第三章 區塊鏈應用之監理
第二節 區塊鏈應用之國際監管趨勢
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正確且無缺陷的，但鏈下資訊上鏈前所經由的 API 或 AP 閘道本身並無法提供 像區塊鏈技術一樣的安全性，因此容易成為駭客攻擊之目標，例如 Mt.GOX 交 易所遭受駭客攻擊而損失價值約 875 萬美元的比特幣即是交易所建構的錢包和 系統平台安全性有所缺陷，而無關區塊鏈帳本本身48。
(二)人為疏失
根據 2018 年企業資安報告，資安風險有 56%來自人為疏失49，區塊鏈由程 式開發人員建立與維護，開發人員若未盡注意義務，造成程式碼或演算法有所 缺陷，亦連帶影響區塊鏈的安全性，因此人員的專業、管理亦是維持區塊鏈安 全的重要因子之一。
此外，使用者藉著外部應用系統連結區塊鏈系統，由於區塊鏈系統本身使 用區塊鏈技術，具備高度安全性；但外部應用系統未使用區塊鏈技術，因此當 其資訊安全防護措施未能達到區塊鏈技術所能達到的標準時，而使用者又無資 訊安全的意識時50，即會成為駭客之目標，而形成區塊鏈平台架構中的弱環節 (weak link)。
第二節 區塊鏈應用之國際監管趨勢
區塊鏈應用從 2008 年中本聰發表的分散式電子支付現金系統開始，比特幣 此等虛擬貨幣因具有類似貨幣之功能，其定性成為了各國遇到的第一個區塊鏈 應用之法律問題；隨即 2014 年以太坊首次代幣發行(Initial Coin Offering，以下
48 Zetzsche, Dirk A. and Buckley, Ross P. and Arner, Douglas W., supra note 21, at 16.
49 iThome, 2018 企業資安調查，參考網址：https://www.ithome.com.tw/article/122191 (最後瀏覽 日：2019 年 7 月 1 日)
50 賽門鐵克調查報告顯示，資料外洩約有 5 成比例是人為疏失造成。參考網址：
https://www.informationsecurity.com.tw/article/article_detail.aspx?aid=7108 (最後瀏覽日：2019 年 7 月 1 日)
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簡稱 ICO)募集了 31,591 個比特幣（當時市值 1,840 萬美元），是當時第二成功 的 ICO 專案51，並於 2015 年中推出區塊鏈平台－以太坊 (Ethereum)，讓使用 者可以透過簡單的應用程式發佈智能合約，其白皮書中更將此平台命名為「新 一代智能合約與分散式應用平台」(A Next-Generation Smart Contract and
Decentralized Application Platform)，並強調智能合約為其平台的特色52，因此虛 擬貨幣、ICO、智能合約可以說是區塊鏈技術早期的應用，而這三項元素建立 起區塊鏈商業關係中所需要的基本三元素：貨幣、募資和契約，因此本文選擇 這三個領域作為國際監管趨勢探討的標的，觀察美國、歐盟和其他國家對於區 塊鏈應用的監理措施，以歸納目前國際對於區塊鏈應用可能的監理思維和態 度。
一、 虛擬貨幣的定性 (一)美國
1、FinCEN (Financial Crimes Enforcement Network)
FinCEN 是第一個對虛擬貨幣發表意見的聯邦政府單位，於 2013 年發佈 FIN-2013-G001 號指引(Guidance)，認為虛擬貨幣如同通貨53(currency)一樣可以 作為交換之媒介，但缺少通貨的某些功能，特別是無法作為法償貨幣(Legal tender)而有法律上清償債務之效力。
但因為虛擬貨幣如比特幣，可與法償貨幣互相進行轉換，是具有價值的
「可轉換虛擬貨幣」54，因此須受到美國銀行保密法(Bank Secrecy Act)55的拘束
51 Coinnounce, 15 insights on how Ethereum conducted its ICO in 2014, available at：
https://coinnounce.com/ethereum-ico-2014/ (Last visited on 2019/07/01)
52 陳恭，智能合約的發展與應用，財金資訊季刊第 90 期，2017 年 10 月，頁 33。
53 專指由國家發行之貨幣，貨幣則是較為廣義之概念。
54 可轉換虛擬貨幣(convertible virtual currencies)又稱為開放式虛擬貨幣(open virtual currencies)
55 美國銀行保密法(Bank Secrecy Act,簡稱 BSA)，有時亦被稱為 AML(anti-money laundering law) 或聯合稱為 BSA/AML。
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因在於其未依銀行保密法(Bank Secrecy Act)向主管機關申請核准進行貨幣服務 業務(money services business (MSB))，亦未建立有效之反洗錢計畫、可疑活動報 告和貨幣交易報告57。2、IRS( US federal fiscal agency Internal Revenue Service)
IRS 認為虛擬貨幣是一種「資產」(Property)，當出售或交易虛擬貨幣時，
即應被課予資本利得稅58。此舉可能造成比特幣囤積而不利流通，但相較於美 國聯邦所得稅率最高上限為 39.6%，長期資本利得稅最高上限為 20%，因此比 特幣視為一種資產而非收入反而利於比特幣之持有者59。
3、CFTC(the Commodity Futures Trading Commission)
2015 年 CFTC 認為虛擬貨幣是一種「商品」(commodities)60，並受商品交 易法(Commodity Exchange Act ,CEA )之監管，為具有交換之媒介(a medium of exchange)、帳戶單位(a unit of account)和價值儲存(a store of value)等類似通貨之
56 US Department of the Treasury, Guidance on the Application of FinCEN’s Regulations to Persons Administering, Exchanging or Using Virtual Currencies(March 18, 2013), available at：
https://www.fincen.gov/resources/statutes-regulations/guidance/application-fincens-regulations-persons-administering
57 FinCEN，FinCEN Penalizes Peer-to-Peer Virtual Currency Exchanger for Violations of Anti-Money Laundering Laws(April 18, 2019), available at：https://www.fincen.gov/news/news-releases/fincen-penalizes-peer-peer-virtual-currency-exchanger-violations-anti-money
58 Internal Revenue Service, Notice 2014-21(March 21, 2014), p2, available at：
https://www.irs.gov/pub/irs-drop/n-14-21.pdf
59 The Guardian, Bitcoin to be treated as property instead of currency by IRS, available at：
https://www.theguardian.com/technology/2014/mar/25/bitcoin-property-currency-irs-rules(Last visited on 2019/07/01)
60 U.S Commodity Futures Trading Commission, In the Matter of Coinflip, Inc
d/b/a Derivabit and Francisco Riordan, CFTC Docket No. 15-29 (September 17, 2015), available at：
https://www.cftc.gov/PressRoom/PressReleases/pr7231-15
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4、SEC (Securities and Exchange Commission)
2017 年 SEC 將虛擬貨幣定義為一種數位價值之表徵，並具有交換之媒介 (a medium of exchange)、帳戶單位(a unit of account)和價值儲存的功能，但不具 法償之性質。迄今為止，此為美國聯邦層級監管者中最具實質性之定義64。
5、Digital assets-existing law (State of Wyoming)
懷俄明州於 2019 年 3 月通過數位資產法案，將數位資產分為三類：數位消 費資產（Digital Consumer Assets）、數位證券（Digital Securities）和虛擬貨幣
（Virtual Currencies），並承認虛擬貨幣的法償貨幣地位65，為美國第一個承認虛
61 U.S Commodity Futures Trading Commission, Customer Advisory: Understand the Risks of Virtual Currency Trading(December 15, 2017) , available at：
https://www.cftc.gov/sites/default/files/idc/groups/public/@customerprotection/documents/file/custome radvisory_urvct121517.pdf
62 U.S Commodity Exchange Act §1a(9), ‘The term “commodity” means wheat, cotton, rice, corn, oats, barley, rye, flaxseed, grain sorghums, mill feeds, butter, eggs, Solanum tuberosum (Irish potatoes), wool, wool tops, fats and oils…and all services, rights, and interests in which contracts for future delivery are presently or in the future dealt in.’
63 U.S Commodity, Futures Trading Commission Federal Court Finds that Virtual Currencies Are Commodities, available at：https://www.cftc.gov/PressRoom/PressReleases/7820-18
64 Securities and Exchange Commission, Report of Investigation under 21(a) of the Securities Exchange Act of 1934: The DAO(25 July 2017), p3, available at：
https://www.sec.gov/litigation/investreport/34-81207.pdf
65 Digital assets-existing law§101(a)(i)(ii)(iii).
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1、ECB(European Central Bank)
認為虛擬貨幣非法定貨幣，而是一種以數位形式代表某種價值的貨幣替代 物且未受主管機關之監管，主要由該幣之發行者或社群所控制或發行67。
2、EBA(European Banking Authority)
EBA 認為虛擬貨幣是一種價值的數位形式表徵，不須由中央銀
行或政府發行，亦不須依附於法償貨幣，即可作為電子支付、交易或價值交換 或儲存的方式，並為法人或自然人所接受。
EBA 對虛擬貨幣採取保守態度，不鼓勵虛擬貨幣的持有或交易之行為，並 提出四點建議68：
(1) 應為每種虛擬貨幣規劃一個計畫治理機構(scheme governance authority)，此 治理機構是一個非政府組織，負責管理，並同時對監管者負責。
(2) 虛擬貨幣業者應遵循客戶盡職調查(Customer due diligence)69、資本要求與市 場濫用之相關規範。
(3)歐盟每個國家應授權計畫治理機構進行虛擬貨幣之管理。
(4)應建立虛擬貨幣交易之保證和退款機制。
66 Esther Kim, Wyoming becomes first to give Bitcoin owners full property rights, available at：
https://bitcoinist.com/wyoming-bitcoin-full-property-rights/ (Last visited on 2019/07/01)
67 European Bank Authority, Virtual currency schemes–
a further analysis (2015), p13,25, available at：
https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemes201210en.pdf
68 European Bank Authority, EBA Opinion on ‘virtual currencies(4 July 2014), p39-44, available at：
https://eba.europa.eu/documents/10180/657547/EBA-Op-2014-08+ Opinion+on +Virtual+
Currencies.pdf
69 客戶盡職調查(Customer due diligence)與了解客戶(Know your costomer)政策是國際防範洗錢之 兩大基石。
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2015 年 EBA 建議將虛擬貨幣納入洗錢防制指令(Anti-Money Laundering Directive,AMLD)的監管範圍70。
2017 年 EBA、歐洲證券及市場管理局(European Securities and Markets Authority, ESMA)和歐洲保險和職業養老金管理局(European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA)更聯合發表聲明表示虛擬貨幣因無中央 銀行或任何公共機構(Public authority)作為擔保，不具有法定貨幣之地位，此外 虛擬貨幣目前不受歐盟法律的監管，消費者無法得到法律之保護，因此具有高 風險性71
3、EC(European Commission)
EC 贊成 EBA 所提出的上述四點建議，並對虛擬貨幣之定義採取與 EBA 相 同之立場72。
4、EP(European Parliament)
EP 於 2016 年 5 月通過一份決議(resolution)，建議應對虛擬貨幣採取合比例 的監管手段，不宜過度，以避免對於新技術的成長造成阻礙或增加額外之法遵 成本73。
70 European Bank Authority, Opinion of the European Banking Authority on the EU Commission’s proposal to bring Virtual Currencies into the scope of Directive (EU) 2015/849, available at：
https://eba.europa.eu/documents/10180/1547217/EBA+Opinion+on+the+Commission%E2%80%99s+
proposal+to+bring+virtual+currency+entities+into+the+scope+of+4AMLD
71 ESMA, EBA and EIOPA , ESMA, EBA and EIOPA warn consumers on the risks of Virtual Currencies, available at：
https://eba.europa.eu/documents/10180/2139750/Joint+ESAs+Warning+on+Virtual+Currencies.pdf
72 European Commission, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive (EU) 2015/849 on the prevention of
the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing and
amending Directive 2009/101/EC COM/2016/0450 final - 2016/0208 (COD), available at：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0450
73 European Parliament resolution of 26 May 2016 on virtual currencies (2016/2007(INI)) §14, available
at：http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-‧
5、CJUE(The Court of Justice of EU)
CJUE 在 2015 年 10 月 22 日 Skatteverket v. David Hedqvist 一案中裁定，根
0228+0+DOC+XML+V0//EN
74 Article 135 (1)(e) of the EU Directive 2006/112/EC of 28 November 2006：EU member states shall provide a VAT exemption for “transactions, including negotiation, concern-ing currency, bank notes and coins used as legal tender, with the exception of collectors’ items, that is to say, gold, silver or other metal coins or bank notes which are not normally used as legal tender or coins of numismatic in-terest.”
75 Stéphane Blemus, Law and Blockchain：a legal perspective on current regulatory trends worldwide(January 17, 2018), p3, available at：https://ssrn.com/abstract=3080639
76 Kevin Helms , Bitcoin Transactions Declared VAT-Exempt in Norway, available at：
https://news.bitcoin.com/bitcoin-transactions-declared-vat-exempt-in-norway/ (Last visited on 2019/07/01)； Nikhilesh De, Germany Won't Tax You for Buying Coffee With Bitcoin, available at：
https://www.coindesk.com/germany-considers-crypto-legal-equivalent-to-fiat-for-tax-purposes/ (Last visited on 2019/07/01)
77 臧正運、曾宛如、方嘉麟，從區塊鏈融資論眾募規範趨勢，月旦法學雜誌，第 273 期，2018
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此種新型募資方式與傳統金融市場募資方式-首次公開募股(Initial Public Offering，以下簡稱 IPO)類似，具有資訊不對稱或詐欺之風險，因此是否須受證 券法規之監管各國莫衷一是。
(一)美國
美國 SEC 於 2017 年發表一份針對 2016 年 DAO 遭駭事件的官方報告，截 至這份報告出爐之前，國際間對於這種新興科技所帶來的新型募資型態如何監 管仍處於不知所措的觀望狀態，因此美國這份調查報告所持的 ICO 監管態度對 於各國政府至關重要。
美國 SEC 認為，根據 1933 年證券法和 1934 年證券交易法，DAO 所發行 之代幣(DAO tokens)應被認為是一種投資契約(Investment contract)而視為廣義之 證券78。
根據美國 1933 年證券法第 2(a)(1)規定：「證券係指票據、股票、庫藏股、
期貨、債券、債權證明、任何利潤分享之協議、擔保品信託證書，認股證明、
可轉讓之股份、投資契約、表決權信託證書證券存款證明、石油部分未分割之 權利、或任何通認為證券之權益或工具。」1934 年證券交易法第 3(a)(10)與 1933 年證券法對於證券之定義大致相同，惟衍生性金融商品眾多，上述兩個法 案對於證券之例示性定義已不敷使用，因此美國聯邦最高法院於 1946 年 Securities and Exchange Commission v. W.J. Howey Co.一案中發展出 Howey Test 對投資契約作最廣義之概括性規範，以合理適切地將新興募資工具 納入證券交易法之監管範圍79。2017 年美國 SEC 針對 DAO 事件之報告亦以 Howey Test 作為判斷 DAO 發行代幣的募資手段是否符合投資契約的構成要
年 2 月，頁 89。
78 Securities and Exchange Commission, supra note 63 , at 1.
79 王聖雯，ICO 市場的法律問題與監管研究，元照出版社，2018 年 9 月，頁 39-40。
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件；2019 年 4 月 FCA 更進一步發布關於數位資產的投資契約分析架構
(Framework for ‘Investment Contract’ Analysis of Digital Assets)，臚列下述四項以
(Framework for ‘Investment Contract’ Analysis of Digital Assets)，臚列下述四項以