第三章 我國公眾外交下民主推展與非政府組織的策略
第二節 我國民主推展下公眾外交的操作
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第二節 我國民主推展下公眾外交的操作
壹、我國公眾外交的策略目標
公眾外交推展和國家形象塑造的研究非新的研究領域，但近年相關理論的研究探 討和演變急遽增加且向外延伸，原因乃是國際環境的變遷所導致。從軟權力到巧權力 (Smart Power)，從公眾外交到文化外交(Culture Diplomacy)或科技外交 (Technology Diplomacy)，從國家形象(National Image)到地方品牌(Place Branding)，都顯示出國際關 係和外交研究領域的與時俱進。此外，新傳媒的社群網路(Social Media)和大數據分析 (Big Data)出現，也擴展公眾外交途徑的途徑，展現策略的接收能力和動態變化。
近年，民主國家數量不斷增加，人民對議題的影響力越來越大。以土耳其是否參 與伊拉克戰爭為例，土耳其國內國會意見和民眾意見的風向，都成為影響土耳其參戰 的重點，因此外交政策如何討好或吸引他國公眾，也讓公眾外交的重要性角色逐漸提 高。64由於全球化的快速發展，運輸與通訊的雙重革命帶來巨大的變化，人們可以利 用網路與國際接軌，加上地理環境的限制已經完全或是大部分消失，過去對傳統外交 的限制已不再存在，強化公眾外交的角色重要性。另外，資訊科技的進步和人口移動 的增加，使外交政策不再是政府享有的特權，由於非官方網絡的發展削弱傳統官僚的 權力壟斷，讓政治領袖使用權力的自由度將更為降低，在政策制定和處理過程，需要 更多的行為者進行協商。65
我國軟權力來自社會福利、民主成就和經濟成長，擁有多元的軟權力資源，透過 臺灣多元獨特的移民文化歷史背景，以及民主化形成的市民社會文化，使非政府組織 穩定的成熟化，使得我國軟權力持續成長。66另外，我國經濟實力也帶動臺灣在國際 的影響力，在全球化的互賴體制中，即便中華民國位處劣勢的國際地位，但依然可利 用現存的軟權力資源，向外拓展公眾外交，形塑良善的國家形象，同於論語「德不孤，
64 Joseph Nye. “Public Diplomacy and Soft Power,” The Annual of American Academy of Political and Social Science, Vol.616 (2008), p. 24.
65 Joseph Nye. The Paradox of American Power: Why the World’s only Superpower Can’t go it Alone, Foreign Affairs (March/April 2002), p. 53.
66 Masako Ikegami. “The Europe Union’s Progrssive Foreign Policy and Role in Preventing Cross-Strait Conflict,”
in Steve Tsang eds., Taiwan and Internation Community (Germany: Peter Lang, 2008), p. 56.
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必有鄰」的道理，我國無法封閉於國際體系之外，而對外拓展外交軟權力必然成為外 交政策的重點政策。
隨著國際情勢和時代的轉變，我國政府的公眾外交策略目標不斷改變，當中華民 國仍為聯合國成員時，公眾外交的策略主要是宣傳政府反共形象。在冷戰的氛圍中，
政府藉由「自由中國評論」(Free China Review)等媒體宣傳，表達臺灣社會安定、自由 民主等正面國家形象，而爭取西方民主國家認同。67我國1971 年退出聯合國後，國際 嚴重屈於劣勢，但當時政府的出口導向政策，使得我國經濟的快速發展，讓外交政策 走向彈性策略，並藉由經濟上的企業合作，和媒體「光華雜誌」(Taiwan Panorama)的 公眾外交政策推行，重塑我國國家形象，推動臺灣的多元文化和民主體制下的中華文 化，而公眾外交的策略也轉向我國經濟成就。681987 年我國解嚴後，政府邁向民主化 國家發展，擁有多元的社會市民文化，進而強化我國的軟權力，並透過非政府組織與 國際的接軌，以及國際間的經濟合作，增加我國國際的斡旋空間。69
臺灣處於強權折衝的地理位置，我國無法忽視週遭國家的威脅。此外，我國退出 聯合國後，外交情勢倍感艱辛，邦交國數量不斷減少，透過傳統國與國的外交途徑已 無法替我國人民爭取權力，因此公眾外交策略下的民間交流角色更是逐漸重要。近年 我國不論於文化、經濟或是政治發展皆具相當亮眼的表現，以及足以影響全球的經濟 實力和成熟的民主化成果，充實我國的公眾外交軟權力。臺灣承襲具有悠久且代表性 的中華文化，恰好可以藉此凸顯臺灣與中國大陸的不同，我國的中華文化承載開放多 元的精神，不同中國大陸單一宣揚強壓式的中華文化，臺灣的民主更顯得可貴。雖然 中華文化來自於中國大陸，但美國、澳洲和加拿大早期文化也是來自英國，但其這些 國家並不排斥英國文化傳承，反而各自發展自身獨特性的文化外交。70
根據 Gallup 調查報告，不論是美國、歐洲和日本民眾普遍瞭解中華人民共和國和 中華民國分屬不同政體，且對我國態度友善。臺灣可憑藉現有的多元社會文化的軟權
67 周容卉，臺灣公眾外交的策略與實踐（政治大學外交碩士班學位論文，2011 年），頁 78。
68 鄭自隆，打造臺灣品牌，頁 84-89。
69 Steve Tsang. “Taiwan as a member of the International Community,” in Steve Tsang eds., Taiwan and Internation Community (Germany: Peter Lang, 2008), p. 9.
70 Ibid., p. 11.
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力強化良好國際形象，爭取他國人民支持。 由於臺灣民間蘊藏豐富的文化、創意與人 力資源，並為華人社會唯一實施民主自由者，使臺灣的中華文化內涵得以多元發展，
此乃我軟權力之所在。為因應瞬息萬變的國際動態與局勢，政府持續推動多元文化、
國際人道援助、國際醫療合作、協助青年與國際接軌、婦女國際參與等領域，運用巧 實力並結合國際文宣之不同管道，向國際社會推動文化外交，並將偕同相關部會，協 助民間團體及國際非政府組織於國際議題上，創造臺灣參與平臺，俾國際社會更加瞭 解與認同我國優質與多元的文化成就。71
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3-8 各國對中國大陸與臺灣不同政體的瞭解程度圖
資料來源: Steve Crabtree. Gallup Research Center. Multination Survey: China and Taiwan Separate, Sovereign Nations. (2006)
< http://www.gallup. com/poll/20704/Multination-Survey-China-Taiwan-Separate-Sovereign-Nations.aspx?g_source=Taiwanandg_medium=searchandg_campaign=tiles>.
71外交部，外交部施政報告，立法院第 8 屆，第 8 會期。
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3-9 美國民眾對於以武力防衛臺灣的意向
資料來源: Pew Research Center. US Policy Toward China (2012)
< http://www.pewglobal.org/2012/09/18/chapter-3-u-s-policy-toward-china/>.
面對國際的困境以及中國大陸崛起的挑戰，公眾外交對於我國來說並不僅是國家 宣傳，且攸關我國國際生存的意義，因此政府積極推廣公眾外交，試圖提高臺灣國際 能見度，利用藝術、觀光、教育、體育等文化交流活動，闡述政府理念與政策，並創 造臺灣國際形象。我國的外交政策利基於公眾外交的利用，推銷我國軟權力，同時增 加臺灣的力量。雖然我國外交舞台受限，但同時國際社會也向臺灣伸出援手，支持臺 灣以加入國際組織，並參與國際議題，讓我國元首出訪時，也願意讓我國中停或短暫 停留他國，也順勢增加我國曝光度。72目前，我國公眾外交策略以「民主成就」與
「文化面」為主的公眾外交，作為國際形象塑造的主要目標，由於公眾外交遠比傳統 外交更容易被接受與認同，我國如果能結合傳統與現代，兼具國際觀的臺灣特色文化 向世界發聲，將可讓國際人士認同與欣賞臺灣，間接吸引外來觀光客，達到利用軟權 力行銷臺灣的目的。73
關於爭取國際曝光方面，臺灣各縣市積極參與城市行銷，爭取承辦國際賽事，企 圖增加國際曝光度。2009 年高雄舉辦「世界運動會」，而同年臺北亦舉辦「夏季聽障
72 Steve Tsang. Taiwan as a member of the International Community (NewYork: Wlen, 2008), p. 19.
73 馬英九，再現臺灣文化的生命力，新活水，第 22 期 （2009 年），頁 4。
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奧林匹克運動會」，此臺北和高雄兩場國際運動賽事，經由訪談發現賽事的舉辦，除增 加國際曝光度，也增加國外旅客對臺灣的好感度。74 2017 年臺北市將承辦「夏季世界 大學運動大會」和2019 臺中市則主辦「東亞青年運動會」，企圖提高城市國際形象。
透過這些大型國際賽事的舉辦，無非是希望藉由國際大型賽事推展城市外交，除吸引 觀光客來台以外，也塑造良好的國家形象，提升我國軟權力。過去，臺北市2010 年舉 辦「國際花卉博覽會」的觀光人數近900 萬人，其中包含將近 60 萬國外旅客，受到
「國際園藝生產者協會」(AIPH)主席 Faber 的推崇，展現我國舉辦國際活動的能力。75 我國可利用舉辦國際賽事和博覽會經驗，臺灣不斷宣傳自身國際展覽的優勢經驗，透 過國貿局、經濟部和經濟研究院輔助，結合官方與非官方共同參加國際會議活動，拓 展國家形象。
我國公眾外交的推動，來自於各部門的合作與努力，透過彙整我國公眾外交發展 目標，可分為五大類別如下：
一、
非政府組織交流合作：
透過與非政府組織協力推展公眾外交，由於近年來資訊快速的發展，非政府組織 的能力大大提升，影響力也提升許多，加上我國具有國際外交的先天弱勢，因此非政 府組織於公眾外交上具有相當重要的地位。政府於2000 年外交部成立「非政府組織委 員會」，協助國內非政府組織參與國際事務，拓展我國國際空間。外交部每年選送非政 府組織中的高階幹部，赴國外參與國際非政府組織實習，並辦理「臺灣NGO 國際事 務人才培訓班」、「NGO 100 青年非政府組織國際事務研習營」、「NGO 國際參與研討會 暨成果展」等活動，積極拓展非政府組織參與國際事務能力。76
二、 參與國際活動：
我國藉由國際組織參與，如世界貿易組織(World Trade Organization)、亞洲太平洋 經濟合作組織(Asia Pacific Economic Organization)和國際民航組織(International Cival
74 吳濟華、朱俊德，改變高雄城市意象的世運會，城市發展專刊（2010 年），頁 10。
75 饒美菊、曾麗珍，創意臺灣 花現臺灣 : 2010 臺北國際花卉博會辦理成果，農政與農情 （2011 年），
第 277 期，頁 28。
76 外交部官方網站，外交政策（含施政報告）。
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Aviation Organization)，深化我國國際能見度，並提升我國正面形象，且爭取加入世界 衛生組織(World Health Organization)和聯合國氣候變化綱要公約(United Nations
Framework Convention on Climate Change)維護臺灣在加入國際組織之地位與權益，擴 大我國國際空間。77另外，我國不斷積極爭取國際賽事的主辦權，以高雄世界運動會、
臺北花卉博覽會和聽障奧運為例，吸引將近兩百萬的外國人至臺灣觀光，大大增加臺 灣國際的曝光度。78
三、 民主成就推展：
隨著我國民主的深化與鞏固，國際逐漸認同我國發展民主的價值，不斷深化中華
隨著我國民主的深化與鞏固，國際逐漸認同我國發展民主的價值，不斷深化中華