從民主推展到公眾外交 - 以臺灣民主基金會為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士論文 Department of Diplomacy College of International Affairs National Chengchi University Master Thesis. 治. 政 : 以臺灣民主基金會為例從民主推展到公眾外交大. 立. From Democracy Promotion to Public Diplomacy:. ‧ 國. 學. A Case Study of Taiwan Foundation for Democracy. ‧. n. 張書銘. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. C h e n gShu-Ming Chang, chi. v. 指導教授 : 黃奎博博士 Advisor: Kwei-Bo Huang, Ph.D.. 中華民國 105 年 8 月 Aug 2016.

(2) 目. 錄. 目錄 -------------------------------------------------------------------------------------------Ⅰ 英文摘要-------------------------------------------------------------------------------------Ⅳ 中文摘要-------------------------------------------------------------------------------------Ⅵ 圖目次----------------------------------------------------------------------------------------Ⅶ 表目次----------------------------------------------------------------------------------------Ⅸ 第一章緒論 -------------------------------------------------------------------------------- 1. 政治大. 第一節. 研究動機與研究目的 ------------------------------------------------------ 2. 第二節. 研究範圍與研究限制 ------------------------------------------------------ 7. 立. ‧ 國. 學. 研究方法與研究架構 ------------------------------------------------------ 9. 第三節. ‧. 章節安排 -------------------------------------------------------------------- 11. 第四節. 文獻回顧與檢討 -----------------------------------------------------------13. 第五節. sit. y. Nat. io. al. er. 第二章軟權力與公眾外交 -------------------------------------------------------------23 軟權力的概念與應用 -----------------------------------------------------23. 第二節. 公眾外交的理論與發展 --------------------------------------------------26. 第三章. n. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 我國公眾外交下民主推展與非政府組織的策略 ------------------------48. 第一節. 我國的民主軟權力 --------------------------------------------------------48. 第二節. 我國民主推展下公眾外交的操作--------------------------------------66. 第三節. 我國公眾外交策略中非政府組織的角色 ----------------------------79 臺灣民主基金會的民主任務與外交效應 --------------------------------94. 第四章第一節. 臺灣民主基金會構想與目標 --------------------------------------------94. 第二節. 我國公眾外交下臺灣民主基金會的發展 -------------------------- 112. i.

(3) 臺灣民主基金會從事民主推展的機會與挑戰 -------------------- 130. 第三節. 結論 ---------------------------------------------------------------------------- 141. 第五章第一節. 研究發現 ------------------------------------------------------------------ 141. 第二節. 研究建議 ------------------------------------------------------------------ 146. 附錄ㄧ訪談問題 ----------------------------------------------------------------------- 149 參考文獻----------------------------------------------------------------------------------- 153. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii.

(4) 謝. 辭. 「時光飛逝歲月如梭」，在研究所這些年，我認真體會到箇中含意。謝謝家人們的體諒以及指導教授的鼓勵，讓我有幸熬過這些年。交換學生回國後，隨即進入職場工作，有人說工作會改變你的想法，也會讓你懈怠無法完成學業。因此，毅然向公司提出留職停薪，也感謝公司給我此機會，讓我得以繼續完成未竟之事。臺灣位處國際強權間，如何應對中國大陸和美國的回應，實為困難。臺灣經濟不若過去穩健，於現今動蕩年代，考量臺灣執政者和人民的心態。我們身為臺灣人，不可不為自身未來打拼奮鬥，維護臺灣民主價值。. 治政沒有你們。不會至此。由衷感謝。生日快樂。大立 ‧. ‧ 國. 學. 張書銘 2016/8/27. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii.

(5) Abstract “Taiwan Democracy” not only represents the value of Democracy, but also shows the democracy possibility in Chinese society. The unique and splendid Taiwan peacefully democracy transition leads to Taiwan diversity cultures and vibrant society, which strongly amplify Taiwan soft power. It also stimulates NGO growth and promotes Taiwan civil society. By democracy achievement, Taiwan government actively communicates with international NGO, and participants in international community. After World WarⅡ, democracy initiative promotion was one of US important diplomacy policies followed “Democratic Peace Theory” who says democracy country is hesitant to engage in armed conflict with other identified democracies. In other. 政治大. words, peace is the goal for democratic countries pursue. Hence, democracy promotion increasingly becomes popular. By this trend, National Endowment for Democracy was. 立. established in 1983, and its budget mainly comes from U.S. government. Through NED,. ‧ 國. 學. US government promotes democracy value and establishes favorable international situation for US.. ‧. In 1971, Republic of China withdrew from United Nations, and thereafter People Republic of China continuously obstructs Taiwan “de facto” existence in. sit. y. Nat. international areas and organizations. Therefore, “Public Diplomacy” is saliently important. By Soft power and NGOs cooperation, Taiwan makes effort to strengthen. io. n. al. er. country beneficial image and be willing to take international responsibility.. i n U. v. Furthermore, Government Organized Nongovernment Organization (GONGO). Ch. engchi. supported by government is the role to make the bridge between government and public. Through GONGO vague role, Taiwan government appropriately participates international society and conveys their appeal. As one of GONGO, Taiwan Foundation for Democracy (TFD) supported by government was established in 2003, and its structure and purpose are followed from NED in U.S. It attempts to promote democracy and human rights in Asia, and also show Taiwan precious democracy achievement for international. Alternatively, it offers platform for Taiwan to communicate with international through democracy forum and seminar. It also invites international democracy activists and scholars in Taiwan to witness democracy achievement. This article manages to examine the structure and background of TFD. By TFD organizer and president interview, it manages to retrospect the development of TFD. Furthermore, through articles and documents review, this article tries to find out. iv.

(6) Taiwan public diplomacy, democracy soft power and the relation between government and NGOs. By means of past activities and comments review, this article hopes to the give the suggestion and future path for TFD. Keywords: Public Diplomacy, Soft Power, Taiwan Foundation for Democracy, Democracy Promotion, Government Organized Nongovernmental Organization, National Endowment for Democracy (NED), Country Image. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. v.

(7) 摘. 要. 「臺灣民主」象徵華人世界與西方政治制度的接軌，展現中華民國獨特且具價值的軟權力，民主制度也藴育臺灣非政府組織的快速成長，促進我國多元族群文化的力量，成為我國推展「第二軌外交」的資產。民主推展以民主和平論者「民主國家間甚少發生戰爭」為前提，自第二次世界大戰結束，美國向外推展民主人權，並催化民主思想。1983 年「美國國家民主基金會」成立，透過計畫項目和政府經費的提供，推展政黨外交並與各國建立合作夥伴關係，傳達民主思想。自 1971 年我國退出聯合國，中國大陸對中華民國參與國際活動的百般阻饒，導致我國外交處境艱困。因而，公眾外交對我國的外交意義格外重要，透過軟權. 政治大中「官辦非政府組織」是政府資助成立的非政府組織，其架構及成員由政府主導，立藉由非政府組織的中立性和專業性，透過非政府組織與國際接軌，成為臺灣推動力的展現，以及政府與非政府組織的合作，強化我國良善國家形象。非政府組織. ‧ 國. 學. 公眾外交的途徑。. 臺灣民主基金會 2003 年成立，其創立的精神來自於美國國家民主基金會，. ‧. 拓展非政府組織外交，以及我國民主軟權力的結合。發展期間歷經民進黨和國民. sit. y. Nat. 黨執政，臺灣民主基金會秉持推動民主人權外交的精神，成功地推動基金會與國. io. 民主基金會的企圖心。. al. er. 際接軌，透過大型國際活動的舉辦，以及國際知名民主推動者的邀訪，展現臺灣. n. v i n 本文以臺灣民主基金會的架構與成立背景為研究主軸，針對基金會的推動者 Ch engchi U 和執行者進行訪談，釐清臺灣民主基金會的角色。此外，透過文獻回顧，檢視全球化下的公眾外交和軟權力的發展，並探究我國的民主軟權力價值。分析非政府組織於臺灣公眾外交中的運用，瞭解官辦非政府組織與政府的夥伴關係。最後，整理臺灣民主基金會近年的發展，以及國際回應的機會與限制，提供我國公眾外交策略中臺灣民主基金會推展民主外交的建議與未來發展。. 關鍵詞：公眾外交、軟權力、臺灣民主基金會、臺灣民主、民主推展、官辦非政府組織、美國國家民主基金會 (National Endowment for Democracy)、國家形象. vi.

(8) 圖目次圖 1-1. 本文研究架構圖 ............................................................................................. 12. 圖 1-2. 政府與非政府組織合作分類圖 .................................................................... 22. 圖 2-1. 社群網路使用佔比年變化圖(2006-2014) ..................................................... 24. 圖 2-2. 全球旅遊人口年成長圖 (1995-2014) ........................................................... 25. 圖 2-3. 國家形象推展步驟 ......................................................................................... 31. 圖 2-4. 中美兩國人民的好感度比較圖 ..................................................................... 33. 圖 2-5. Grunig and Hunt 公共關係（公眾外交）系統圖.......................................... 38. 圖 2-6. Grunig and Hunt 公眾外交系統處理解構圖.................................................. 39. 圖 2-9. 傳統外交與公眾外交交流途徑圖 ................................................................. 46. 圖 3-1. 全球支持民主自由程度的分布圖 ................................................................. 51. 圖 3-2. 公眾外交下民主推展途徑 ............................................................................. 53. 圖 3-3. 亞洲國家自由度、人口和國民生產總額對照圖 ......................................... 56. 圖 3-4. 亞洲民主人口數佔比 ..................................................................................... 57. 圖 3-5. 亞洲民主國家數佔比 ..................................................................................... 57. 圖 3-6. 2015 年洛桑經濟管理學院「國家競爭力」報告 ......................................... 59. 圖 3-7. 公眾外交下民主國家形象的推展 ................................................................. 65. 圖 3-8. 各國對中國與臺灣不同政體的瞭解程度圖 ................................................. 68. 圖 3-9. 美國民眾對於以武力防衛臺灣的意向 ......................................................... 69. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 2-7. 學. 圖 2-8. 治政大公眾外交策略下軟權力的傳遞媒介 ............................................................. 41 立當前美國國務院組織架構圖 ......................................................................... 43. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3-10 韓國政府推動公眾外交的相關組織架構圖 ................................................. 77 圖 3-11 我國公眾外交策略建議途徑.......................................................................... 78 圖 3-12 Michael Bratton 政府與非政府組織合作分類圖 .......................................... 82 圖 3-13 我國民間團體成長圖(2010-2015) ................................................................. 87 圖 4-1. 2016 年民主國家數與人口數於全世界的佔比 (%) ...................................... 95. 圖 4-2. 我國民主國家形象與公眾外交推展途徑 ..................................................... 99. 圖 4-3. 臺灣民主基金會民主推展策略 ................................................................... 107. 圖 4-4. Grunig and Hunt 公眾外交系統下臺灣民主基金會的角色 ....................... 110 vii.

(9) 圖 4-5. 政黨補助支出趨勢圖 .................................................................................... 122. 圖 4-6. 外交部協助國際交流中對國內團體捐助佔比圖 ........................................ 127. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. viii.

(10) 表目次表 2-1. 四種權力途徑對應圖表 -------------------------------------------------------------- 29. 表 2-2. 中國對美國的看法與價值觀調查表（2007 與 2012 年相較） -------------- 34. 表 2-3. Co-operative 和 Competitive 公眾外交的區分表 -------------------------------- 41. 表 2-4. 國際非政府組織資金預算表 -------------------------------------------------------- 45. 表 3-1. 支持民主自由的國家程度表 -------------------------------------------------------- 52. 表 3-2. 臺灣國際形象調查 -------------------------------------------------------------------- 64. 表 3-3. 我國各時期公眾外交政策主軸的演變 -------------------------------------------- 74. 表 3-4. 我國推動公眾外交與國家行銷策略業務之相關政府單位表 ----------------- 76. 表 3-5. 我國民法下相關團體分類架構表 -------------------------------------------------- 87. 表 4-3. 亞洲民主人權獎獲獎對象表 ------------------------------------------------------- 116. 表 4-4. 臺灣民主基金會的學術獎學金研究人員與題目 ------------------------------- 118. 表 4-5. 臺灣民主基金會邀請國際學者或知名政治人物 ------------------------------- 121. 表 4-6. 外交部組織架構表 ------------------------------------------------------------------- 124. 表 4-7. 臺灣民主基金會發展與我國公眾外交策略對應表 ---------------------------- 128. 表 4-8. 美國民眾對中國議題的關注程度表 ---------------------------------------------- 134. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. v i n 美國民眾對政府公眾外交政策反映調查表 ------------------------------------- 138 Ch engchi U n. 表 4-9. ‧ 國. 表 4-1. 學. 表 4-2. 政治大美國民主推展相關組織和法案 ----------------------------------------------------- 98 立臺灣民主基金會架構表 ------------------------------------------------------------- 109. ix.

(11) 第一章. 緒論. Democracy involves the right of the people freely to determine their own destiny. The exercise of this right requires a system that guarantees freedom of expression, belief and association, free and competitive elections, respect for the inalienable rights of individuals and minorities, free communications media, and the rule of law.. ---- 「基金會的宗旨與目標」美國國家民主基金會 1984 年公眾外交(Public Diplomacy)並非新創出來的詞彙。冷戰結束後，國際社會歷經全球化的衝擊，以及科技發展的便利，同時也造成國家推展外交策略的改變，. 政治大交政策加重對公眾外交的推展。Samuel Huntington 認為，後冷戰時期區別人類最立. 繼而在美國歷經九一一事件攻擊後，世界開始聚焦種族、宗教和文化的衝突，外. 大的因素，不是政治經濟而是文化。1由於全球化的衝擊產生次文化的衝突，以及. ‧ 國. 學. 大規模毀滅性的武器使用，使得過去著重於軍事武力的解決手段，已經無法解決. ‧. 當前文化的問題。此時，Joseph Nye 提出 Soft Power 的概念，強調文化、宗教、流行文化和民族認同感，2實際的被應用於公眾外交中，透過非政府組織和人民的. Nat. sit. y. 交流，使國家間民眾彼此相互了解，更因為人民的相互瞭解，而改善外交關係。. al. er. io. 中華民國自 1971 年退出聯合國後，外交處境相當艱辛，無法與多數國家建. v i n Ch 資產，正好可以應用在我國公眾外交策略中。2000 e n g c h i U年民進黨執政後，希望透過我 n. 立外交關係，使得我國外交政策受阻。而軟權力所強調國家因為市民文化產生的. 國民主成就，推展人權和民主外交，因此「臺灣民主基金會」(Taiwan Foundation. for Democracy)3於此外交策略下在 2003 年成立，作為國際交流平台，搭載我國外交政策的目標，推展我國民主人權價值。因此，本文以臺灣民主基金會作為研究標的，試圖從我國公眾外交策略著手，分析我國臺灣民主基金會當前發展，檢視基金會的限制與外界的質疑，從中瞭解臺灣民主基金會的實際成效為何？筆者希望透過深度訪談，以及文獻探討瞭解我國公眾外交成效。 1. Samuel Huntington. The Clash of Civilization and Remaking of World Order (Simon and Schuster, 2011), p. 89. 2 Joseph Nye. Soft Power: The means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), p. 12. 3 「臺灣民主基金會」與「台灣民主基金會」常被混用。為統一本文用詞，筆者以我國教育部頒布規則為主，以「臺灣民主基金會」稱之。 1.

(12) 本文有四大部份，第一部分，回顧公眾外交的歷史和應用發展，並如何將軟權力應用於公眾外交策略中。第二，檢視我國公眾外交的推展作為和策略，並剖析公眾外交策略中臺灣民主軟權力的價值。第三，透過「臺灣民主基金會」個案，探究基金會當前發展與應用以及面臨的限制。最後，歸納本文的研究結過，並希望透過個案分析為臺灣民主基金會的未來發展，提出前瞻性的建議。. 第一節. 研究動機與研究目的. 壹、研究動機 2010年Joseph Nye到訪臺灣時，曾表示立法院打架也是一種軟權力的展現，. 治政大政府若欲拓展國際視野，應善用臺灣的軟權力。在臺灣軟權力資源中，具有代表立性的民主成就，便可作為軟權力的資源，提升國際能見度。在「軟性國力：國引起不少討論與好奇。Joseph隨後補充臺灣擁有的軟權力成就多於硬權力，因此. 4. ‧ 國. 學. 際政治中的成功法則」書中，Joseph認為軟權力乃是讓其他國家尊重某國的價值，進而形成楷模，並讓他國遵從學習之。5由此觀之，臺灣過去長期以來的民主化成. ‧. 果，可以轉化成為我國自身的軟權力，成為他人學習並欣賞的價值觀。. sit. y. Nat. 自冷戰開始以來，我國公眾外交工作未曾停歇，而其策略亦隨著國際情勢和. io. er. 時代的變遷不斷改變。早期中華民國尚為聯合國成員時，公眾外交的策略主要為宣傳政府反共形象，希冀得到國際支持。我國1971年退出聯合國，但恰好因為臺. n. al. Ch. i n U. v. 灣經濟的快速發展，外交政策走向彈性策略，公眾外交的主軸也以我國經濟發展. engchi. 成就為重點。61987年解嚴後，政府不斷邁向民主化發展，1996年中華民主進行首屆直接民選總統，並分別於2000年、2008年和2016年的政黨輪替，已達到Samuel Huntington 民主成熟化的指標，7企盼以公眾外交以民主推展為中心，積極強化國際參與，希望透過民主成果，爭取國際對臺灣的支持_。解嚴以後，非政府組織的數量不斷增加，形成臺灣多元豐富的市民文化，因. 4. 1990 年 Joseph Nye 提出 Soft power 一詞，中文翻譯常有「軟權力」與「軟權力」混用情形。以 Robert Dahl 對於權力的概念界定，權力可以促使他人做其不想做的事，以及議題設定的能力。「權力」較「實力」系統外向推展的影響力，較符合本文所提及的概念，因此本文為避免混淆，統一使用「軟權力」。 5 Joseph Nye. Soft Power: The Means to Success in World Politics, pp. 153-171. 6 鄭自隆，打造臺灣品牌，(臺北：揚智出版社，2007 年)，頁 78。 7 Samuel Huntington. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1991), pp. 34-45. 2.

(13) 此非政府組織成為我國推展軟權力的重要角色，政府長期資助協助推展國際形象的非政府組織，企圖提升我國公眾外交的能力。同時，政府亦出資成立基金會，改善我國當前外交困境，如「蔣經國國際交流學術基金會」(Chiang Ching-Kuo Foundation)8和「國際合作發展基金會」(International Cooperation Development Foundation)9，政府乃是希望藉由臺灣現有的卓越軟權力，透過與國際交流合作方式，提升我國國際形象與能見度。雖然我國對於推銷國家形象不遺餘力，但因為政府體制的缺陷，導致公眾外交成果不彰。由於臺灣缺少綜觀公眾外交全局的策略、統一訊息和協調工具，造成我國公眾外交無法引起他國人民對臺灣的共鳴。至今臺灣缺少一個整合公眾外交的機制，缺乏穩定和著名的國家品牌形象，造成資源訊息混亂，無法達到宣傳. 政治大工具，讓韓國文化、高科技創新，將不同面向軟權力資源加以統合，並透過非政立. 的目的。相較於同屬亞洲國家的南韓，政府擁有統整公眾外交的委員會作為協調. ‧ 國. 際的影響力大大增加。10. 學. 府組織、社群網路和跨文化的溝通作為輔助，國家形象和定位鮮明，使韓國於國. ‧. 由於我國政府自身參與國際事務常常受限外交困境，因此需要非政府組織的合作與協調，且由於網路科技的全球同步傳播，使政府必須在時空壓縮的環境下，. y. Nat. sit. 同時面對國際和國內輿論作成決策，政府通常需仰賴相關專家或是非政府組織內. al. er. io. 人員，提供意見或代為處理，因此非政府組織的重要性不容忽視。11近年非政府. n. v i n Ch 据的非政府組織也能夠影響全球人民，讓我國得以非政府組織在公眾外交上的影 engchi U 組織對於推動我國國際事務具有相當貢獻，且因為資訊技術的成長，使原經費拮. 響力大大提升之際，提升我國國家形象。. 公眾外交於我國學術研究中，逐漸受到重視並著重國家形象與學術交流的公眾外交研究，卻忽略政府扶持的非政府組織中於我國公眾外交的重要性，以及我國最具價值的民主成就和民主推展。因此本文以非政府組織「臺灣民主基金會」作為研究的出發點，探究我國如何藉由非政府組織作為平台，行銷我國民主軟權 8. 「蔣經國國際交流學術基金會」成立於 1989 年，宗旨是獎勵支持各國學者和學術機構對中華文化的研究，期待藉由學術交流，增進對我國的了解。 9 「國際合作發展基金會」成立於 1995 年，前身為海外技術合作組織等相關單位，而後經由立法成立國合會。負責國際發展合作以及人道救援，並期許促進我國對外友好關係。 10 Paul Rockower. “Projecting Taiwan: Taiwan's Public Diplomacy Outreach,” Issues and Studies, Vol. 47, No.1 (March 2011), p. 135. 11 唐小松、王義桅，公共外交對國際關係理論的衝擊：一種分析框架，歐洲研究，第 7 卷第 4 期，（2003 年），頁 67。 3.

(14) 力至國際。由於此類研究鬆散，本文欲重整相關研究領域以及資源，研究重點著重於我國特有且成熟的民主推展途徑，重新省視現有公眾外交策略民主推展途徑。. 貳、研究目的本論文以「公眾外交策略的民主推展」作為研究核心，並深究臺灣民主基金會「官辦非政府組織」(Governement Organized non-Governmental Organisation, GONGO)12的角色。首先，探討臺灣公眾外交架構的應用途徑，並以我國民主形象作為研究軸心，其概念包含道德與價值、民主制度與政治和文化與生活型態，透過研究臺灣自身擁有的這些對外吸引力，以期提高我國軟權力。楊永明表示，臺灣民主化使美國支持臺灣聲音提高，進而改變美國政策以及整體臺海安全環境，使美國對臺灣的支持與美國支持新興民主國家的利益相符，亦因為美國外交政策. 政治大. 的道德民主因素，讓美國民意與國會對外交政策的發展有重要意義。13. 立. 姑且不論民主是否為政治的最佳體制，由於我國民主的成熟發展與當代的國. ‧ 國. 學. 際政治發展思潮不謀而合，獲得不少國際向臺灣鼓勵和同情的支持。2016年，「美國在臺協會」(American Institute in Taiwan)透過官方社群網站，公開錄製影片. ‧. 讚揚臺灣活躍地民主發展。14關於具體發展方面，1996年7月18日歐洲議會便通過「臺灣在國際地位角色決議案」(Resolution on Taiwan’s Role in International. y. Nat. sit. Organization)為例，歐洲議會曾要求歐盟各國成員國幫助臺灣融入國際社會，並. n. al. er. io. 讚揚臺灣的政治民主化以及人權等成就。雖然中華民國在國際中未享有完整主權. i n U. v. 表示遺憾，但對臺灣致力參加國際社會活動表示讚揚與鼓勵。15. Ch. engchi. 由此可知，因為我國民主成就的發展，使中華民國的國家形象得到相對的肯定，助於國提升國際能見度，因而政府於2003年成立臺灣民主基金會，便是冀望. 12「官辦非政府組織」(Government Organized non-Governmental Organization, GONGO). 是指由政府創設的半官方性質的民間非營利組織，主要的目的在於協助政府推動公共政策，因此該類型的組織被認定為政府政策推動的工具。 13 楊永明，臺灣民主化與臺灣安全保障，臺灣民主季刊，第 1 卷第 3 期，（2004 年 7 月），頁 8-9。 14 取材自「美國在臺協會」(American Institute in Taiwan, AIT) 臉書(Facebook)專頁 <https://www.facebook.com/AIT.Social.Media/>.。 15 取材自歐洲議會於 ”On Taiwan's role in international organizations”, The European Parliament, 關於歐盟條款 Article J.7 中提及”… B. Welcoming the fact that the elections in Taiwan were conducted democratically and peacefully despite the overt aggression and provocation by the People's Republic of China” and “ F. Convinced that the people of Taiwan ought to be better represented in international organizations than they are at present, which would benefit both Taiwan and the whole of the international community” and ”L. Regretting the fact that Taiwan at present is prevented from making a full contribution to the United Nations and its agencies, and stressing that, for the efficiency of the UN, Taiwan's participation would be desirable and valuable”. 4.

(15) 透過臺灣民主的發展與成就，突破我國外交困境。本文以此作為論文發想，企圖瞭解我國如何透過民主援外以達成公眾外交的目的。綜觀所述，本研究目的如下一、涉外非政府組織與公眾外交的連結為何？公眾外交的研究至今已將近五十年，但公眾外交的研究卻無法達到足以分析的架構和理論，且對於非政府組織的研究缺乏統整性。在非政府組織的研究中，僅提到非政府組織角色的重要性日益提高，卻甚少提及非政府組織如何於公眾外交運作。近年來，公眾外交與涉外非政府組織合作相當密切，Heidi Ullrich指出非政府組織擁有獨特中立性、專業權威以及合法性，因此在國際議題設定帶有相當程度的影響性。16以1997年加拿大「渥太華禁雷公約」(Ottawa Treaty)為例，加拿大政. 政治大會議中非政府組織甚至主導會議的發展，政府已無法忽視非政府組織重要性。立. 府除邀集國家政府官員外，尚邀請許多非政府組織作為參與討論的成員，且當時 17. ‧ 國. 學. 此外，非政府組織的影響力日益增加，公眾外交不得不將非政府組織納入策略中，然非政府組織卻以獨立政府之外作為行為準則，導致角色定位宗旨模糊。因此本. 織如何應用公眾外交策略中，並展現第三者的公正性。. Nat. y. ‧. 文想要探討當代公眾外交策略非政府組織如何成為公眾外交中，並探究非政府組. sit. 二、民主推展如何與公眾外交結合？. al. er. io. Robert Dahal 「論民主」(On Democracy) 中闡述，民主乃是可以避免獨裁者. n. v i n Ch 民主能才能夠為人民提供自我選擇生活的機會。 e n g c h i U自二次世界大戰結束後，代表. 暴虐和保障公民所享有的許多基本權利，並助於人民維持自身的根本利益，只有 18. 「民主」並以美國為首的西方陣營與蘇聯為首的「共產」陣營開始相互對峙，而民主便成為西方國家策略運用的工具，形成價值觀的戰爭。1961年「美國國際開發總署」(US Agency for Internaaional Development, USAID)開始推行民主援外計畫，更透過「援外法案」(Foreign Assistance Act of 1961)強化民主自由的推展。19. 16. Heldi Ullrich. “European Union Think Tank: Generating Ideas, Analysis and Debate,” in Diane Stone and Andrew Dehem eds., Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas (Manchester: Manchester University Press, 2004), p. 2. 17 Kenneth Anderson. “The Ottawa Convention Banning Landmines, the Role of International NonGovernmental Organizations and the Idea of International Civil Society,” European Journal of International Law, Vol.11, No.1 (2000), p. 109. 18 Robert Dahl. On Democracy (Yale University Press, 2000), p. 24. 19 USAID Democracy and Governance Office. The History of USAID DG Activities. Retrieved from: <https://www.usaid.gov/afghanistan/democracy-governance>. 5.

(16) Thomas Carothers表示，雷根(Ronald Reagan)政府當時便以民主作為公眾外交策略中的資源，1983年雷根不斷宣揚民主的價值至東歐國家，企圖影響當地人民價值觀，進而鬆動國家政府體系。 20冷戰過後，美國仍投入不少預算作為民主的宣傳，改善並增強他國民眾對於美國的好感，形成強大軟權力。因此本文欲探究民主推展與公眾外交的關係，同時瞭解發展成效與運作流程，企圖建構完整以民主推展作為公眾外交的體系。三、「臺灣民主基金會」於我國公眾外交中的實績、機會與限制為何？在國際社會中，我國不論參與國際組織或是推展國際事務，有許多的限制和阻礙，因此公眾外交對中華民國而言具不可或缺的地位，臺灣民主基金會便是於此情勢與目的下成立。由於臺灣民主化成熟，受到國際社會的關注，臺灣民主基. 政治大臺灣民主基金會宗旨是與民主國家相關社團、政黨、智庫及非政府組織等建構合立. 金會以此為出發點，試圖將我國民主形象傳遞出去，作為公眾外交策略下的一環。. ‧ 國. 學. 作夥伴關係，並與國際民主力量接軌，有效凝集世界民主力量，拓展我國國際活動空間。21 因此可發現臺灣民主基金會於我國公眾外交的角色和推展，具有相當. ‧. 重要性，然而自2003年基金會創立以來，卻甚少學術著作對此研究，實為可惜，故本文欲探討臺灣民主基金會於公眾外交中的角色運用，以彌補我國公眾外交學. y. Nat. n. al. er. io. sit. 術研究缺漏之憾。. Ch. engchi. i n U. v. 20. Thomas Carothers. “Democracy Promotion under Clinton.” The Washington Quarterly, Vol.18, No.4 (1995), p. 20. 21 臺灣民主基金會簡介<http://www.tfd.org.tw/introduction.php?id=ch0102>.. 6.

(17) 第二節. 研究範圍與研究限制. 壹、研究範圍一、議題界定：本篇論文研究議題主要著重我國公眾外交下民主外交的推展，透過「臺灣民主基金會」官辦非政府組織個案研究，探究非政府組織如何利用國家既有的軟權力形塑國家形象，傳達臺灣民主軟權力。本文圍繞「公眾外交中非政府組織的定位」、「我國民主和人權外交的運用策略」以及「推展臺灣民主形象研究」三大主要方向，期許對我國公眾外交策略下的民主推展臺灣民主基金會，提出未來發展建議。. 政治大本文的研究對象為「臺灣民主基金會」，並檢視其他國內從事民主推廣涉外立的非政府組織，以Lester Salamon所提及的政府與非政府組織互動模式作為探討，. 二、研究對象：. ‧ 國. 學. 其中合作模式乃為非政府組織與政府的互動關係相當密切，且組織內部經費大部分為政府分擔的非政府組織。22由於臺灣民主基金會設立宗旨乃是因政府企圖提. ‧. 升我國國際形象而設立，希望以「臺灣民主」軟權力作爲推展公眾外交策略平台，. sit. y. Nat. 因此組織的預算為行政院外交部支付，藉此發展我國公眾外交，共同合作推展外. io. 推展應用至公眾外交策略，進而達到外交目標。. n. al. 三、時間範圍：. Ch. engchi. er. 交政策。因此本文以臺灣民主基金會作為研究對象，試圖探討我國如何透過民主. i n U. v. 我國公共外交手段與策略相當龐雜，難以界定時間起算。由於本文以臺灣民主基金會作為研究對象，因此將時間範圍定在臺灣民主基金會2003年6月17日成立後，藉以瞭解基金會推展我國民主外交的成效與定位。此外，本文為希望藉由基金會成立前的資料以及訪談彙整，探討臺灣民主基金會成立構想與架構，瞭解基金會宗旨與目標。訪談時間主要於2012年完成，筆者希冀透過訪談內容資料，彙整臺灣民主基金會的公眾外交策略角色。. 22. Lester Salamon and Helmut Anheier. The Emerging Nonprofit Sector: An Overview (U.K.: Manchester University Press, 1996), p. 72. 7.

(18) 貳、研究限制研究限制主要在於臺灣民主基金會成立時間迄今僅十三年，以致長期評估計劃成效方面，無法提供有力的證明。此外，臺灣民主基金會歷經政黨的輪替，由於外交政策主軸相異，難免落入意識形態的見解偏差，造成研究偏誤。最後，公眾外交第一手資料取得不易，此由於某些外交資料涉及國家機密，無法直接取得。因此，本文希望透過訪談以及新聞和文獻資料的檢視，對照當前民主基金會發展，藉此避免產生見解偏差，以利分析臺灣民主基金會於我國公眾外交的發展與角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 8.

(19) 第三節研究方法與研究架構壹、研究方法本文主要採用的研究方法有「文獻研究法」、「個案分析法」、「深入訪談法」。一、文獻分析法：文獻分析法是一種資料蒐集的技術，為傳統的探索性方法，以搜集他人的研究，分析其研究的成果與建議，以期藉助歷來中西學者所發表的專書、論文、學術性期刊、研討會之談話、報告和政府出版品，作出之評論。研究者經理解和描述資料後，進行分析與詮釋的工作，並透過脈絡背景，將有利於分析與詮釋文本，讓結果更具深層的內涵與意義。23本研究試圖透過臺灣民主基金會出版品以及相. 政治大外交的目的，文中以文獻分析法作為主要研究方法，透過政府官方以及臺灣民主立基金會活動和新聞稿的蒐集建構所需的基本資料，從事更進一步的文獻分析研究，關文獻的探討，並藉由這些資料的分析，研判政府如何透過民主援外以達到公眾. ‧ 國. 學. 藉以瞭解我國在以「民主」軟權力作為推動公眾外交的策略方向與作為。二、個案分析法：. ‧. 個案研究法係指事件的相關緣由和發生結果，透過蒐集資料加以分析，以期. sit. y. Nat. 得到相關結論，偏重在「客觀事實的了解」即「主觀的解釋」，由於個案研究乃. io. er. 是事先並無一定的排列順序，因此個案分析法大多屬於探索性研究_。24臺灣民主基金會的成立宗旨乃是希望與民主國家相關社團、政黨、智庫及非政府組織等建. al. n. v i n 構合作夥伴關係，並透過此密切互動關係，凝集世界民主力量，拓展國際活動空 Ch engchi U 間。自2003年成立以來，不斷向國際進行學術交流，以及民主的推廣，此方向與公眾外交策略一致，本文企圖以基金會所推展的相關活動以及期刊文獻，探討臺灣民主基金會作為公共外交角色的途徑與定位。三、訪談法：訪談法的立論基礎在詮釋學派的傳統。依據 Steven Taylor 與 Robert Bogdan 的看法，深入訪談是研究者和資訊提供者間反覆面對面接觸的過程，以期藉由資訊提供者自身的表達方式來瞭解其對生活、經驗或情境的觀點。此定義點出深度訪談的兩個基本特色：一、其涉及其資訊提供者面對面，反覆的互動過程。二、. 23 24. 張慶勳，論文寫作軟權力（臺北：五南出版社，2011 年），頁 125。張芳全，論文就是要這樣寫，（新北：心理出版社，2007 年），頁 187。. 9.

(20) 企圖瞭解資訊提供者的觀點，正因為反覆地研究者接觸並增加了與資訊提供者間互動時間，因此研究者與資訊提供者間關係會變得更為密切，彼此的瞭解和信任也會隨之增加，提高了資訊提供的深度和正確性。25訪談法的角色是建構營造訪談者與受訪者間的良好關係，訪談者應居於創造性的角色，透過訪談瞭解對象的心路歷程。26 本文希冀透過訪談法，目標對象為當初臺灣民主基金會起草人，以及基金會執行長和副執行長藉此瞭解臺灣民主基金會的運作情況與最初設計理念是否相符。此外，筆者透過與政府單位非政府組織國際事務委員會執行長的訪談結果，瞭解非政府組織如何於公眾外交決策下運作，以及如何利用臺灣民主成就提升臺灣國際形象。. 貳、研究架構. 立. 政治大. 本論文剖析臺灣民主基金會於我國公眾外交的連結，希望透過不同觀點闡述. ‧ 國. 學. 我國公眾外交政策中的民主軟權力機制。本論文主要分為三大部分：首先，藉由公眾外交和軟權力的歷史脈絡，並且彙整應用成果，瞭解公眾外交的策略目標與. ‧. 模型，檢視目前公眾外交的發展，以及其他國家的公眾外交策略方針和架構。透過研究軟權力的實質意義，瞭解公眾外交下軟權力的應用。. y. Nat. sit. 第二部分，劃為三大方向，首先探討我國民主成果，並探討我國現有民主軟. n. al. er. io. 權力的資源。再者，檢視我國公眾外交策略發展，由於我國相對艱困的外交處境，. i n U. v. 使我國公眾外交的角色相對吃重，因此筆者希望透過官方機構整理和相關資料的. Ch. engchi. 爬梳，彙整不同機關的重點策略。最後，探討我國非政府組織的成就，以及公眾外交中非政府組織外交的成果。第三部分，本文希望藉由訪談，瞭解臺灣民主基金會當初設立目標與角色，並希望探討政府與非政府組織的關係。同時，藉由成立之初臺灣民主基金會仿照所構想的美國國家民主基金會進行對照，剖析公眾外交政策的推動困難與限制，整理出我國當前的推動現況與未來展望。. 25. Robert Bogdan and Steven Taylor. Introduction to Qualitative Research Method - A Phenomenological Approach to the Social Sciences (New York: John Wiley and Sons, 1975). 26 張慶勳，論文寫作軟權力，頁 123。 10.

(21) 第四節. 章節安排. 本論文主要探討方向為「臺灣民主基金會」如何利用我國「民主」成就提升我國國際形象。論文架構分為五大章，各章內容分述如下: 第一章「緒論」: 本節探討本文的研究動機、研究目的與研究方法，同時簡述本文架構以及章節安排，並藉現階段的文獻回顧，檢視目前學術界對我國公眾外交的發展，並回顧理論下政府與非政府組織的關係，揭開本論文研究的序幕。第二章「軟權力與公眾外交」：本章主要側重理論的探討，回顧全球化下軟權力定義與運用策略以及公眾外交的應用與模型，藉由行銷學和傳播學的相互討論，爬梳公眾外交於當代外交體制下的特殊性與不可取代性。此外，探討民主推廣如. 政治大. 何作為國家軟權力，並型塑國家正面形象，推展國家價值，進一步釐清公眾外交民主推展的策略。. 立. 第三章「民主推展與當代我國公眾外交」：本章返回檢視臺灣公眾外交策略以. ‧ 國. 學. 及全球化的定位。本章首先釐清臺灣擁有的軟權力，主要探討我國公眾外交長期以來的發展以及臺灣公眾外交策略發展的方向，我國非政府組織於公眾外交策略. ‧. 下的角色。並且透過現有公眾外交體系的非政府組織的回顧，釐清合作關係與未. sit. y. Nat. 來動態。. io. er. 第四章「臺灣民主基金會的民主任務與外交效應」：本章彙整臺灣民主基金會的架構與發展成果，並回顧成立緣由以及臺灣民主基金會和國際組織的民主交流. n. al. Ch. i n U. v. 狀況。以瞭解基金會如何將我國既有的民主成果，作為公眾外交策略。此外，本. engchi. 文亦檢討臺灣民主基金會的機會與挑戰，探究與外交部既定目標是否相同，成功形塑臺灣正面形象。第五章「結論」：本研究希望透過前四章完整的研究探討，瞭解我國如何藉由民主推廣作為公眾外交的策略途徑，並針對臺灣民主基金會以非政府組織之角色，將我國民主軟權力行銷至國際，並提出發展建議與檢討。. 11.

(22) 第二章. 第三章. 第四章. 臺灣民主軟權力. 公眾外交. 學. 政府與非政府組織的互動. ‧. .. sit. n. al. er. io. .. y. Nat. .. ‧ 國. 軟權力. 概念界定文獻彙整. 臺灣民主基金會的民主任務與外交效應. 我國公眾外交政策政治大立. 第五章. Ch. 圖1-1. 結論. engchi. i n U. v 個案分析深入訪. 本文研究架構圖. 資料來源：筆者自行整理繪製. 12.

(23) 第五節. 文獻回顧. 檢視我國對公眾外交政策學術探究，主要著重國家形象推展和他國公眾外交策略和架構的相較，以及我國公眾外交學術交流成效。本文以「從民主推展到公眾外交 : 以臺灣民主基金會為例」為題，企圖藉由非政府組織臺灣民主基金會為個案研究，檢視政府公眾外交策略並期許本文能夠提供臺灣民主基金會發展建議。我國雖然對公眾外交策略「非政府組織外交」的研究多元豐富，但欠缺系統的統整，且臺灣民主基金會的角色特殊，屬「官辦非政府組織」主要資金來源來自政府，組織成員和基金會的目標與政府關係密切，不同於其他非政府組織。國內學界對官辦非政府組織外交的研究甚少琢磨，因此本文亦希冀藉此打開我國對. 治政此外二戰結束後，民主外交長期成為美國推展公眾外交的重點，因此筆者希大立望民主如何應用於公眾外交策略的途徑，並藉由非政府組織推展民主的角色的文獻探討，希望可以獲得更具全面性的解釋。. 學. ‧ 國. 此領域的研究，深究我國公眾外交的發展。. 本節針對現階段國內對本文相關研究領域研究，進行文獻回顧與檢討，藉此. ‧. 釐清此領域的相關成果。首先探討公眾外交與國家形象的關係，再瞭解公眾外交. io. er. 壹、公眾外交與國家形象. sit. y. Nat. 策略下軟權力的角色運用，最後針對政府與非政府組織的合作研究。. 公眾外交的價值著重在雙方的溝通，並建立在國與國的互信機制， Mark. al. n. v i n Leonard 認為公眾外交面向上就是關係的建立，這種關係包括瞭解他國的需要、 Ch engchi U 文化與人民的需求，並傳達自身國家的觀點，最後尋找共同利益之所在。國家 27. 透過公眾外交的運用，可以形塑國家與國際社會的發展，由於國家形象可以塑造公眾腦海中對該國的印象、決定國家在國際社會中的定位、影響國家的永續發展，甚至協助國家渡過最艱困的階段，且國家形象是國家力量和民族精神的表現和象徵，因此常被視為國家的無形資產，國家形象如同企業的品牌，國家應長期的建立與維護。28 企業形象概念早自1950年代即受到企業管理人員與公共關係人士所重視，然國家形象卻遲至1970年代才逐漸受到注意，因此許多觀念乃是藉由企業形象所延. 27. Mark Leonard. Public Diplomacy (London: The Foreign Policy, 2002), pp. 8-21 卜正珉，公眾外交：軟性權力，理論與策略（臺北：允晨，2009 年），頁 351。. 28. 13.

(24) 伸至國家形象。Akira Naashima將國家形象定義為，消費者對特定國家產品的特有印象、名聲和定型觀念，形象乃是由國家中具有代表性的產品、政治和經濟背景，以及歷史傳統所構成。29美國公眾外交諮詢委員會同時指出，當國家如何決定外交政策，應考慮外國人民的反應，因此國家形象的塑造對外交政策的影響性相當重要。30 James Hutton 認為，形象的特質具有以下特性: 一、主觀性：形象乃是社會大眾內心的圖像，並加以轉換成為個人內在的心理反應，由於每個人所接觸到的資訊有一定的限度，因此每個人內心的形象定位與真實形象之間存在一定差距。二、累積性：形象的形成需要長時間的累積，所經歷的時間越久越難改變。三、擴大性：人們會以其對已知形象來推論其未知事務。. 政治大. 四、簡化性：形象通常是經由篩選與過濾後的訊息所組合而成的結果，在人民心中通常會被有所簡化。. 立. ‧ 國. 學. 五、互動性：人們會受到親友的影響，而改變原有印象。31. 由於過去對於國家形象研究較為龐雜，許多策略效果不如預期，若得與之特. ‧. 性配合，國家形象較會具有整合性，公眾外交的定位便得以較為明確，將之策略推展至國際。_32公眾外交所推動的工作如提供資訊、增進相互瞭解、建立長期互. y. Nat. al. er. io. 益增加，原因如下:. sit. 動關係等，乃是企圖提升國家形象，卜正珉認為國家形象在公眾外交的重要性日. n. v i n Ch 眾可以獲取無限的資訊，因此國家對於思想控制，漸漸地不再對人民造成限制。 engchi U. 一、傳播科技的快速成長，廣播、電視、衛星、電腦等資訊的傳播無遠弗屆，民. 二、由於大量的資訊提供，民眾對於國際事務的態度與民意反映隨之受到改變，並對政府形成政策壓力。此一現象不僅發生在民主國家，獨裁國家亦不得不對民意的行程表示起碼的尊重，或試圖阻止民意之成形。三、大批新興獨立國家基於本身的意識形態、國內政治情勢、經濟文化等種種原因，大量運用新的傳播科技，向目標國家推動公眾外交。同時，這些新興國家也. 29. Akira Nagashima. “A Comparison of Japanese and US Attitude Toward Foreign Products,” Journal of Marketing, Vol.34, No.1 (June 1970), pp. 68-74. 30 Retrieved form USIA Annual Report. 2000. Building American’s Public Diplomacy Through a Reformed Structure and Additional Resources, U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy 31 James Hutton. “The Definition, Dimensions, and Domain of Public Relations,” Public Relations Review, Vol.25, No.2 (1999), pp. 199-214. 32 Min Han. T”esting the role of country image in consumer choice behavior,” European Journal of Marketing, Vol.24 (1990), p. 39. 14.

(25) 成為許多國家的公眾外交目標。四、美國開放自由的新聞體系，人民可以獲知正確和完整的資訊與民意，但許多國家的情況則非如此。許多國家為了導正其他國家人民對本國不正確印象，感而積極推動公眾外交作為，以其維護國家利益。33 綜合以上因素，可發現國家形象的重要性日趨重要，國家形象為公眾外交中不可或缺的一部分，故形成國家形象成為公眾外交中的重點。Smith Shaun認為良好形象可以擁有信任、承諾與相互依存，透過與目標國的良好互動形成永續的信任關係，讓國家形象能夠相互分享價值與期望。34 Min Han 表示，當消費者對於產品的瞭解度越高時，消費者則會以其產品功能與效果，反饋致產品的品牌上，因此若將之套國家形象時，來源國的形象則會. 政治大則是間接受許許多多國家概念所影響，但若消費者對其產品效果不清楚時，就如立. 扮演「彙整效果」(Summary Effect)，國家形象則會該國的品牌特性，其品牌特性. ‧ 國. 學. 同國家人民對國家形象不清，則會產生「暈輪效果」(Halo Effect)，品牌特性便會直接影響國家概念，因此國家必須努力將之國家形象行銷至國際，避免他國人民. ‧. 會以其偏差事物，而產生對該國以偏概全的偏見。35. Robert Schooler表示，經由於研究發現瞭解到國家形象如同企業品牌，乃是. y. Nat. sit. 經由其產品而影響之，以產品偏好程度為例，可發現其歐美國家產品較亞洲或是. al. er. io. 其他東歐國家受歡迎，探究原因乃是由於受國家品牌形象而影響。36民眾對於國. n. v i n Ch 對於國家形象的吸收來自於平時接收的資訊和既定印象的累積。由於傳播科技的 engchi U 家的形象或擴至對該國的施政和觀感，且國家形象是長久無形累積的成果，民眾. 快速成長，國家形象的變動易受媒體所影響，此外資訊的快速變遷，國家形象也容易受大事件所改變。以中國大陸為例，外交的政策強調和平崛起，但對南海資源的爭奪和一黨專政的政治制度，容易讓鄰國無法認同中國大陸的善意。此外，. 既定印象也容易造成民眾對該國的政策推行產生偏差，以北韓（朝鮮民主主義人民共和國）為例，由於國家既定形象長期被認為是流氓國家，雖然2016年5月北. 33. 卜正珉，公眾外交：軟性權力，理論與策略，頁 23。 Smith Shaun. “Brand Experience,” in Rita Clifton and John Simmons eds., Brands and Branding. (N.J.: Bloomberg Press, 2004), p. 103. 35 Min Han. “Country Image: Halo or Summary Construct,” Journal of Marketing Research, Vol. 26 (1989), pp. 222-229. 36 Robert Schooler. “Bias Phenomenon Attendant to the Marketing of Foreign Goods in the U.S.,” Journal of Internal Business Studies, Vol.2, No.1 (Spring 1970), pp. 71-80. 15 34.

(26) 韓新任外長李勇浩，希望向各國釋出善意化解衝突，但長期的既定負面形象，已經難以挽回他國對北韓的信賴。37. 貳、軟權力研究軟權力一詞，首度由Joseph Nye 於1990年提出，其藉由美國權力的探討，評判國家權力不僅來自軍事權力和經濟權力，更擁有無形的軟權力。38軟權力不同於文中所提及的硬權力，其與文化、意識形態和政治議程控制等抽象資源相關，決定他人偏好的間接與同化權力，使其他國家尊重某國價值，並進而改善目標國對該國的形象，其概念包含文化吸引力、意識形態與國家價值。39 軟權力是指在國際事務中，透過吸引力而非武力的方式以獲致想要的結果的能力，並以「胡蘿蔔」(Carrots)和「棍子」(Sticks)作為比喻，認為軟權力就像是. 政治大. 胡蘿蔔可以吸引他國人民，不同於棍子是用強迫的手段，威嚇他國人民。40軟權. 立. 力可以透過其文化的吸引力，作為對他國的影響力，目的在使他人信服而去遵守. ‧ 國. 學. 或同意某些規範或制度，從而產生想要的行為，可以訴諸人的觀念，或以不同方式設定議題以塑造個人偏好。. ‧. 軟權力若展現在政策執行上，可分別為傳統外交以及公眾外交。公眾外交乃是政府、民間團體與個人設法影響其他政府與人民之態度、意見，改變他國政府. y. Nat. sit. 外交決策。41公眾外交可以成為軟權力展現的平台，將國家外交政策的目標對象. n. al. er. io. 增加當地人民，透過文化交流傳遞國家價值觀。Nancy Snow認為，過去傳統的外. i n U. v. 交僅在於國與國間互動關係，而隨著資訊傳播的迅速發展，公眾外交將外交範圍. Ch. engchi. 擴大至國家與人民，或是人民與人民的互動關係，因此他國人民逐漸成為外交系統的一環。42透過公眾外交策略的運用，可增加目標國民眾對其國的好感，提升國家實力和影響力，最終可改變該國施政。由於全球資訊技術變化非常快速，政府資訊管制能力也逐漸縮小，加上網際網路的快速發展，網路電視、網路廣播以. 37. Ankit Panda. North Korea Has a New Foreign Minister, The Diplomat. (2016/5/18) Joseph Nye. Bound to lead: The Changing Nature of American Power (New York: Basic Books, 1990), p. 31. 39 Ibid., p. 174. 40 Joseph Nye. “Public Diplomacy and Soft Power,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.616 (March, 2008), p. 102. 41 Retrieved from Edward R. Murrow Center for Study Advancement of Public Diplomacy. 2009. What is Public Diplomacy?, The Fletcher School of Tufts University <http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy>. 42 Nancy Snow. “Rethinking Public Diplomacy,” in Nancy Snow and Phil Taylor eds., Routledge Handbook of Public Diplomacy (New York: Routledge, 2009), p. 6. 16 38.

(27) 及相關社群媒體不斷增加，使得公眾外交的影響力也逐漸增強。軟權力乃是吸引、說服或是同化他人以獲得自己想要達到的結果，而非強迫、威脅或引誘他人。軟權力的資源是無形的，來自於文化、政治和經濟的價值，透過吸引力或是議題設定的能力，讓他國願意追隨或是提升其正面形象，便可鼓勵他國偏好行事。43因此若國家能夠將本身的權力合法性變成他們的認知，並建立國際性的機構，讓他人依規範行事或限制他人的行為，也許就不需要在傳統的經濟與軍事資源花費許多的成本。44 John Ikenberry認為，美國在二戰後藉由自身軟權力，創造許多規範與原則，讓其他國家沒有第二條路可以選擇。45美國的軟權力使他國不得不走向美國議題設定下的國際社會價值觀，並將軟權力外溢至非政府組織，並影響軍事實力的策略的方向。46. 政治大 Joseph Nye 最初提及軟權力時，將經濟實力與軟權力並列，立. 對於國家的經濟實力可否被歸在軟權力中，長期以來是個爭論重點，由於 47. 因此不少學者認為. ‧ 國. 學. 國家的經濟能力無法涵括在軟權力內。此外，學界將軟權力與硬權力不斷被提及且將兩者對比，造成經濟實力的角色定位不明。支持經濟實力為軟權力學者認為，. ‧. 以經濟作為軟權力之應用，可分為經濟制裁和援助，透過經濟制裁國家可以間接影響他國行為，且由於經濟制裁對於人民的財產損失很大，因此可逼迫政府提出. y. Nat. sit. 相應措施。48以美國對伊朗和伊拉克實施經濟制裁為例，乃是希望藉由經濟實力. al. er. io. 與制裁，作為展現強大的軟權力，嚇阻兩國停止核武計畫。而經濟援助部分，. v i n Ch 貿易的類型、外交代表以及經濟實力，透過經濟援助可以展現其國家實力，並提 engchi U n. Christopher Hill認為，軟權力或是有說服力的權力來自於科技能力、教育的水準、. 升該國於國際的正面形象。49. 軟權力涵蓋文化、態度及價值，同時將公眾外交分為三個層次，分別為日常溝通、策略溝通以及長期關係發展，透過雙方人民與政府的溝通與協調，建立長. 43. Joseph Nye. “Soft Power,” Foreign Policy, Vol.80 (1990), pp. 153-171. 卜正珉，公眾外交：軟性權力，理論與策略，頁 28。 45 John Ikenberry. After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars (Princeton: Princeton University Press, 2011), p. 6. 46 John Mearsheimer. “The false promise of international institutions,” International Security, Vol.19 (1994), pp. 5-49. 47 Joseph Nye. Soft Power: The Means to Success in World Politics, p. 31. 48 Michael Mastanduno. “Economics and Security in Statecraft and Scholarship,” International Organization, Vol.52, No.4 (1998), pp. 825-854. 49 Renato Cruz Castro. “The Limits of Twenty-First Century Chinese Soft Power Statecraft in Southeast Asia: The Case of the Philippines,” Issues and Studies, Vol.43, No.4 (2007), p. 82. 17 44.

(28) 期的合作關係，訊息的大量傳播不一定會使目標國民眾吸收，故仍需仰賴雙方國家的長期發展。由於資訊科技的不斷發展，軟權力的影響程度也日益增加，因此國家透過網際網路的傳播，增加國家於國際社會的曝光度，才能使公眾外交效果極大化。_50 Mark Leonard 和Vidhya Alakeson 認為，道德力量才是贏得民心的方法，而脅迫使用武力則易產生負面效果和減損國家理智、民主與開放對話的形象。Mark Leonard 更進一步將具有吸引力的國家分為八大特質，分別為「道德與價值」、「民主制度與政治」、「文化與生活型態」、「消費產品」、「媒體與資訊提供」、「對外導向與內部開放」、「教育」和「關聯性」，認為透過這些特質傳達，國家可轉化自身吸引力成為軟權力，進而達到與本國友好的目的_。51. 政治大定位的不確定性，以及無法對其範圍界定的問題，常常導致軟權力的效果遭到懷立. 軟權力的研究不斷增加，同時卻也引起公眾外交的質疑。趙可金認為軟權力. ‧ 國. 學. 疑。52Joseph Nye則認為軟權力與硬權力本身就非對抗性質，其目的只是作為策略工具的區分，因此不應過度解釋，且由於傳播科技和交通技術的快速發展，軟權. ‧. 力更不得被忽視_。53. 參、政府與非政府組織關係研究. y. Nat. sit. 由於傳播科技以及資訊的快速流通，以國家為主的國際社會型態屢屢受到挑. n. al. er. io. 戰，不論是在政治領域、經濟領域或是軍事領域，非政府組織的角色逐漸重要。. i n U. v. 以「紅十字國際委員會」(International Committee of the Red Cross)、「反地雷組織」. Ch. engchi. (International Campaign to Ban Landmines)、「國際特赦組織」(Amnesty International)、「國際防止核戰爭醫生組織」(International Physicains for Prevention of Nuclear War)、「無國界醫生組織」 (Medicines Sans Frontier or Doctors Without Borders, MSF)、「孟加拉鄉村銀行」(Grameen Bank) 以及「禁止化學組織」 (Organization for prohibitation of Chemical Weapons)非政府組織，分別獲得諾貝爾和平獎為例，展現非政府組織與國際社會的重要性，而也代表非政府組織已經成為國際社會的一員。54. 50. 卜正珉，公眾外交：軟性權力，理論與策略，頁 399。同前註，頁 29。 52 趙可金，美國公共外交的興起，復旦學報，第 3 期（2003 年），頁 86-92。 53 Joseph Nye. Soft Power: The Means to Success in World Politics, p. 23. 54 截至 2015 年止，諾貝爾和平獎共計頒授 23 個組織。紅十字國際委員會則重複於 1917, 1944 和 18 51.

(29) John Boli 和 George Thomas認為，非政府組織的特性，包含非營利、自願性、私部門和公民社會，透過非政府組織為社會發展的主要成員，透過不同性質的組織互動，對政府提出政策建議。55非政府組織或非營利組織的實體，成員是由一個或多個國家的市民所組成，而行動是為成員的集體意志所決定，目的為回應與非政府組織合作的一個或數個社群的需求。56過去非政府組織為維護自身理念，貫徹不受政府控制的目標，幾乎與國家保持一定的距離，以確保其運作獨立的通性。但是隨著人民權利高張，政府不得不回應其需求，因此積極尋求與具公信力的非政府組織合作，同時許多政府為行銷自身國際形象，企圖與非政府組織合作，尋求國際支持。由於自願性團體都具有相當高程度的理想，而國家政策的推行往往著重的是. 政治大國家產生摩擦，甚至對立。然而，因為國家具有統治權力，政府可以透過法令的立. 現實面考量，因此當國家政策脫離非政府組織的理想時，非政府組織此時就會與. ‧ 國. 學. 規定與限制和財政預算的補助，對社會產生重大的影響力，許多非政府組織中由於缺少經費，往往仰賴國家的支持與補助，以維繫基本的組織運作，因此若國家. ‧. 與非政府組織的理念相合時，非政府組織會與政府合作。. John Clark 認為，非政府組織當與政府的互動僅有三個選擇，分別為「對抗. y. Nat. sit. 政府」(Oppose the state)、「參與政府」(Complement the State)或是「改革政府」. al. er. io. (Reform the state)。57非政府組織的訴求乃是改變現狀，並透過合作、參與或是改. n. v i n Ch 組織乃是補充、取代或超越傳統政治的趨勢，同時當國家無法執行政策時，代為 engchi U 革的方式，貫徹理念並執行政策，藉由與政府的對抗或合作，達成目標。非政府. 行使任務與責任。58由於全球化的快速發展，國際社會正面臨組織變革，非政府. 組織恰好成為政府的輔助角色，成為國際體系中重要且不可或缺的行為者。59國家的政策執行乃是以合法性為基礎，並尋求市民社會利益的最大化的政策模型，而非政府組織則是尋求社會的理想性與目標，以及實現社會的共享價值，因此雙 1963 年獲獎；聯合國難民總署則於 1954 和 1981 年獲獎。 55 John Boli and George Thomas. Constructing World Culture: International Nongovernmental Organization Since 1875, (Stanford University Press: 1999), pp. 3-10. 56 Peter Simmons. “Learning to Live with NGOs,” Foreign Policy, Vol. 112 (Fall 1998), p. 81. 57 John Clark. Democratizing Development: The Role of Volunteer Organizations, (London: Earthscan, 1991), p. 75. 58 Lester Salamon. “The Rise of the Nonprofit Sector,” Foreign Affairs, Vol.73, No.4 (Jul/Aug 1994), pp. 109-122. 59 James Rosenau. “Governance in the Twenty-First Century.” Global Governance, Vol. 1, No.1 (Winter 1995), pp. 13-43. 19.

(30) 方可以藉由彼此優勢，形成互補互助的關係。因此非政府組織通常充分利用其優勢的資源與經驗能力，在當地政治架構下，藉與政府接觸的機會，轉變政府的態度以獲取較大的政治空間、機會與影響力。當政府無能力或無意願提供公眾財的時候，非政府組織為照顧「邊緣性需求」出現，而政府相當支持非政府組織，因為可以藉分擔其責任並協助政府無法完成的政策。同時政府可透過與非政府組織良好的關係，運用所擁有的行政與社會資源建立實質利益關係，增加「第三者信賴感」(third-party credibility)的影響。60 Peter Hall表示，非政府組織的基本目標，乃是影響政府的施政，因此官方與非政府組織的關係，若認知稍有不同就會產生衝突，若無協調與合作則會轉為對抗的模式。61有些地區官方甚至會限制非政府組織成立，阻礙其市民社會的發展62，. 政治大搖政府統治國家的權利。然而，當代政府與非政府組織的合作型態越來越成熟，立. 透過直接或間接方式（例：組織申請不予核准）阻礙非政府組織的發展，避免動. ‧ 國. 學. 由於雙方可以互蒙其利，並透過溝通與協調，可以達成彼此公眾政策的目標，因此雙方互動逐漸密切且穩定。63政府對於地方的基礎建設，漸漸採納並執行非政. 的關係逐漸成為互補合作的關係。. Nat. y. ‧. 府組織的建議與協調，透過非政府組織的倡議或合作與當地人民溝通，因而雙方. sit. 政府與非政府組織的關係有不同的分類方式，Wolfgang Seibel以非政府組織. al. er. io. 的自主性、主要行為者和互動關係的三大途徑分類非政府組織，氛圍資源流向. v i n C h 將非政府組織分為八大類型: 而 Jennifer Coston 抑制型(Repression)、 engchi U n. (Resource Flows)、互動性 (Interaction Styles) 或是比較利益的觀點(Comparative Advantage)_。64. 敵對型 (Rivalry)、競爭型 (Competition)、契約型(Contracting)，第三者政府型. (Third-Party Government)、協力型(Cooperation)、互補型(Complementarity)以及合作型(Collaboration)，說明政府和非政府組織擁有不同的互動模式。65雖然政府與 60. Ian Smillie and Henry Helmich. Stakeholders: Government-NGO Partnership for International Development, (London: Eathscan Publication, 1999), p. 15. 61 Peter Hall. “A Historical Overview of the Private Nonprofit Sector,” in Walter W. Powell eds, The Nonprofit Sector: A Research Handbook. (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1987), p. 3 62 Anthony Bebbington and John Farrington.” Governments, NGOs and Agricultural Development: Perspectives on Changing Inter Organizational Relationships,” Journal of Development Studies, Vol.29, issue 2 (Nov 1993), pp. 199-219. 63 Lester Salamon. “The Rise of the Nonprofit Sector,” Foreign Affairs (1994), p. 120. 64 Wolfgang Seibel. Government and third-sector Relationships in a Comparative Perspective: The Cases of France and Germany. (San Francisco: Jossey-Bass, 1992). 65 Jennifor Coston. “A Model and Typology of Government - NGO Relationships.” Nonproﬁt and Voluntary Sector Quarterly, Vol.27, No3 (1998), pp. 358-382. 20.

(31) 非政府組織有不同的類型分析，但仍以 Adil Najam的分析模型（圖1-2）具代表性，他以目標和策略作為政府與非政府組織的分類型態，將之分為四大互動類型，分別為合作關係(Cooperation)、收編關係(Co-optation)、互補關係(Complementarity) 與衝突關係(Confrontation)66 ：一、合作關係代表政府與非政府組織的目標不僅相同，同時策略也相同，方具有良好的溝通與協調。以哥倫比亞提倡家庭計畫的非政府組織Profamilia為例，乃是與政府關係相互合作，推行節育的家庭計畫。67以環境生態推廣的「國際自然保護組織」 (World Conservation Union)為例，其與政府共同合作，並提供專家人力代表政府至國際組織交流與協商，共同草擬環境保護條約，協助推動國際議題。68. 政治大衝突關係模式指政府與非政府組織的目標與策略皆不相同，政府壓迫非政府立. 二、衝突關係. ‧ 國. 學. 組織，強令執行政府的政策，且非政府組織時常與政府政策意見相左，雙方無溝通管道。以1999年世界貿易組織部長級會議為例，不少環境保護團體以及當地勞. ‧. 工團體在西雅圖強烈抗議官方的談判，認為會議的結果侵害勞工團體的權益，並試圖推翻協調結果。. sit. y. Nat. 三、互補關係. al. er. io. 互補關係為雙方的目標相同，但採用的策略方法相異。Jennifer Coston認為. n. v i n Ch 此型態常出現在已開發國家，通常政府無法達到人民的要求，非政府組織剛好 engchi U. 互補型政府與非政府組織屬於共生關係，以彼此雙方的相對優勢，合作達到目標。 69. 可以作為協調，以由下而上(bottom-up)的策略，補足市民社會的需求。70 四、收編關係. 雙方則是官方與非政府組織，採行的策略相同，但目標卻並非相同，此型態 66. Adil Najam. “The Four-C’s of NGO–Government Relations: Cooperation, Confrontation, Complementarity and Cooptation,” Nonprofit Management and Leadership, Vol.10, No.4 (2000), p. 383. 67 David Korten. “The Role of Nongovernmental Organizations in Development: Changing Patterns and Perspectives,” in S. Paul and IA. srael eds., Nongovernmental Organizations and the World Bank, (Washington: World Bank, 1991), p. 63. 68 John McCormick. “International Nongovernmental Organizations: Prospects for a Global Environmental Movement,” in Kamieniecki, S. eds., Environmental Politics in the International Arena: Movements, Parties, organizations, and Policy. (Stony Brook: State University of New York Press, 1993), pp. 133-145. 69 Jennifer Coston. 1998. “A Model and Typology of Government - NGO Relationships.” Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.27, No.3 (1998), p. 371. 70 Burton Weisbrod. The Nonprofit Economy. (Cambridge: Harvard University Press, 1988), p. 4. 21.

(32) 的互動模式，主要在發展中國家出現。雖然結果被視為正向的循環關係，但是卻傷害非政府組織的自主性，由於雙方所掌控的資源過度懸殊，因此時常導致非政府組織，無法達成其公共性的目的。71. 目標相同相策同略. 合作. 收編. 不同. 互補. 衝突. 立. 圖1-2. 政治大政府與非政府組織合作分類圖. ‧ 國. Adil Najam. The Four-C’s of NGO–Government Relations: Cooperation,. 學. 資料來源:. 不同. Confrontation, Complementary and Cooptation, Nonprofit Management and. ‧. Leadership, Vol. 10, No. 4, (2000), p. 388.. sit. y. Nat. Adil Najam表示，雖然非政府組織成立理念往往是需要獨立政府之外，但非. io. er. 政府組織往往需要與政府合作，方能永續合作經營並維持非政府組織的目標，才能成功地使組織運作。 72然而不少人質疑非政府組織的正當性，由於非政府組織. n. al. Ch. i n U. v. 本質乃獨立於政府外，若接受政府補助則會影響中立性和民眾對其信賴感。. engchi. Lester Salamon則反駁其觀點，認為政府與非政府組織有各自的部門人員，且若成員非相同政黨，非政府組織仍可維持其中立角色，並可以獨立運作。 73因此，本文藉由軟權力、公眾外交和政府與非政府組織關係的文獻探討為發展，以臺灣民主基金會為案例作爲研究臺灣發展民主外交的可能性與政策建議。. 71. Adil Najam. “The Four-C’s of NGO–Government Relations:ooperation, Confrontation, Complementarity and Cooptation,” Nonprofit Management and Leadership, p. 388. 72 Ibid., p. 3. 73 Lester Salamon and Helmut Anheier. The Emerging Nonprofit Sector: An Overview (U.K. : Manchester University Press, 1996), p. 33. 22.

(33) 第二章軟權力與公眾外交欲思其利，必慮其害。欲思其成，必慮其敗 --- 諸葛亮. 公眾外交的推展如同本章前言，當政府推行外交政策時，必須瞭解對方的心思並投其所好，方能產生最大作用。本章「軟權力與公眾外交」藉由瞭解軟權力的公眾外交的緣起，並對其意義和概念做界定。此章共有兩節，首先「軟權力的概念與運用」探究軟權力在全球化互賴體制下公眾外交的重要性，以及解釋軟權力和國家形象的互動關係。第二節「公眾外交的理論與發展」則藉由. 政治大. 過去文獻的研究，回顧公眾外交的概念與推展途徑，並探究公眾外交政策中非政府組織途徑的重要性。. 立. 軟權力的概念與運用. 學. ‧ 國. 第一節. 壹、全球化下的互賴政治. ‧. 全球化意即貿易、交通和物品不再限縮本土或國家，而是開放地拓展到全. y. Nat. 世界，同時文化和思想的交流也因為全球化被改變，全球化引起的變動有好處. io. sit. 也有壞處，它會造成全球產業結構的改變，也會促使人與人的交流頻繁增加。. n. al. er. 全球化最早出現在疾病的傳染，過去嚴重的傳染病透過社群接觸，造成大規模. i n U. v. 的區域感染，引起全球人民的恐慌。由於交通傳播技術的發達，人口快速的流. Ch. engchi. 動，讓近年全球化的規模外溢至不同領域。同時，全球化形成國家間的彼此互賴，促進國家間的交流和溝通，政治概念的相互傳遞，形成國際思潮的全球化。例如，人道主義中的反奴隸倡議，或是女性意識的抬頭，都是全球議題思潮的延伸。1 資訊和交通革命改變了世界觀，也縮短距離的隔閡。資訊革命創造超越國界的虛擬社群和聯絡網，跨國企業和非政府行為者扮演更為重要的角色。由於民間社團和企業擁有需多軟權力，可透過吸引力增加成員人數，資訊全球化的時代使軟權力角色的重要性增加，因此國家擁有訊息溝通的管道則有助於議題設定的能力，國內價值觀及政策的豐富程度則會提升可信度，使該國具有更高. 1. Joseph Nye and David Welch. Understanding Global Conflict and Cooperation (Pearson: 2013), p. 292.. 23.

(34) 的吸引力，獲得更多的軟權力。2 全球化形成全球文化和政治的傳遞交流，讓人民對於過去熟悉的意向和世界地圖、社會文化制度而瓦解。3另外，社群媒體的興起，也促進跨國間的交流和互動，人民可透過 Facebook、MySpace、LinkedIn 和 Twitter 的使用，與他國人民互動並表達意見。Bulent Tarman 和 Mehmet Yigit 表示，由於 web 2.04的社群媒體的使用，加快溝通和互動的程度，使得全球化得以迅速發展，並促成民主化的傳遞。5透過 Pew Research 的圖 2-1「社群網路使用佔比年變化圖」發現不同年齡層使用社群網路的人口持續增加，而社群網路的特性乃是將互動與即時的訊息傳遞給民眾，因此較單向的媒體傳播速度快，且以網絡輻射向外擴展，加速全球化的的速度。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-1. Ch. engchi. i n U. v. 社群網路使用佔比年變化圖(2006-2014). 資料來源: Andrew Perrin. Social Media Usage: 2005-2015, Pew Research Center (2015) <http://www.pewinternet.org/2015/10/08/social-networking-usage-2005-2015/>.. 2. Joseph Nye. Soft Power: The Means to Success in World Politics, p. 35. Ulrich Beck. What Is Globalization? (Cambridge: Polity Press, 1999), p. 9, 4 Web 2.0 代表網際網路不僅是單向的溝通，而是成為雙向互動溝通的媒介。 5 Mehmet Yigit and Bulent Tarman. “The impact of Social Media on Globalization and Participative Citizenship,” Journal of Social Science Education, Vol.12, No.1(2013) p. 75. 3. 24.