創新政策

2.5.1 創新政策的基本理論

從過去國家策略種類之不同可以歸納成一個量表，假設一端為自由放任主義而另一 端則會是積極干預。如果分析美國、日本、德國、法國等以開發國家採行之產業政策及 經驗分析，政府對產業活動採行的政策取向通常坐落在此量表的中間。這主要是以平均 值而論，政府策略制定通常會對不同產業狀況而有調整。嬰兒吃的食物跟成年人的食物 會有不同的健康考量。

其中有三種基本理念對政策目標及策略的抉擇影響最大：「塑造有利環境論」

(favorite environment promotionist)、「創新導向論」(innovation pushers)、「結構調整論」

(structure adjusters)[13]。

一、塑造有利環境論：主張政府機構的職責在於塑造適合產業發展的環境。例如壓 低本國匯率以增加出口競爭力，又或者提供各項科技園區產生群聚效應。

二、創新導向論：主要在於政府該能主動積極的推動並且激發各項產業的創新。基 於有限資源的分配，政府可選取並且以各種實際措施鼓勵明星產業的發展，促使成為經 濟成長的動能。政府機構本身需要有足夠能力選取以及培育適當的產業。

三、結構調整論：政府該著重於結構的調整，促進產業內的新舊汰換以確保經濟的 活力與動能。而調整的方式依據當時市場狀況而進行引導。此種基本理念基本概念在於 協助及引導市場機能的轉變。許多自由經濟理論的學者認為，政府的干預愈少愈好，但 基於下列理由，一般認為政府應介入並形成相關政策[14]：

基礎性科技技術具有外部性經濟，加上研發所需資訊的公共財 特性，以及研發活 動的不確定性與不可分割性（經濟規模），導致企業投資的資源低於最適水準，有必要 由政府支持該活動[15]。

依據動態比較利益理論，在其他國家已投入新興產業科技研發，本國若未採產業政 策誘導企業從事研發而改變企業在學習曲線的位置，則將居於競爭劣勢。

13 林建山（1995）。產業政策與產業管理。台北：環球經濟社。

14 蘇俊榮（1998）。產業組合與創新政策之分析-以台灣積體電路產業為例(20)。國立交通大學碩士論文。

依據產業組織理論，凡具備相當程度規模的企業組織若從事研究發展應可以有成果 出現。但對多數規模小且資金不足的企業而言，面對技術快速變動及高風險，並無能力 進行，而須由政府政策介入。

此外，保護主義、幼稚工業理論和不平衡成長理論者，則主張政府應介入經濟活動，

引導相關產業發展方向。

基於外部效果、經濟規模、動態競爭和幼稚工業保護等理由，政府對新興產業制訂 產業政策做為領導或者輔助有其需求，以增加產業發展的可能性。

2.5.2 產業政策工具

政策是政府用以介入產業發展所能具體實現的手段。Rothwell及Zegveld在研究政府 之創新政策中指出，創新政策應包括科技政策及產業政策。而以政策對科技活動之作用 層面，可將政策分為分為下列三類以及12 項政策工具(表 2-3)：

Š Supply 供給面政策：政府可直接投入的各項資源，即財務、人力、技術支援、基礎建 設與公共服務等。以各項資源或是優惠刺激產業產出推動市場發展

Š Demand 需求面政策：例如政府提供對技術的需求直接擴張產業所需市場，刺激產業 動能以及投注資金；例如政府對於過路收費電子化的需求將引導廠商開發相關產品，

也或者以合約研究方式發展科技之應用。政府可以擴大內需市場滿足新興產業初期所 需生存要件

Š Environmental 環境面政策：指影響科技發展之環境條件。例如專利保護法案、租稅減 免及各項規則經濟體之法令之制定

Rothwell 及 Zegveld 由其他的研究指出，政策的形成主要在於政策工具的運作，而 政策工具主要可以分成三類，分別為財務支援、人力支援與技術支援。為了創造市場需 求，政府可針對目標產業提出合約研究，公共採購等擴大內需。

此外，政府需建立科技發展的基礎結構及各種恰當的法令措施，以鼓勵學術界、企 業界的研究發展、技術引進與擴散。[16]

16 Dogson, M., Rothwell, R. (1994). The Handbook of Industrial Innovation. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar publishing company.

表2-3 政府政策工具的分類

資料來源：Rothwell, R., Zegveld, W. (1981). Industrial Innovation and Public Policy(pp.61). London: Frances Printer.

依經濟學家的角度而言，能夠達到成功的創新需要技術「供給」和市場「需求」產 生良好的互補與化學作用。就供給面而言，新產品開發和其製程端視下列三種投入要素 之適當程度而定：

Š 科學與技術之知識及人力資源

Š 有關創新的市場資訊及確保研究發展、生產和銷售所需的管理技術

Š 財力資源

從圖2-3 表示，政府可以透過直接參與科學與研發，或透過改善上述三要素，以符 合新產品創新需求。政府亦可經由需求面的政策加強創新，政府可以在國內市場不論間 接或直接提出需求與資金來源，亦或選擇改變國際貿易的方式，做為加強需求面的方案。

圖2- 3 創新過程與政策工具的作用

資料來源：Rothwell, R., Zegveld, W. (1981). Industrial Innovation and Public Policy(pp.61). London: Frances Printer.

Rothwell 及 Zegveld 認為政策在針對不同目標上該有不同的因應方式。例如財務政 策工具而言，當決策者在考量因應的方案的時候，針對總體大環境或是以企業為單位的 金融政策該有不同的政策工具可供使用。關鍵將在於怎麼投注適當的資源發展出目標產 業。整理Rothwell 及 Zegveld 的理論可歸納出政府輔導產業的方式主要包括有，培育 小型企業、發展大型企業、發展特定技術、專注於特定的產業領域、提昇產業技術潛力、

塑造產業環境與強化總體環境等八類。