創新政策

壹、創新政策的基本理論

根據美國、日本、德國、法國等先進國家採行之產業政策及經驗，政府對產業活動 採行的政策取向，從自由放任主義到積極干預主義之間，其中有三種基本理念對政策目 標及策略的抉擇影響最大：「塑造有利環境論」（favorite environment promotionist）、「創 新導向論」（innovation pushers）、「結構調整論」（structure adjusters）。

一、塑造有利環境論：主張政府機構的功能應侷限於塑造促進產業發展的有利環 境，故採行之產業政策應著重於促成穩定的經濟環境、增進市場有效競爭，甚至包括刻 意低估本國匯率。

二、創新導向論：主張政府的干預措施必須激發創新，也就是說，政府有能力選 取並有效培育明星工業，使其成為經濟成長的動力。此種理論的基礎在於，肯定政府機 構能力，以選定及培育具有發展潛力的產業，並促進國家經濟的成長。

三、結構調整論：認為政府干預應著重於產業結構的調整。其主要理念是基於市 場機能須依市場狀況而加以調整，才可確保經濟活力與衝勁。當需求面發生重大改變之 際，政府必須針對供給面進行有效的結構轉變。基本上，此種基本理念所制定的產業政 策，應可以協助及引導市場機能的轉變。許多自由經濟理論的學者認為，政府的干預愈 少愈好，但基於下列理由，一般認為政府應介入並形成相關政策：

1. 基礎性科技技術具有外部性經濟，加上研發所需資訊的公共財 特性，以及研發活 動的不確定性與不可分割性（經濟規模），導致企業投資的資源低於最適水準，有 必要由政府支持該活動。

2. 依據動態比較利益理論，在其他國家已投入新興產業科技研發，本國若未採產業政 策誘導企業從事研發而改變企業在學習曲線的位置，則將居於競爭劣勢。

3. 依據產業組織理論，凡具備相當程度規模的企業組織若從事研究發展應可以有成果 出現。但對多數規模小且資金不足的企業而言，面對技術快速變動及高風險，並無 能力進行，而須由政府政策介入。

4. 此外，保護主義、幼稚工業理論和不平衡成長理論者，則主張政府應介入經濟活動，

引導相關產業發展方向。

換言之，基於外部效果、經濟規模、動態競爭和幼稚工業保護等理由，政府對新興 產業制訂產業政策有其合理化基礎。

貳、產業政策工具

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從產業的觀點，政策是政府介入科技發展系統具體實現的手段。科技發展投入到產 出，是從起始階段資源的投入，經創新過程，將技術落實於生產與行銷市場的過程都涵 蓋於科技政策內。Rothwell 及 Zegveld 在研究政府之創新政策中指出，創新政策應包括 科技政策及產業政策，而以政策對科技活動之作用層面，將政策分為下列三類以及 12

（3） 環境面（Environmental）政策：指間接影響科技發展之環境，即專利、租稅及各 項規則經濟體之法令之制定。

Rothwell 及 Zegveld（1981）在另一方面研究指出，政策的形成主要在於政策工具 的組合，而政策工具依其功能屬性，分財務支援、人力支援與技術支援，其作用在科技

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資 料 來 源 ： Robock, S.H & Simmonds, K. (1983). International Business and Multinational Enterprises. Homewood, I11: Richard D. Irwin Inc

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經濟學家所指出，成功的創新有賴於技術「供給」和市場「需求」因素間良好組合。

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資料來源：Rothwell R. & Zegveld W. (1981). Industrial Innovation and Public Policy : preparing for the 1980s and the 1990s. Frances Pinter Publishers.

圖 2-11 創新過程與政策工具的作用

Rothwell 及 Zegveld 認為針對不同的目標，政策在施行有不同的方式與途徑。如以 財務政策工具而言，以總體環境為對象的金融政策與以企業為主的融資政策在做法與範 圍就不相同。因此在施行政策時就必須依產業不同的發展目標與需求選擇適當的政策工 具與施行方式。而以 Rothwell 及 Zegveld 的理論整理歸納政府輔導產業的方式主要包 括，培育小型企業、發展大型企業、發展特定技術、專注於特定的產業領域、提昇產業 技術潛力、塑造產業環境與強化總體環境等八類。政府在政策實行上便可針對產業不同 的發展目標做不同的修正與調整，以達到輔導產業的目的。

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Kotler 認為所謂策略性產業的特質應是能造成產業逆轉效應（converse effect），進而 導引產業在技術上的進步與創新，如日本政府培育 Audio, VCR, TV, PC, Phone 產業，利 用在產品上技術與經驗的組合便能創造許多新產業與技術的興起（snowball effect）。其 次有些產業可以經過時間的演進而轉化（lean industry），不會因替代性產品的出現而沒 落（替代效果，substitution effect）。再者是產業的技術可以融合而造成新興產業的與起

（溢出效果 spillover effect）。因此在策略性產業的選擇因以此做為評價的標準。

從經濟發展方面與產業結構方面來看，此種選擇是十分正確的，但是在考慮到國家 本身的能力與時間的因素下，在選擇上仍要做修正。一般而言，在不同的時間下，國家 的優勢與需求便有不同。Rostow（1953）認為國家工業的發展可分為五個階段：傳統社 會階段、起飛階段、成熟社會階段以及大眾消費階段。在不同的時期都會有一些快速成 長的領導性產業（leading sector）來推動全面的經濟發展。因此政府在不同的時期都必 須針對這些不斷出現的領導性產業（leading sector）施與不同的政策輔助。

Porter 則認為國家的經濟展有四個階段：生產因素導向、投資導向、創新導向與富 裕導向。在不同的階段時期會表現出不同的優勢與需求。如在經濟發展的最初階段，在 策略性產業的選擇上應以能利用天然資源與國家自然優勢條件的產業為佳。但是在投資 導向的階段所選擇的產業就必須考慮技術的能力與資產的投資報酬。因此所謂策略性產 業的選擇，即是對未來國家產業發展做長期的規劃。一方面受到發展條件不同的限制，

另一方面則取決於不同的時間下國家資源分配的順序。其最終目的在於促使產業的整體