在民主国家，结社的学问是一门主要学问。其余一切学问的进展，都取于这门学 问的进展。在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最正确和最明晰的。
这便是:要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身份平等 的扩大而正比地发展和完善。 01
一一托克维尔(
1805-1859
)，法国思想家， 1835 年数据的质量问题和隐私安全都曾在美国引起过巨大的风波和争议。
花开两朵，各表一枝。本章先说质量，下章再谈隐私。
上一章说到， 1995 年，为了进一步规范联邦政府的数据收集管理工作，
美国国会修订了 1980 年通过的《纸面工作精减法》。在这次修订当中，国会要 求联邦政府的行政管理预算局 (OMB) 制定新的政策、拿出具体措施，确保所 发布数据的可靠性，即数据要有质量。
但接下来的 5 年，白宫对此却没有任何的作为和动静，国会最后以失望告终。
在这个问题上，联邦政府为什么迟迟"不给力"呢?
产业界"俘虏"政府:数据背后的政经战争
对美国人民来说，最重要的活动就是经济活动。 02
一一卡尔文·柯立芝( 1872一 1933 )，第 30 任美国总统
其实，早在几十年以前，政府所发布数据的质量问题就备受瞩目、广受争 议。这是因为，这些数据，往往都关系到行业管制标准的设定。
例如，单位牛奶制品中的蛋白质含量、菌落总数应该是多少?饮用水里能 混杂多少含量的微量元素?新鲜蔬菜能带有多少指标的杀虫剂残留?工厂排放 的废气、汽车的尾气以及车间的通风条件都要符合相应的标准。
这些标准，都是数据。随着社会的发展、科学的进步，这些标准越来越多、
越来越细，每一个都和国民生活和经济发展息息相关。
作为行业管制标准的数据，其大小多少，堪称一个产业的支点，至关重要。
每一项新标准的发布、老标准的调整，即使只有零点零几的变化，都可能影响 一个行业的竞争、改变一个产业的布局。对于企业来说，这些标准紧一点就可 能无利可图，松一点则意味着更大的利润空间。政府的管制，没有最好，就算 有，晚一天宣布，企业也可能多赚个十万八千。
天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往。既然寸"数"寸金，就有人 为此大动脑筋。
在华盛顿的国会山上、在宾夕法尼亚西北大道上，每天都穿梭着无数的说 客。他们的任务，就是代表公司、企业和财团游说立法者和执法者，力争把大 数变小、小数变无。英语的"说客"一词 "lobbyist" ，就是指受企业之托、在 议会大厅的走道里伺机游说国会议员、焦急等待投票结果的人。
和其他性质的游说活动相比，这种围绕管制标准展开的游说，可谓牵一发 而动全身，既敏感又激烈。长期以来，这种游说被美国社会称为政府和企业之 间"永不停歇的管制战争"
(Ceaseless Regulation War)
，也是新闻界高度关注 的焦点。这种"战争随着政府机构的膨胀、行政权力的扩大，近几十年来进入 了"白热化"的阶段。 1970 年代，美国先后成立了环境保护局 (EPA) 、职业 安全与健康管理局 (OSHA) 等一批管制型的政府机构，这些机构颁布了大量 的行业管制法规。根据联邦日志登记办公室 (OFR) 的统计， 1970 年，美国的
《联邦管制法规全书))
(Code of Pederal
Regulations) 总共才 54834 页， 1998 年 上升到 134723 页; 2009 年，又攀升到 163333 页。这期间，平均每年都要通过 近 3000 项新的管制规定，以 2009 年为例，该年度通过的管制规定达 3503 项 之多。虽然联邦政府声称行业管制标准的制定，是以"健全的科学"
(Sound
Science) 为基础的，所引用的数据和研究结果也来源于权威的学术机构和期刊 杂志，但产业界对层出不穷的管制规定还是怨声载道。《联邦管制法规全书》的厚度变化
义?
半个多世纪以来， {联邦管制法规全书〉的厚度成倍增长，这既表明了美国政府的管制职能不断加强、
一步一步走向了大政府时代，也见证了一场又一场的管制战争。
产业界认为，科学发展无极限，再健全的方法也有 蒂格勒 (George
Joseph
Stigler) 出版了《管制的经济理 论》一书，提出了著名的"政府俘虏理论"(Regulatory
Capture
Theory) 。在考察了联邦政府层面、州政府层面很多个案例之后，斯蒂格勒断言，尽管政府总是号称他
乔治·斯蒂格勒 (1911-1991)
1982 年诺贝尔经济学奖获得
企业抱怨和游说态势之下，国会的共和党表示，要从立法的源头上"规治"政 府的管制，解决好管制标准背后的数据质量问题。
这时候白宫的掌舵人，是民主党的克林顿。他当然知道，一且要确保自己 所发布数据的质量，无异于给自己的管制权套上一个"紧箍咒自缚手脚。此外，
数据质量的高低，很难用具体的标准来衡量、判断。于是白宫对国会的要求采 取了不置可否的态度。
2000 年 3 月，共和党众议员爱默生 (J0
Ann
Emerson) 又发函催促 OMB 制定新的措施，保证数据的质量。 OMB 的主任则再次强调没有必要增加新的 措施，回信拒绝了这个要求。但你有张良计，我有过墙梯。
最终，国会的共和党还是把这个"紧箍咒"戴到了联邦政府的头上。
美式"旋转门"权、名、利大串场
游说在我们体系当中有其正当的位置。我相信支持这个法案的成员都理解游说在 美国政治体系中有多么的重要。在不同的时间点、在国会讨论不同问题的时候，
每一个美国公民都曾经想要做一名说客。 04
一一比尔·克林顿，第 42 任美国总统 在签署 <<1995 年游说公开法》时的演讲， 1995 年
上一章提到， 1980 年国会通过《纸面工作精减法》之时，在行政管理预 算局增设了"信息和管制办公室" (OIRA) 。该办公室不仅负责信息的收集工作，
还统管行业标准的发布工作。
吉姆·托齐 (Jim Tozzi) 被任命为 OIRA 办公室的首任副主任。
在担任该副主任以前，托齐已经在国防部工作了近 20 年，是一名资深公 务员。这次晋升，成了他职业生涯的转折点。因为仅仅 3 年之后， 1983 年，
他就辞去了这个职务，投身华盛顿的游说业，成了一名在数据质量领域大名鼎 鼎的说客。
托齐的说客之路，其实是一名华盛顿说客的标准成长模式。这种模式，在 美国被称为"旋转门"
(Revolving Door
)。"旋转门类似于中国词语里的"走马灯指的是一些个人在官场、企 业和说客三个角色之间穿梭转换，这边刚刚迈出政府权力机关的大门，那厢就 成了资本家的座上宾、大公司的代言人。从权力场到名利场，换汤不换药，转 来转去的，都是同一批人。
"旋转门"现象的出现，在美国社会有深刻的背景。进入大政府时代之后，
联邦政府的职能不断扩大，对企业的管制不断加强。政府部门需要大量具备专 业知识、熟悉企业情况的工作人员来制定行业管制的标准;另一方面，由于政 府加大了监管力度，频繁推出更为全面、细致的行业管制措施，企业也迫切需 要具有政府部门经验和人脉关系的人员加盟，其中的道理，不言而喻。
这种双向的需要，催生了越来越多的"旋转门 "0 2005 年，非政府组织"公民"
(Public
Citizen) 曾发布一份研究报告 05 指出从 1998 年以来有 43% 的国会议员在离任之后进入了游说产业，成为专职说客，这引起了美国舆论的一片哗然。
很自然，不少学者都对"旋转门"的现象持批评的态度，认为这是国家权 力和金钱利益赤裸裸的结合。但问题在于，游说是符合美国宪法的活动，职业 转换也是个人的自由。
立国之初，美国就确定了游说的合法地位。此后，在高等法院的若干判例 当中，这种权利被不断地明确和加强。例如，最高法院在 1853 年马歇尔诉巴 尔的摩和俄亥俄铁路公司一案的判词中陈述说:
"任何一个人的利益，如果会被一项立法所影响，那他就毫无疑问拥有权 利对此进行争辩和游说。他可以亲自辩护，也可以委托专业人士代表他的利益 在立法委员会进行游说和在法庭进行辩护。" 06
为了减少、控制"旋转门"的现象，美国国会也先后制定了一系列的法 律和规定，例如游说人员必须公开注册、政府公职人员必须在一年的冷却期
(Cooling-off
Period) 之后才能进入游说领域。 2007 年，国会又把离任参议员的冷却期由一年延长到两年。 07 奥巴马对此也极为头痛，他上任的第一天，除 了签署了 3 个与透明政府相关的法案之外，所签署的另外一个法案就是禁止公务 员接受游说团体提供的礼品、禁止高级政府官员在离任 2 年内从事游说活动。
"旋转门"大行其道，当然是因为游说业利润丰厚、非常景气。
1970 年以后，随着游说产业规模的不断扩大，华盛顿的西北角形成了一 个"游说产业园
关公司、律师事务所和民间智库。 2007 年以来，美国的经济一直低迷不振，
但 K 街却依然蓬勃向上、活力四射。根据政治问责中心 08 的统计， 2008 年华 盛顿游说业的规模突破 30 亿，上升到 33 亿美金，较 2007 年上升了 13.7% 。这 个数据还在不断上升。 2009 年，即使经济持续低迷，花钱最多的前 20 个游说 组织和公司还是增加了他们的游说开支，从 2008 年的 4.18 亿上升到 5.07 亿，
多了 20%0 09
作为联邦政府的一名高级官员，托齐深谙华盛顿的游戏规则，熟知整个政 府管制标准出台的过程及其软胁所在。不难想象，当他决定辞去公职、进军 K 街之后，他立刻成为炙手可热的人物，被企业界争相聘请。
托齐很快就开始为一家大企业代言，周旋于联邦政府和国会之间，管制标 准背后的数据质量问题成了他的"杀手制" 1995 年共和党执掌议会之后，他
1998 年至 2010 年美国游说业的规模和增长趋势
(单位:亿美元)
更如鱼得水，成了提高政府数据质量的主要鼓吹者。 2002 年，他甚至为共和
更如鱼得水，成了提高政府数据质量的主要鼓吹者。 2002 年，他甚至为共和