信息之于民主，就如货币之于经济。 01
一一托马斯·杰斐逊 (1743-1826) ，第 3 任美国总统
(向公众)隐瞒政府实情的力量就是摧毁这个政府的力量。这种力量不能轻易授予，
也不能轻率使用。 02
一一一美国国会《信息自由委员会的报告))， 1 :976 年
在美国 200 多年的历史河流中，作为总统，奥巴马开放政府的雄心，其实 并不多见。
但早在开国之初，美国的建国者就对信息的作用展开了思考和辩论。《独 立宣言》的起草人、美国第 3 任总统托马斯·杰斐逊 (Thomas Jefferson) 说:
"信息之于民主，就如货币之于经济。"
言下之意，如果信息停止了流动，就像货币停止了流通的经济一样，民主 的制度将会名存实亡。
美国早期的信息公开主要集中在立法机关:国会。从 1841 年起，美国国 会的立法辩论、投票过程就向新闻界开放。
由于三权分立的体制，政府获得了相对独立的行政权。 1789 年，美国国 会制定了《管家法))
(Housekeeping Act)
，规定了行政机关必须在统一的出版 物上公开政务信息，但对于公开的内容，行政长官有自由裁定权。没想到，这份立国之初通过的法案，后来"管"了 150 多年。
进入 20 世纪以后，美国开始步入大政府时代:政府规模不断膨胀，开支 越来越大，公文数量急剧增加。为应对这种局面，国会于 1935 年、 1946 年先 后通过了((联邦登记法))
(Federal Register
Act) 和((行政程序法))(Administrative
Procedure Act)
，创建了专门公布联邦政府信息的《联邦登记日报))(Federal
Register)
，规定公众可以向政府提出信息公开的要求，但如果危及公共利益，政府有权拒绝。
一句话，美国行政部门的信息公开， 100 多年来，主要还是政府部门自己 说了算。
直到上个世纪 50 年代，世界形势风起云涌，一场波澜壮阔的信息公开运 动才在美国真正拉开了序幕。但这场运动的中流砾柱，却不是美国总统。
相反，这个时期的几任总统，在其中扮演的角色，都并不光彩。
第四股力量:知情权的起点
一个自由的新闻行业是居于政府和人民之间的伟大解释者。你，如果同意给它加 上桂桔，无异于给自己戴上脚镣。 03
一一-乔治·萨瑟兰(
1862-1942
)，美国最高法院大法官， 1936 年这场运动的源头来自于美国社会的"第四股力量"
(Fourth
Estate) 。 在美国，第四股力量指的是除了立法、执法和司法三权之外的"新闻和报纸"。谈到新闻和报纸在美国的作用，又不得不提到杰斐逊，他说过:
"如果由我来决定，我们是要一个有政府、没报纸的社会，还是一个有报纸、
没政府的社会，我将毫不犹豫地选择后者。"
由于在立国时就确定了言论自由的原则，美国的记者和编辑一直都是推动 社会发展进步最重要的一股力量。
1944 年 6 月，英美盟军在诺曼底登陆，德国开始全面溃败。这标志着第 二次世界大战即将结束。指日可待的胜利，令美国的新闻界兴奋不已，因为，
这意味着解除战争时期的新闻管制，重新开启一个新闻自由的年代。
在这个历史的转折点，美国的记者、编辑和律师一起拉开了信息自由运动 的序幕。他们中的不少人，也因此青史留名。
1945 年 1 月，美联社的执行主编库础 (Kent Cooper) 率先在美国提出了"知 情权"的概念 (Right
to
Know) 。他在《纽约时报》发表文章说知情权是指 人民有权知道政府的运作情况和信息。如果不尊重公民的知情权，在任何一个 国家，甚至全世界，都将无政治自由可言。" 04美国新闻界不仅对国内的新闻自由和信息开放充满了憧憬，甚至雄心勃勃、
跃跃欲试要将新闻自由推向全世界。他们相信，缺乏新闻自由，正是一些专制 国家能够发动战争的原因。他们预见到，二战期间高涨的国家主义可能会成为 战后世界范围内影响信息自由流通的最大障碍。为了克服这个障碍， 1948 年，
美国报纸编辑协会 (ASNE) 成立了"世界信息自由委员会" (以下简称世委会) 的分支机构 05 著名的编辑沃尔特斯 (Basil
L.
Walters) 担任了该委员会的首 任主席。但谁也没有想到，第四股力量的良好愿望，最后竟然两头落空。
世委会成立之后，在联合国进行了大量的动员和游说工作。在他们的努力 下， 1948 年，有 55 个国家达成了世界新闻信息自由流动的初步协议，但由于 前苏联的反对和搅局，这个方案最后在联合国大会上流产。
不仅在国际战线受挫，而且在美国国内也阴霍重重。二战结束后，美国确
实撤销了战时新闻审查办公室。但没过多久，东西方的冷战却开始兴起，杜鲁 门总统宣布全力对抗"赤色革命
令，封存公务记录、抵制信息公开。
作为世委会的掌舵人，沃尔特斯很快认识到:国内的新闻管制并没有真正 解除，公众的知情权依然没有保障，和战争时期相比，甚至有过之而无不及。
门前雪都扫不干净，谈何世界?
1950 年，东西方的冷战格局已经清晰地形成，两个阵营的对峙，如山雨 欲来、一触即发。沃尔特斯审时度势，最终决定把视线收回到美国，他宣布将"世 界信息自由委员会"中的"世界"两字去掉，以务实的态度，把工作重点锁定 在美国本土。
沃尔特斯把这个转变称为"再次觉醒"。他重新定义了信息自由委员会的 目标和使命:
"我们的工作就是要让人民充分意识到以下事实:政府所有的公共记录都 属于人民，公务员仅仅是人民的服务人员，而报纸，好比人民的眼睛，帮助人 民把公共记录和政府官员置于阳光之下。" 06
沃尔特斯后来还当选为美国报纸编辑协会的主席。他在信息自由委员会的 两位继任者，帕勃(James
S.
Pope) 和韦金斯 (J.Russell Wiggins)
，都为信息 自由运动做出了杰出的贡献，也先后担任了美国报纸编辑协会的主席。韦金斯 曾经对美国报纸编辑协会的使命有过一个更直接的描述和定位，他写道我 们的协会必须挺身捍卫知情权，和限制信息自由的做法斗争。"1951 年，杜鲁门总统签发第 10290 号行政命令，在美国历史上第一次把军 事机构的保密制度引入了普通的行政部门，他授权联邦政府的部门首脑可以对 公共文件进行分级保密管理。只要定为保密的文件，公众一律无权查看，一时 间保密"之风在政府各个部门蔓延。
这个时候，帕勃正担任信息自由委员会的主席。针对杜鲁门的做法，他认 为必须从法理上厘清问题，找出信息自由的依据，遂委托报纸编辑协会的律师 哈罗德·克劳斯 (Harold Cross) 对美国各级政府的信息使用管理情况进行调研。
克劳斯是美国著名的律师，也是哥伦比亚大学的新闻学教授。 1953 年，他
在两年调研的基础上，出版了《人民的知情权))
(The
People 旨 Rightto Know)
一书。开篇明义，克劳斯就提出:
"公共事务，就是大家的事。人民有权利知道这些事。如果没有知情权，
即使在一个民主制度下，人民所能做的也不过仅仅就是投票改选他们的国王 罢了。" 07
克劳斯认为:只有拥有信息自由，人民才能真正拥有对公共事务的发言权。
但美国的"知情权并没有明确的法律保障:所有行政部门的档案和记录，
实际上都处于"准机密"的状态。因为是否属于"机密完全取决于当权领 导一时的态度。
克罗斯总结说:既然是合法的权力，就不能寄望于当权者是否开明或宽容，
也不能系于领导人的道德和品质，而必须受到法律的切实保障。他还为如何落 实知情权指明了方向:要清除一大一小两个法律障碍，大的是 1946 年的《行 政程序法)) ，小的是 1789 年的《管家法)) ，这两部法律都用模糊的语言规定了 政府机关对其文件是否公开具有决定权。
1953 年出版的这一本《人民的知情权)) ，为美国整个信息自由运动指明了 方向、奠定了框架，被后世誉为信息自由运动的"圣经"。后来美国出台的《信 息自由法)) ，基本主张也都来源于此。
国会议员:孤独的战争
那美好的仗我已经打过，当跑的路我已经跑尽，所信的道我已经守住。从此以后，
有公义的冠冕为我存留。 08
一一保罗， <<圣经·提摩太后书》
也正是 1953 年，另一个更重要的人，约翰·摩斯 (John
E. Moss)
， 走进了美国首都华盛顿。
(Dwight
Eisenhower) 完成了他从将军到总统的转变，也开始了他的白宫生涯。
约翰·摩斯 (1915-1997)
〈信息自由法〉之父，担任美
Amendment Center )
按照克劳斯确定的方向，摩斯开始着手清除大小两个法律障碍。从 1955 年到 1959 年，政府信息分委会共举行了 173 场听证会，撰写了 17 卷书面记录 和 14 卷调查报告。在该分委会的推动下， 1958 年，国会对 1789 年的《管家法》
进行了重新解释，明确规定禁止利用《管家法》来剥夺公众查阅政府文献的权 利，这清除了克劳斯指出的"小障碍"。但因为共和党当政，国会里面没有一 名共和党议员愿意联署摩斯的提案， ((信息自由法》的草案长期在委员会搁浅，
根本进入不了投票辩论的议程。
艾森豪威尔连任两届总统。等到 1961 年，肯尼迪上台，民主党也扭转了 乾坤，成了国会的多数党。肯尼迪以开明著称，摩斯对此满抱希望。但这位美 国历史上最受欢迎的总统，仍然不喜欢信息公开，他明确表示，大家应当自律，
服从国家安全的大局。
但摩斯却固执己见，仍然在国会高调鼓吹"信息自由"。一般而言，国会 议员不会和本党的总统以及本党的议会主席唱反调，但摩斯却针锋相对，紧紧 抓住《信息自由法》的提案不放。可以想象他当时在国会受到的孤立，后人甚
美国国会的立法步骤
说明，这是众议院的立法步骤，参议院的步骤类似。
美国的国会由参议院、众议院组成。每个议院都接功能划分为多个委员会，委员会再下设分委会。美国 国会共有 200 多个委员会和分委会。每一个议员都属于-个或多个委员会或分委会。无论哪个议员提 出的提案，都要在两院投票，半数以上通过之后，才能提交总统签署;总统签署之后，提案才正式成为
美国的国会由参议院、众议院组成。每个议院都接功能划分为多个委员会，委员会再下设分委会。美国 国会共有 200 多个委员会和分委会。每一个议员都属于-个或多个委员会或分委会。无论哪个议员提 出的提案，都要在两院投票，半数以上通过之后，才能提交总统签署;总统签署之后，提案才正式成为