第三章 金針山個案分析探討
第一節 原住民土地管理政策之演變
土地係人類生存之必備條件，臺灣的原住民歷經清朝時期漢人的大量移 墾、日據時代的殖民統治、國民政府的山地管理政策失當下，原住民的土地逐
9有關原住民保留地之使用及管理權責規定於「原住民保留地開發管理辦法」，其辦法係依山坡 地保育利用條例第三十七條規定訂定之。本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推 行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。內容包 括土地管理、土地開發、土地利用及土地保育、原住民保留地天然林產物之管理等。
漸減少流失，但臺灣原住民族與土地間的關係甚為密切，幾乎所有的原住民傳 統文化、經濟活動都必須仰賴土地之供給。而時至今日，原住民的專屬空間只 剩下政府政策保護下的24 萬公頃左右的原住民保留地，此一土地變遷的過程，
對原住民及全臺灣的人民關係甚鉅。因此，本研究嘗試透過過去的歷史，分析 各時期政府不同的政策管理手段，分析原住民土地管理的演變及其所衍生的問 題。
過去不同時期對原住民的稱呼均不相同，清治以前稱為「番」，日據時代 稱「蕃」或「高砂族」，光復以後早期稱為「山胞」，近年來改稱「原住民」。
以下就各期時之原住民土地管理政策之演變做一詳細的說明：
一、清朝政府的土牛溝政策（1683年至1895年）
清朝政府統治臺灣約200餘年，隨著大陸外來族群迅速移入臺灣，所需開 墾的土地面積隨之擴大，造成原住民族生活空間及土地的逐漸變少，漢人與原 住民族之間有關土地爭議及衝突便時有所聞。清朝政府對原住民土地的管理政 策可分為「熟番地政策」及「生番地政策」兩種。
（一）熟番地政策 1.番地保護政策
清初的官府認為部落周邊的旱地及獵場，主權應屬平埔族所擁有，並立 石為界，嚴禁漢人踰越，實施「番地保護政策」。清代朝廷劃分番界係以土牛、
土牛溝或土牛紅線劃界10。在康熙61年時（1722年）立石之地大部分多在中部 以南，愈向北部越少。乾隆中葉之後的番界係以土牛溝為區隔方式，界線已從 點的分布逐漸變成線的分布。這顯示雍正、乾隆期間，漢人的開拓向內山推移 的速度明顯加快，使得原住民活動的空間範圍也為之縮減。乾隆55年清廷設立 屯制，形成與屯制並行的隘制，中北部的原住民土地界線再度往內山推移。直 到光緒18年（1892年）日據之前，清廷所設隘線的位置已經是大幅推進至內山 深層。（顏愛靜，1998：91-101），清廷劃設番界，嚴禁漢人越界開墾，雖然法 令明令漢人只限在番界外無人的土地內開墾耕種，不准侵犯部落的土地，但是
10清代在生番的出沒要口處立石為界，而且在立石處開溝，最後挑溝堆土，築為界線的土堆，
以其外形如臥牛，故稱土牛，而位居其側的深溝，則稱為土牛溝。至於土牛紅線，學者伊能 嘉矩認為紅線係因疊磚為壁，其色帶有赤紅而稱紅線，而施添福則認為紅線是指用紅色在存 檔的圖冊中畫線，以表示番界經過之處，即紅線是指地圖上無形的番界，而另以土牛表示地 表上有形的番界。
漢人侵入開墾原住民土地的情形仍沒有斷絕過（詹素娟，1986：206-207）。
2.番產漢佃政策
清廷雖以法令明文規定保護原住民之地權，但隨大陸移民源源不斷湧入 臺灣，漢民侵墾的事件也不斷產生，致使原來不准私墾番地的禁令不得不改 變，在允許原住民保留土地所有權的前提下，招請漢佃投資開墾，准予熟番地 提供漢人租賃，但不得典賣，即「番產漢佃」，令漢人向原住民納租。番產漢 佃之基本精神在於承認原住民業主的私有地權，防止其他漢人再行侵墾，在這 樣的過程中，首當其衝的便是部落地權的私有化。其次是原住民在此過程中接 受漢人既有的「一田二主11」的概念，原住民業主的地權分裂成收租權（即所 謂的番大租12）和佃作權。在分裂的地權結構下，原住民業主變成「租主」，只 有收租權而無管產權，致使他們跟土地的關係愈形疏離。不少大租業主在缺錢 時，通常將租業典賣給手下的田主，業主與佃戶間轉變為典主與銀主的典借關 係。許多原住民業主的所有權，便經由此種田業典賣的管道，外流到漢佃的手 中。原住民的土地外流後又無其他的生財之道，生活普遍陷入貧困的窘境，反 而成為漢人社會的邊緣團體。及至乾隆53年（1788年），有鑑於原住民土地典 賣情形日趨頻繁，解除了熟番地不准典賣的禁令（林佳陵，1996：28），開啟 漢人合法買賣原住民土地的機會。
（二）生番地政策
由於熟番及漢人被禁止進入未開發番地，清廷只准許他們和生番交易。
同治13年（1874年）之後，清廷任命沈葆楨來臺實施「開山撫番」政策，一方 面鼓勵漢人來臺開墾生番地，一方面以武力討伐不服開山的生番，使得原來的
「劃界封鎖」的政策改弦更張（顏愛靜，1998：89）。隨著漢人的開拓，本來
11依早期墾戶制度慣例，佃人自行出資開土闢田，通常享有永久佃作的權利，後來由於流民日 多，競相尋找佃田工作，許多佃戶自恃享有永佃權，私下將多餘的地塊分瞨給其他佃農，形成 所謂的「田主」，致使永佃權轉為可以獨立交換買賣的商品。如此在同一地塊，便有業主（收 租）權和田主（田作）權，由於這兩者相互獨立，可以自由頂讓，因此形成了「一田二主」的 地權結構。（陳秋坤，1994：8）
12大租制源自大陸福建省漳州，在臺灣為一種所謂的「番產漢佃」的租佃關係，此一制度使土 地所有權分裂為業主（收租）權和田主（田作）權，由於這兩者相互獨立，可以自由頂讓，因 此形成了「一田二主」的地權結構，將業主所收的租額稱為「大租」，因此業主也稱為大租戶，
而田主如再將土地出租給他人，則被稱為小租戶，所收之租額稱為「小租」。（徐世榮，1997：
2-7-∼2-8）
住在平地的原住民（平埔族）退到山麓地帶，而原居地之高山族再被迫退入深 山（詹素娟，1986：215）。一直到清廷統治結束，臺灣的平地、山坡、丘陵、
盆地幾乎已經被開墾殆盡，而這些地區經歷清朝兩百年的治理與大陸人口不斷 的遷移，已普遍呈現漢人與平地原住民混居的現象。但另一方面，由於清治時 期對「生番」採封禁的政策，故仍有一群相當數量的高山原住民仍以其傳統的 生活形態，居住於高山峻嶺之間，並未受清治開發的影響，所以生番的土地狀 態仍維持原始及未開發的狀態。
二、日本時期的出林政策（1895年至1945年）
對於天然資源缺乏的日本來說，臺灣就是日本人渴望殖產的「寶庫」。日 治時期將臺灣居民分為「文明」的漢人和「野蠻未開化」的「蕃人」。對待漢 人，係以「殖民地法」來進行統治，但「蕃人」則完全排除於法制之外，日據 時期「理蕃政策」之核心偏重山地開發的所謂「殖產」事業（藤井志津枝，1997：
1-6）。日本政府將生蕃（未歸化之原住民）活動領域劃設特別行政區，並設置 撫墾署專責理蕃事務（藤井志津枝，1997：21）。政策變遷分成三個階段：
（一）撫綏時期（1895年至1903年）
日本佔據臺灣之早期，日本人為了迴避日軍前鋒部隊和哨兵等與臺灣的
「生蕃」發生不必要的衝突，因此對山地採行「撫綏」政策。日本人雖然沒有 對臺灣山地進行大規模的軍事鎮壓，卻大量掠奪臺灣山地的資源。1895年總督 府公佈「官有林野及樟腦製造業取締規則」，其第1條規定：「無官方證據及山 林原野之地契，算為官地。」（藤井志津枝，1997：14-19），至此「蕃地」因而 全歸日本政府所有。在這一段時間，因日本政府忙於平定漢人武裝抗日運動，
因此蕃地在形式上雖已收歸官有，但實質上原住民仍保有其對土地的使用權 利。
（二）威壓時期（1904年至1938年）
1904年至1938年這段期間，因日本政府已收編平地漢人，因此對不予歸 順的蕃人進行大舉的討伐。除了以武力鎮壓外，1908年並開始手進行「蕃界土 地調查五年事業」，等到調查結束，蕃地便名符其實地屬於日本帝國所佔有的 財產，稱為「官有地」（藤井志津枝，1997：215）。在日軍討伐下而「歸順」
的原住民部落才得以獲得土地的配給，但當時配給土地通常已有日本人或漢人 居住，因此發生許多「民蕃雜處」的糾紛（中村勝，1996）。1925年左右，對 原住民的鎮壓大致抵定，日本政府開始專注於對蕃人授產和教化蕃人。
1.森林計畫事業日本政府為了可以確實對原住民土地領域進行掌控，於是 在1925年時建立「15年繼續事業」的土地調查工作，在調查之前，原住民族的 活動區域約有166萬公頃。在對土地調查完畢後，殖民者於1928年制定森林事 業規程，依土地性質的不同將土地區分為三類：分別為「要存置林野（約109 萬4千公頃）」即包含了保安林及在治水、國土保安及其他公益立場上不許開墾 或限墾之土地；「不要存置林野（約20萬公頃）」指農林適用地、山地部落燃料 牧草採取地及放牧地，及「準要存置林野（約7萬7千公頃）」指：
（1）軍事上有保留為國有之必要者。
（2）為保障山地人民生活而須保留者。
（3）為獎勵山地人民之移住而須保留者。
其中「準要存置林野」又稱「番人所要地」或「高砂族保留地」，也就是 提供作為原住民族生活、活動的場域，與現在所稱的原住民保留地精神類似。
由上得知原住民族在日治時期所使用的土地，由166萬公頃限縮到目前只剩約 25萬公頃。保留地的劃分讓原住民使用土地的範圍縮小，並把所有權歸官方，
由上得知原住民族在日治時期所使用的土地，由166萬公頃限縮到目前只剩約 25萬公頃。保留地的劃分讓原住民使用土地的範圍縮小，並把所有權歸官方，