一个公众的政府，如果缺乏公众的信息，或者缺乏收集信息的方法和手段，那它 只不过是一个短暂的序幕，拉开的将是一场闹剧或悲剧，也可能既是闹剧又是悲剧。
知识将永远统治无知:人民如果想要当家做主、主导自己的命运，就必须用知识 的力量来武装自己。 01
一一詹姆斯·麦迪逊，第 4 任美国总统， 1822 年
联邦政府这个庞大的数据帝国，是如何运作和管理的呢?
没有规矩，难成方圆。这又不得不谈到美国的立法工作。美国是个法制极 其发达的国家，上个世纪以来，美国国会、政府先后通过了上百个大大小小的 法规，分别对数据的收集、发布、使用和管理等关键环节都做出了具体的规定。
更重要的是，美国人民对于这些法规中不合理的地方，也没有等闲视之，
而是不断地提起法律诉讼，最高法院再通过新的判例查缺补漏，推翻国会和政
府制定的一些不合理规定。经过几十年的发展，联邦政府对于数据的收集、发 布、使用和管理，已经形成了一个比较成熟的框架和体系。
收集法则咸负，为人民减负
当收集信息时，每一个机构都要告诉其收集对象以下信息:收集这份信息的目的、
将来使用的方式、对其负担的估计，以及这次信息收集工作是志愿的、法定的或 是有报酬的。最后，还要告诉他们:如果没有"信息收集许可号"任何人都可以 拒绝填报 o
一一《纸面工作精减法》第 3506(B)(iii) 款， 1996 年
1980 年，为了规范、控制联邦政府的信息收集工作，美国国会通过了《纸 面工作精减法))
(Paperwork Reduction
Act) 。该法规定，所有的联邦政府机构，必须在得到行政管理预算局 (OMB) 批准之后，才能向社会和公众收集数据和信息，国会并且决定，在行政管理预 算局新设一个"信息和管制办公室" (OIRA) ，统管联邦政府的信息收集工作。
该办公室还负责发布行业管制标准的职能，这些标准，其实也是数据。关于这 个职能，本书将在下一章具体介绍。
任何一个部门，如果要向社会收集数据和信息，必须事先向 OIRA 办公室 提出申请、填报 83-1 表格，并提前 60 天在《联邦公告))
(Federal
Register) 上 昭告社会，就收集信息的内容和方式昕取其他部门和全社会的意见。走完这个程序，证明了其收集内容的合理性、收集方式的科学性，才能得 到 OIRA 办公室的批准:收到一个由该办公室统一编发的"信息收集许可号"。
缺少这个号码，就没有合法性，任何机关都不能向公众收集信息;对没有标明 许可号的信息收集表格，公民有权拒绝填报。
《纸面工作精减法》是规范指导美国联邦政府日常运作的一个重要法规，
要理解它的精髓，首先要明白，政府的信息收集工作，需要公民和社会的配合，
对公民和社会而言，这是一个负担。 1980 年国会设立该法的根本目的，就是 为了控制这个社会负担、减少"信息扰民"。
本书第三章谈到，联邦政府的数据主要有 3 个主要来源:一是业务工作的 数据，二是社情民意的数据，三是物理环境的数据。这三种数据，互有交叉，
各种数据的收集方式，也各不相同。
这种划分方法，依据的是数据的性质和来源。
当我们知道联邦政府的信息收集工作对社会是一个负担的时候，可以换一 个角度，从法律的角度来考察公民和社会向政府提交信息的义务，就这个角度 而言，联邦政府要收集的信息可以划分为强制提交、选择提交和志愿提交 3 种。
联邦政府数据来源两种不同的划分方法
从数据收集方的角度按数据的性质划分，有交叉
按信息提交方的提交方式划分，无交叉
信息和管制办公室 (OIRA) 每年都要编制"年度 信息收集预算"
(Information Collection Budget)
，这个"预算并不是指联邦政府为了完成信息收集的任务，
要花多少钱，或者要投入多少人力和时间，也不是指要 收集信息的数量，而是去计算政府机构的信息收集计 划会给全社会带来多大的负担 (Information
Collection
Burden) 。这个负担，以小时数来计算。也就是说，美 国人民要完成政府规定的信息提交任务，需要投入多少保收集信息的方式简洁有效，尽量减少普通公民和社会组织的信息填报负担。
1995 年，联邦政府信息收集负担为 65 亿小时。
65 亿小时是个什么概念昵?
这相当于 320 万人一年的工作量。也就是说，除了填报表格， 320 万人什 么也不做，需要一年才能完成联邦政府下达的信息收集任务。
为了应对越来越繁重的信息收集任务，美国国会曾先后于 1995 年、 1996 年对《纸面工作精减法》进行了修订。 OIRA 办公室也曾经制订过"减负计划 从 1996 年开始，每年的信息"扰"民时间必须减少 10% 。
但 OIRA 办公室明显错误地估计了形势。
这时候的美国，已经不折不扣是一个信息社会，对信息的需求已非人力所 能控制。 OIRA 办公室纵然有心减负、大力控制，也没能挡住各个部门年年递 增的信息收集预算。
和 1995 年相比， 1996 年联邦政府的信息收集负担不降反升，达 68 亿小时，
其后年年上升。根据 OMB 每年公布的信息收集预算报告， 2009 年，联邦政府 的信息收集负担达到 99 亿小时，较 10 年前的 72 亿小时上升了 37% 。
当然，这也从另外一个方面证实了联邦政府所拥有的数据总量确实在大幅 上升。
信息收集预算不断攀升的原因主要有两个。→是美国国会在不断制定新的 法规，新的法规往往要求收集新的信息，各联邦部门"不得不从例如 2009 年的财政年度，仅仅因为国会 2008 年通过的新法规，联邦政府的信息收集预 算就增加了 5500 万个小时 f 二是因为→些选择性提交的数据有很大的波动性，
例如，失业人数的增加，会导致申请社会福利人数的增加，从而导致全社会填 报信息的负担增加。
年年喊减负，负担却年年上升。尽管责任不能全部归咎于政府， OIRA 办 公室的脸上也挂不住。 2010 年， OIRA 又审时度势、隆重推出了五项减负措施:
1.尽量推行具有自动计算功能的网络填报方式 (fi1lable
fileable form) ;
03 2. 在确保安全的情况下，尽量使用电子签名，以减少信息传送、投递的时间;3. 降低信息收集的频度;
1999一2009 年联邦政府信息收集负担预算明细分析
1999-2009 年联邦政府信息收集负担预算一览表 单位:百万小时
1999-2009 年联邦政府信息收集负担的增长趋势
9,000.00
8,000.00 10,000.00
〈快回)摇茧r?再唱
4. 简化行政过程，避免信息项的重复收集$
5. 减少小型企业的信息收集负担。
按理说，政府负有管理社会的责任，为完成"公务向社会收集信息，
听起来天经地义。美国的联邦政府为什么要年年喊减负呢?
这是因为，当今的时代，已经不是"普天之下，莫非王土;率土之滨，莫 非王臣"的时代。现代的政府，必须经人民授权产生，它的大政方针，必须符 合民意。一个经授权产生的政府，凡事当然都要以授权人的利益为准，凡事都 要经得起授权人的质询。
这也是为什么美国政府会把信息收集对社会造成的负担作为衡量信息收集 工作重要标准的根本原因。
其实可以预料， OMB 关于信息减负的理想难以实现。这是因为，在当前 的社会，信息不仅越来越多，其重要性也不断上升，在人、财、物等各个管理 要素之间，信息的枢纽作用越来越明显。有效的社会管理，无疑需要更多的信息。
虽然减负的目标不可实现，但 OMB 关于减负的目标和措施，却是一个经 人民选举、授权产生的政府在面对人民时必须具备的姿态。
使用法则:隐私，文明社会的共识
隐私，是流淌在美国人血液里的一种价值观。 04
一一安娜·埃舒，美国众议院众议员， 2002 年
谈到美国的隐私权，我们就绕不开"阳光是最好的防腐剂"这句至理名言 的作者:路易斯·布兰代斯大法官。
和奥巴马一样，布兰代斯是哈佛法学院毕业的博士。前文提到，奥巴马在 哈佛就读期间，曾经担任过《哈佛法律评论》的主编。这本刊物，在美国法学 界的知名度很高，正是布兰代斯 1887 年在哈佛任教期间创办的。
1890 年，布兰代斯与他的同学沃伦 (Samuel Warren) 就在这本刊物上共同发表了美国隐私权的奠 基之作: ((隐私权))
(Right to
Privacy) 。在这篇文章中，布兰代斯诉讼方法 合审团的少数派，发表了他著名的"异见"
(Dissenting Opinion)
"由于新技术的产生和发展，对隐私权的侵犯已经 不需要物理的、强制性的侵人，这种新的侵犯正在以微
妙的方式广泛地衍生。这种侵犯即使是国家行为，如果没有合法的审批，也应 当被视为违宪。"
奥姆斯泰德虽然最后败诉，但布兰代斯的"异见"却引起了广泛的讨论，
对美国社会产生了深远的影响。
1967 年，又发生了轰动一时的凯兹诉美国政府一案。 07 这一年，美国最高 法院终于以 7
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1 的绝对多数完全采纳了布兰代斯的意见，推翻了对奥姆斯泰 德一案的判决。和奥姆斯泰德一案类似， FBI 故伎重施，在公用电话亭搭线窃听了当事人 凯兹的谈话，获取了其参与组织赌博活动的关键证据，凯兹随后被定罪。
凯兹以相同的理由上诉到最高法院，最高法院最后宣布: FBI 经窃听获得 的证据侵犯了公民隐私权，为无效证据，予以撤销。最高法院还在判决中明确:
人类的隐私权，不仅仅限于住宅，无论何时何地，即使在公共场所，个人也享 有隐私权，对其谈话、通讯的侵犯，就是对其个人隐私领域的侵犯。
凯兹案成了美国隐私权保护从以"住宅"为重心到以"人"为重心的分水岭。
近几十年以来，由于信息社会的兴起，美国社会对隐私权保护的重心再一 次发生了重大的转移。促成这种变化的原因在于政府和商业组织者F收集了很多
近几十年以来，由于信息社会的兴起，美国社会对隐私权保护的重心再一 次发生了重大的转移。促成这种变化的原因在于政府和商业组织者F收集了很多