第四章 一行為不二罰原則與競合
第四節 刑事緩起訴處分與行政罰法第 26 條之關聯
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不若我國如行政罰法第2 條所列之「包山包海」式的裁罰性不利處分；且更重大 之差異為處罰法制大異其趣，德國法制係由刑事法院針對同一不法行為作出「刑 罰及行政罰」通盤評價，由一機關整體考量後判決出充分而不過度之評價；然我 國卻是拆解成法院及行政機關個別評價，無法整體綜合評價，以致有評價過度或 不足之情形發生，所造成受罰人須再經歷不同機關構「扣抵」甚或「加重」程序，
徒增訟累，已然違反雙重危險禁止原則所揭示之「一行為不二罰」及「一事不再 理」原則。另行政罰法第26 條第 1 項是個實體規定，適用主體應為刑事法院。
第四節 刑事緩起訴處分與行政罰法第 26 條之關聯
第一項 緩起訴處分概論
美國緩起訴是屬於檢察官之職權，最初起源於僅適用於未成年人的「暫緩 起訴」制度371。我國行政罰法第 26 條之立法理由主要的理論基礎是「一事不二 罰原則」，就「緩起訴處分本身」而言，是權衡起訴與否的一個過程（程序面），
而行政罰法第 26 條立法目的在於規範一行為經刑事法律處罰或評價之後（實體 面），行政罰法要如何解決。「緩起訴處分負擔」，實為「具制裁性的非刑罰之其 他制裁（例如：義務勞務等）」，並非刑罰 372。為兼顧達成行政法立法目的，並 促進行政效能考量，避免行政制裁延宕過久，失卻處罰目的，故如經緩起訴處分、
緩刑確定，不待期間屆滿未經撤銷，即可依違反行政法上義務規定裁處，惟如緩 起訴處分、緩刑經撤銷確定，則由主管機關受處罰者之申請或依職權撤銷原裁 處，應收繳之罰鍰，則無息退還 373。但被告巳履行負擔之部分，則不得請求返
371美國緩起訴是因少年罪犯頻繁地被起訴和定罪，並因此使人生蒙上恥辱。1936 年，地區檢察 官提出在法庭（arraignment 聲明程序）出庭之前將這些偶然犯罪的青少年分流處理的想法。而 開啟往後緩起訴制度實施之門。蔡震榮，緩起訴性質與行政罰之關係，月旦法學雜誌，第 155 期，頁29 註 17，2008 年 4 月。
3722002 年 1 月 17 日三讀通過第 161 條及第 163 條修正案，將以往刑事訴訟法所採之「職權主義」
修正為「改良式當事人進行主義」後，為了有效進行法庭上「交互詰問」之功能，過濾輕刑案 件（本刑三年以上有期徒刑以外之罪），在偵查階段增訂「緩起訴制度」（規定於刑事訴訟法第 253 條之 1 至之 3），讓檢察官握有「調節」審判案件的控制樞紐，並落實刑事政策「轉向」的 功能，以避免訴訟資源無謂的浪費。依刑事訴訟法第253 條之 1 規定：「被告所犯為死刑、無 期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑以外之罪，檢察官參酌刑法第 57 條所列事項及公共利益 之維護，認以緩起訴為適當者，得定一年以上，三年以下之緩起訴期間為緩起訴處分，其期間 自緩起訴處分確定之日起算。」；第253 條之 2 規定，檢察官為緩起訴處分者，得命被告於一 定期間內遵守或履行下列各款事項：1.向被害人道歉。2.立悔過書。3.向被害人支付相當數額之 財產或非財產上之損害賠償。4.向公庫或指定之公益團體、地方自治團體支付一定之金額。5.
向指定之公益團體、地方自治團體或社區提供四十小時以上二百四十小時以下之義務勞務 。 6.完成戒癮治療、精神治療、心理輔導或其他適當之處遇措施。7.保護被害人安全之必要命令。
8.預防再犯所為之必要命令。我國緩起訴制度之演變請參考劉秉鈞，同註 174，頁 541-551。
373行政罰法第26 條增列第 5 項立法理由，似採貫徹實質上「一行為不二罰」之原則。
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enforcement officers），控訴原則與檢察官制度相生相隨，係在於透過訴訟分權模 式，以法官與檢察官彼此監督節制的方法，保障刑事司法權限行使的客觀性與正380糾問制度（Inquisitionsprozess），盛行於中古時期之歐陸，刑事訴訟程序僅有糾問者（法官）
與被糾問者（被告）的兩面關係，由糾問法官一手包辦自始至終的刑事程序（偵查、逮捕、查
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則之支配下進行，基於刑事訴訟法第 3 條之規定，於控訴原則下之程序應採三面 關係。傳統行政法律關係則係以人民與行政機關間之二面關係為重心381。
基於刑事政策之考量，刑事訴訟法創設檢察官得裁處不起訴之措施，有微 罪不舉的職權不起訴處分、緩起訴處分與起訴之罪於執行刑無重大關係之裁量不 起訴處分之別，各有其適用之條件。舊有之微罪不舉 382制度，已不足以應付刑 事訴訟之需求；遂創設緩起訴制度，其原理乃法官在審判上之緩刑權，交由檢察 官以緩起訴之方式實施，兩者之作用在法理上雖略有不同，但均屬刑事訴訟法政 策下之產物，並無差異。法院實施之緩刑，是實體法上刑罰權實施的必要性問題，
而緩起訴則是程序法上，追訴、審判必要性問題，皆是基於比例原則之運用。
我國緩起訴有雙重關卡，其一為具體之負擔與指示，此與德國法規定類似，
但與日本、美國並未明文規定而充分授權檢察官裁量有所不同；另一為，僅我國 才有的緩起訴期間的特別規定，日本制度，並無明文規定起訴猶豫期間。比較各 國我國緩起訴處分多了一道緩起訴猶豫期間關卡。緩起訴處分所課予的指示或負 擔，及行政罰所加諸之裁罰，其所造成的感受、壓力其實是相當的 383，所謂特 殊的處遇措施，只是功能目的上的說法，是緩起訴處分所希望達成的一種目的，
但人民並不會考量緩起訴之指示、負擔與行政罰二者間的目的是否相同，只是單 純的產生受到二次以上處罰的感受。故學者蔡震榮以為，就緩起訴處分之目的考 量，若側重緩起訴「特別預防」之目的，認為再處以行政罰並無一事二罰之疑慮。
然而逕將緩起訴處分視同不起訴處分的觀點，似有未妥，應考量人民實際感受，
就緩起訴處分所課予之指示與負擔，從實質面判斷是否足以達成行政目的，再決 定是否另行課處行政罰，避免司法資源的浪費384。
第一款 附負擔處分扣抵罰鍰之疑議
從犯罪經濟學理論的觀點來看，刑罰之所以能預防犯罪，是因為它減少了 人們的效益，罰金減少了行為人的財富，自由刑減少了人們賺取財富的機會；與 此相同的是，附條件緩起訴處分命行為人支付一定金額或服義務勞務，同樣使行
381徐菡禧，以行政裁量論刑事司法裁量-以法院職權調查證據為中心，國防大學國防管理學院法 律研究所碩士論文，頁177，1994 年 6 月。
382微罪不舉之所謂「微罪」，並未有立法解釋，民國24 年 1 月 1 日新制定公布之刑事訴訟法第 232 條明定，以刑法第 61 條所列各罪之案件為限，於刑事訴訟法上定位屬微罪。依此可以得出 一個推論，即最重本刑3 年以下有期徒刑之罪，情節輕微者，可能只受 6 個月以下有期徒刑之 宣告，即有受易科罰金之機會，而且此等犯罪法定刑較輕，故不得提起第三審上訴…。劉秉鈞，
同註174，頁 541-548。
383蔡震榮，同註371，頁 36。
384類似看法，認為不應再科予罰鍰，陳文貴，同註87，頁 364。
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起訴評價不足」而「輕放違反行政法重犯」之情形，關鍵應在於行政機關與檢察 機關確實做好業務聯繫，檢察官於作成緩起訴處分時，亦應妥適全盤評價；而非 先放任行政機關與檢察機關各行其是，再以令人民先受緩起訴處分，續受行政裁 罰，為補救國家機關聯繫疏漏之手段(詹森林大法官不同意見書)。
學者何賴傑提出，緩起訴與緩刑之負擔或指示具同樣效果，當然緩起訴之 相同處置應屬實質處罰 389。指示及課予負擔雖非刑罰，但性質上可謂實質之制 裁。關於緩刑宣告之法律性質，學說雖仍無一致之見解 390，不過，緩刑係以判 決確定而開始刑之執行為其適用前提，此與緩起訴處分係檢察官偵查程序之一 環，兩者法律性質與程序功能大相逕庭。
學者蔡震榮則認為，緩起訴處分及緩刑宣告之負擔得扣抵行政罰罰鍰之規 定，此所稱「為符比例原則」，應只是基於人民之感受而言的比例原則，非「法 律」所稱的比例原則，因為多數學者尤其是刑法學者一致認為緩起訴之負擔是屬 於處遇措施 391，不是處罰，性質不同應無扣抵之存在。另繳交緩起訴金與行政 處罰之主體不同可否扣抵之問題，必須要注意刑事罰與行政罰處罰主體的差異 性，不同主體間應不得扣抵392。
尤其若從「比例原則」之角度以言，扣抵制度某種意義說，實已間接認定
「附負擔」之緩起訴處分與罰鍰具有「相同之處罰目的」393，從而對於司法實務 之歧異見解，採某種調和的折衷之道394。但說穿了就是要「罰飽罰滿」。
389參閱法務部行政罰法諮詢小組第五次會議記錄何賴傑教授之書面意見。
390例如，有認為緩刑是「特殊刑罰處遇方式」；有認為是「富多元作用之獨立的刑法反應手段」；
多數看法應是「非機構性處遇方式」。何賴傑，同註375，頁 11 註 16。
391對行為人而言，不管支出之性質為何，都是金錢之支出，如果不能折抵，無異要求其支付兩 次款項，在其感情上是被剝了兩次皮。蔡震榮，同註364，頁 29 註 15。
392本案繳交緩起訴金為自然人，而行政罰法處罰之主體為該公司法人。行政罰法第26 條第 3 項 規定係以同條第1 項，自應以同一行為主體同時觸犯刑事罰及行政罰始有其適用。本案依就業 服務法第65 條第 1 項及行政罰法第 26 條第 3 項規定以法定最低額處公司罰鍰 30 萬元，並扣 抵公司負責人因刑法第214 條使公務員登載不實罪，作成 106 年度偵字第 7551 號緩起訴處分 書及命該公司負責人向國庫支付之4 萬元後，再處訴願人公司法人罰鍰 26 萬元整，原處分顯
392本案繳交緩起訴金為自然人，而行政罰法處罰之主體為該公司法人。行政罰法第26 條第 3 項 規定係以同條第1 項，自應以同一行為主體同時觸犯刑事罰及行政罰始有其適用。本案依就業 服務法第65 條第 1 項及行政罰法第 26 條第 3 項規定以法定最低額處公司罰鍰 30 萬元，並扣 抵公司負責人因刑法第214 條使公務員登載不實罪，作成 106 年度偵字第 7551 號緩起訴處分 書及命該公司負責人向國庫支付之4 萬元後，再處訴願人公司法人罰鍰 26 萬元整，原處分顯