第二章 軟權力與公眾外交
第二節 公眾外交的理論與發展
現代公眾外交的意涵源自1965 年美國「塔虎茲大學」(Tufts University)的
「佛萊契法律和外交學院」(Fletcher School of Law and Diplomacy) Edmund Gullion 教授。Edmund 認為公眾外交的推行必須瞭解人民態度，其意涵包含的 國際關係層次多過於傳統外交，並著重他國人民的意見，企圖影響或是傳達本
46 Alan Henrikson. “What Can Public Diplomacy Achieve?,” in Dominic Kelly eds., Discussion Papers in Diplomacy (Desiree Davidse, 2006), p. 6.
47 Edward Gullion. 1965. Fletch of Edward Murrow Center for Public Diplomacy 表示 “Public diplomacy… deals with the influence of public attitudes on the formation and execution of foreign policies. It encompasses dimensions of international relations beyond traditional diplomacy; the cultivation by governments of public opinion in other countries; the interaction of private groups and interests in one country with another; the reporting of foreign affairs and its impact on policy;
communication between those whose job is communication, as diplomats and foreign correspondents; and the process of intercultural communications.”
48 論語，學而第一篇「子禽問於子貢曰：『夫子至於是邦也，必聞其政，求之與？抑與之與？』
子貢曰：『夫子溫﹑良﹑恭﹑儉﹑讓以得之。夫子之求之也，其諸異乎人之求之與？』」。
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國「獨立宣言」(The Declaration of Independence)前言，提及造物者創造個人的 平等，並賦予他們不可剝奪的權利，包含生命、自由和追求幸福的權利，為了 統Franklin Pierce 於文中提到Public Diplomacy 該詞，但該詞僅僅為某段話中的 文字，並不具任何公眾外交的意義。1918年美國總統Woodrow Wilson 的「十四 點原則」(Fourteen Points)，提到國際體系中的 ”Open covenants of peace, Openly arrived at”，則被視為隱含公眾外交的概念。二次世界大戰結束後，當時的國際 宣傳則被視為公眾外交的實踐，但國際宣傳的片面單向傳播，卻也無法完全體 現公眾外交的內涵。直至本世紀60年代，聯合國秘書長Dag Hammarskjold 認為 公眾外交的觀念需要重新被省視，並非只有單向國際宣傳的途徑，公眾外交才49 Joseph Nye. Soft Power: The Means to Success in World Politics, (New York: Public Affairs, 2004), p.
100.
50 Retrieved from “THE DECLARATION OF INDEPENDENCE“, When in the Course of human events, it becomes necessary for one people to dissolve the political bands which have connected them with another, and to assume among the Powers of the earth, the separate and equal station to which the Laws of Nature and of Nature's God entitle them, a decent respect to the opinions of mankind requires that they should declare the causes which impel them to the separation. We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that their Creator with certain unalienable Rights endows them that among these are Life, Liberty, and the pursuit of Happiness. That to secure these rights, Governments are instituted among Men, deriving their just powers from the consent of the governed.”
51 USC Center on Public Diplomacy (2006), “Public Diplomacy" Before Gullion: The Evolution of a Phrase. Retrieved from
<http://uscpublicdiplomacy.org/blog/060418_public_diplomacy_before_gullion_the_evolution_of_a_
phrase >.
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要性提升。52公眾外交代表市民社會間外交的互動模式，更意味人民和網絡的 互動。公眾外交透過國家促進彼此間的相互信任和良好關係，成為全球安全的 重要一環，其重要性來自：53
一、 國際關係逐漸重要且複雜，國家需要其他國家的協助與支持。
二、 非政府組織角色日趨重要。
三、 反美主義高漲。
四、 恐怖主義崛起。
圖
2-5 Grunig 和 Hunt 公共關係（公眾外交）系統圖
資料來源：卜正珉，公眾外交：軟性國力理論與策略（臺北：允晨，2009 年)，頁 165。
公眾外交策略的策略應用需要與他國互動，並瞭解該國文化和人民價值，
增進他國人民對己國的熟悉度和重視，並與己國交往影響他國政府的立場。公 眾外交的假設乃是國家形象和聲譽，會對國家形象產生正面或負面的影響，因 此國家形象的塑造是公眾外交策略下重要的一環。54 公眾外交的行為主體包括 政府、社會菁英和普通公眾三方面，其中政府乃是行為主體，社會精英則是中 堅，普通民眾則是基礎。55換句話說，公眾外交政策結構下， 政策推動者依然 為政府，但是行為者則包含社會菁英份子，或是透過政府藉由本國自身社會影
52 Mark Leonard. Public Diplomacy (London: Foreign Policy Centre, 2002), p. 3.
53 Kathy Fitzpatick. The Future of US Public Diplomacy (Martinus Nijhoff Publishers, 2009), p. 235.
54 Mark Leonard. Public Diplomacy, p. 9.
55 趙可金，從民間外交到公共外交，外交評論 ，第 5 期（2009 年），頁 2。
處理
投入 產出
反饋 系統(公眾外交體制) 環境
(國際社會)
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響力，將其價值觀推銷給他國人民，進而形成公眾外交。公眾外交是個長期投 資，也需要以國際事實作為基礎，雖然國際宣傳和公眾外交都包含「政府 - 人 民」的宣傳途徑，但公眾外交也包含「人民 - 人民」的路徑，公眾外交更重視 的是雙方面的溝通。
圖
2-6 Grunig 和 Hunt 公眾外交系統處理解構圖
資料來源：筆者自行整理繪製
透過Grunig 和 Hunt 系統理論，圖 2-5 說明公眾外交所扮演的角色。當國家 面臨國際社會某種議題或潛在威脅影響國家利益時，公眾外交的機制便會採取 相關對策解決問題。因此，公眾外交必須端看國際社會給予的反饋，再抉擇對 反饋的強化或轉化，而公眾外交的政策制定必須是多途徑的溝通，絕非單向的 給與，以避免產生以管窺天的困境。56此外，公眾外交也必須擁有建構社會意 義詮釋網絡的能力，透過設計過的訊息隱藏於日常互動行為中，藉媒介由將訊 息傳達給目標對象，影響其認知與觀念。傳播理論中的「框架理論」(Framing) 所強調議題設定的能力，透過框架手法參與集體意識與公共政策的形成，凸顯 本身的「訊息」，以期許獲得共鳴。57因此，有效的公眾外交策略需要透過議題 設定，影響他國人民或媒體的報導方向。議題設定理論具有社會學和心理學的 意涵，就社會學的理論而言，閱聽人透過社會學習，每天由媒介中學習某些重 要議題。而就心理學的意涵而言，在於閱聽人有需要引導的資訊，因此閱聽人
56卜正珉，公眾外交：軟性國力理論與策略，頁 165。
57 同前註 ，頁 165。
公眾外交政策推行 議題放大/議題框架
反饋
投入 解碼 產出
環境( 國際社會 )
處 理
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62 Joseph Nye. Public Diplomacy and Soft Power, The Annual of American Academy of Political and Social Science, Vol.616, No.1 (March 2008), p. 98.
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意見領袖的角色也不容忽視，由於掌握多數人的意見，政府更需格外重視。
圖
2-7 公眾外交下軟權力的傳遞媒介
資料來源：筆者自行整理繪製Mark Leonard 認為公眾外交的實踐必須注意雙方的溝通，而非僅僅單向訊 息的給予，以民主和人權理念的傳遞為例，如尚未與他國人民溝通或是了解當 地人民的想法，逕自推動公眾外交，反而使當地人民認為此舉干涉他國內政，
或是將之衍生為殖民主義再起，造成無法逆轉的傷害。63另外，Mark Leonard 提出Co-operative 和 Competitive 的公眾外交概念，以公眾外交的策略、資源和 關注議題區分。表2-4 提出公眾外交的實際運用，並非完全採合作途徑，有時 會因為利益的衝突而產生摩擦，因此需要協調談判避免產生雙方零和競賽，藉 由不同途徑的策略使用，並透過雙邊合作為自己國家爭取最大利益 。64
表
2-3 Co-operative 和 Competitive 公眾外交的區分表
資料來源：Mark Leonard. Public Diplomacy (The Foreign Policy Centre, 2002) p. 25.
63 Mark Leonard. Public Diplomacy, pp. 23-30.
64 Ibid., p. 29.
媒 介
媒體 國際交流 社群網路
受眾國 公眾外交系統
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訊委員會」(Committee on Public Information)，透過宣傳形塑美國正面的國家形 象，但當時仍著眼於戰爭時的國家宣傳，因此戰爭結束後，便遭廢除。第二次 世界大戰期間，1938 年美國國務院成立「文化關係組」(Division of Culture Relations)，兩年後成立「美洲事務處」(Inter American Affairs)對拉丁美洲宣傳 美國資訊與文化。之後1942 年美國羅斯福總統便成立「戰時新聞局」(Office of War Information)以及「戰略情報局」(Office of Strategic Services)，負責收集國 際情報、宣傳美國資訊和散播假情報，亦發行相關電影和文章（例：讀者文摘 Reader’s Digest），以及「美國之音」 (Voice of America)亦於 1942 年當時成立，透過不同語言傳遞新聞和創造美國價值觀，強化美國國家形象，同時也是戰時 對抗日本和德國的國際廣播宣傳。
二戰結束後，1947 年美國推行「傅爾布萊特獎學金」(Fulbright Exchange Program) 提供學術交流獎學金，推展美國公眾外交政策。1953 年美國成立「美 國新聞總署」(United States of Information Agency, USIA)負責美國公眾外交政策 核心，冷戰期間統籌管理所有對外宣傳的國際事務。卡特(Jimmy Cater)政府將 美國國務院教育文化事務局與美國新聞署合併，改稱為「美國國際交流總署」。 同時，將對外宣傳諮詢委員會與教育文化事務的公眾外交實施情況進行評估和 研究。雷根Ronald Reagon 總統則增加美國新聞總署的預算，設立美國國家民 主基金會，宣傳民主自由並打擊獨裁國家，推展民主外交。65
隨著1991 年冷戰的結束，美國新聞總署於 1999 年將原本執行的業務改為 美國國務院負責，並於國務院設立「公眾外交和公眾事務次卿」(Under
Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs )職務，希望藉此增加公眾外交 的整體性與策略。公眾外交和公眾事務次卿督導3 局(bureau)2 室(office)，包括
「教育暨文化事務局」(Education and Cultural Affairs)、「國際資訊計劃局」
(International Information Programs)及「公共事務局」(Public Affairs)、「政策、
規劃及資源室」(Office of Policy, Planning and Resources)、「私部門合作推廣辦 公室」(Office of Private Sector Outreach)。66
65 趙可金，公共外交的理論與實踐，（中國：上海辭書出版社，2007 年），頁 13。
66 張永雍，美國「公眾外交的策略與變革」作為我國公眾外交的參考，（外交部出國進修報告，
2013 年），頁 4。
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資料來源：US Department of State<http://www.state.gov/r/pa/ei/rls/dos/99494.htm>. (Last View: 2016/5/27)
然而 911 事件發生後，重新讓美國政府省思公眾外交的策略方法與途徑，
質疑者認為「美國新聞總署」的裁併讓公眾外交失去獨立靈活性，因此造成美 國公眾外交低落。因此，2006 年國務院成立「公眾外交及策略傳播政策協調委 員會」(The Policy Coordinating Committee on Public Diplomacy and Strategic Communication)，其主要宣揚美國價值和達到安全目標，建立與他國更緊密的 關係，公布「美國公眾外交及策略傳播國家戰略」(U.S. National Strategy for Public Diplomacy and Strategic Communication)，其任務為: 一、 凸顯美國對自由 和人權的尊嚴與平等的形象。二、 支持那些為自由與民主奮鬥的人民。三、接 觸支持美國理想的人民，並對抗擁護仇恨與鎮壓意識形態的恐怖份子。67
此外，
報告的策略乃是分別針對政府外交人員、大眾以及弱勢族群而設計，透過強化 美國的理念和政策，貫徹公眾外交政策。68
依 2010 年美國國務院提交的「公眾外交：強化美國全球參與 21 世紀戰略」
(Public Diplomacy: Strengthening U.S. Engagement with the World- A Strategic Approach for the 21st Century) 方案，透過政策論述的形塑、增進與他國人民良好關係、打擊 恐怖極端主義、制定公眾外交機關間的溝通策略和政策優先資源的探討。國務院
67 Policy Coordinating Committee. U.S. National Strategy for Public Diplomacy and Strtegic Communication (Strategic Communications and Public Diplomacy, 2006), p. 2.
68 Kennon Nakamura and Mathew Weed. U.S. Public Diplomacy Background and Current Issue (CRS Report for Congrss, 2009), p. 2.
國務卿
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(International Information Programs)，成為公眾外交創新中心。69
美國新聞總署針對「公眾外交策略和活動有效程度」調查，表示公眾外交
70 Kathy Fitzpatick. The Future of US Public Diplomacy (Martinus Nijhoff Publishers, 2009), p. 148.
71 UN Department of Information NGO 表示 “…actively assist and encourage national information
71 UN Department of Information NGO 表示 “…actively assist and encourage national information