辦法」及「臺灣省各地農田水利會組織規程」 ，經行政院核准於 1955 年 11 月 15 日公布施行，將原有四十個水利委員會改組為二十六個「農田水利會」. n. al. Ch. i Un. v. 公法人，農田水利會公法人為自治團體，政府視事業需要可賦予必要公權力，. engchi. 66. 參見臺灣省文獻委員會，重修臺灣省通志卷四經濟志水利篇第一冊，頁 584 以下，1992 年 2 月。. 67. 最高法院 42 年臺上字第 803 號民事判決略以:「現行水利委員會屬依中國水利法第 12 條規定 所組織之人民團體，此等水利委員會由日據時代之水利組合改組，自無仍應認為公法人之餘 地」 ，參見蔡來水，讀「台灣水利第五期簡訊」感到水利會性格問題，臺灣水利第 2 卷第 3 期， 頁 62 以下，1954 年 11 月 10 日。. 68. 陳鴻圖，戰後水利會水利小組的變遷(1945-1975)，東華人文學報，第 20 期，頁 152，2012 年 1 月。. 69. 改制建議方案包括(一)政府機關。(二) 人民團體私法人。(三)特種人民團體。(四)特別自治團 體公法人。參見傅雲岑，臺灣省水利委員會的革新，臺灣水利第 2 卷第 3 期，頁 2 以下，1954 年 9 月 1 日。. 70. 略以:「主管機關得視各地方區域之需要，核准設立地方水利自治團體，協助政府推行水利事 業。前項水利自治團體為公法人其組織規程由省政府擬訂，呈請行政院核定之。」. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
(35) 以利其在事業區域內向所屬會員徵工、徵地、徵費並負責解決水利糾紛與維 持水利秩序。農田水利會組織型態以會員代表大會為最高權力機構；評議委 員會為監察機構；會長為執行機構首長負責綜理會務71。 「臺灣省各地農田水 利會組織規程」係水利法第三條授權臺灣省政府另定之法規命令，屬組織法 與作用法混合規範，其內容與當今「農田水利會組織通則」性質相近，惟以 法規命令之位階規範諸多法律保留事項，諸如強制會員入會、徵收會費及強 制會員提供水利設施必須之土地等。此外，如有會員抗繳會費，水利會得依 「臺灣省各地農田水利會組織規程」第 26 條規定依法強制執行。 「臺灣省各地農田水利會組織規程」實施八年以後，法律保留事項由法 規命令規範之效力漸露窘境，政府再度修正水利法(1963 年 12 月 10 日)於十. 政 治 大. 二條明定:「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府. 立. 推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」 ，嗣後. ‧ 國. 學. 於 1965 年 7 月 2 日總統公布立法院制定之「農田水利會組織通則」 ，這是臺 灣史上第一次以法律形式規範農田水利會之任務、組織運作及公權力72，其. ‧. 參見臺灣省各地農田水利會組織規程(44 年 9 月 17 日臺四十四經字第五五三四號令核准):. y. Nat. 71. sit. n. al. er. io. 第四條:「凡在水利會區域內合於左列各款規定之一者，均為該水利會會員:一、公有耕地之 管理機關或使用機關之代表人。二、私有耕地之所有權人或典權人。三、公有或私有耕 地之承租人或永佃人」前項第二第三兩款之權利人如為法人或團體由其主管人或代表人 為會員。」. Ch. i Un. v. 第六條:「會原有遵守水利法規及水利會決議案，並繳納會費服水利義務勞動。依法提供水 利設施必須之土地。其他依法應盡義務。」. engchi. 第九條略以:「水利會設會員代表大會，由該管區域內會員分區選舉之代表組織之，均為無 給職。」 第十條略以:「會員代表大會之職權如左:一、選舉及罷免水利會會長與評議委員。二、議決 區域內水利事業計畫。三、議決水利會預算及審核決算」 第十三條略以:「會員代表大會置評議委員會七至十五人，任期三年連選得連任，由會員代 表以無記名投票互選之，並由評議委員互選常務委員一人，為評議委員會議之召集人並 為開會之主席。」 第十六條略以:「水利會置會長一人，由會員代表大會就會長中選舉之，任期三年，連選得 連任一次為限。」 72. 農田水利會此時期之公權力配備規範或稱類公權力規範為: 第十一條:「農田水利會因興建或改善水利設施而必需之工程用地，應先向土地所有權人或 他項權利人協議承租或承購，如協議不成，得層請中央主管機關依法徵收。如為公有土 地，得申請承租或承購。」 第十二條:「農田水利會因辦理水利設施，施行測量調查，有拆除障礙物之必要時，應報請 縣（市）政府，通知土地所有權人或占有人辦理之。前項行為發生之損害，土地所有權 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAWID.003.2018.F10.
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