我國跨域治理研究現況

我國跨域治理相關實務之發展特色與問題診斷：

目前我國跨區域合作推動的方式大多是一種非正式且結構鬆散的「聯席會 報」形態，其參與成員間的組成沒有強制拘束力的政策網絡，各地方的自治團 體通常以政策議題討論的方式與鄰近的地方自治團體針對區域內涉及跨域的 相關事務進行彼此間之互動。同時各地方自治團體之間也會因其所轄部門業務 上的需求形成次一級的政策網絡，這種以地域性社群的組織型態已成為臺灣現 行跨區域合作的主要模式。為了對國內跨域治理的發展有更深一層的瞭解，本 文整理相關文獻結論如下：

首先就國內實施跨域治理的模式：包括區域性合作組織（例如北臺區域發 展發展推動委員會、中臺區域合作發展平臺、臺中縣市業務協調聯繫會報、中 臺灣產業聯盟：中中彰投縣市首長早餐會報、高高屏首長暨主管會報等）、功 能性議題合作模式（嘉義縣市跨域合作的「嘉義縣鹿草焚化廠」運作、嘉義縣 市聯席會報、臺北市政府與基隆市政府推動垃圾處理的合作協議、草嶺堰塞湖 聯合營運、桃園區域垃圾焚化爐的擴大運收範圍、高屏溪流域管理委員會、供 應大高雄地區的南化水庫、二仁溪跨域河川污染整治、翡翠水庫供水之經濟協 議、臺北都會區捷運系統、藍色公路海上旅遊路線等），檢視過去數十年功能 性議題合作的治理成效，雖有成功的案例，但失敗的案例亦不少，其原因大致 上可分為下述幾種：

1.多功能跨域合作

地方制度法第21條規定：「地方自治事項之跨域合作以地方自治團體辦理 為原則」，上級政府只負責統籌及協調的角色，不宜代行處理。然而因為跨域 合作相關的法制尚未完整建立，地方政府間的多功能跨域合作鮮少有成功的案 例，甚至可說尚未成型。比較成功的案例是臺北市於興建翡翠水庫時，為維護 水源地區的環境品質，曾由臺灣省政府與臺北市政府共同成立「臺北水源特定 區管理委員會」。該委員會對於水源地區的管理事項包括：水資源開發之管理 及破壞之取締等多項事務，該委員會涉及地方自治團體多元公共事務，翡翠水 庫因有此專責機構才得以適時制止濫墾、濫建並有效管理水資源，惟其他跨域 合作案例多未能成型。

2.單一功能跨域合作

我國地方政府間跨域合作之成功案例以臺北市與基隆市的垃圾處理最為 成功。臺北市與基隆市於2003年7月，在前環保署署長郝龍斌見證下，簽訂「區 域間都市垃圾處理緊急互助協議書」，就臺北市垃圾焚化爐提供基隆市垃圾之 焚化，而臺北市焚化之垃圾灰燼則可傾倒在基隆市垃圾場，形成資源互惠共 享，有效解決兩市之間垃圾處理的困境。此一案例為臺灣地方政府間跨域合作 單一功能處理公共事務最成功之個案。此一跨域合作的成功經驗說明跨域合作 因渉及政府間各自的政治生態，在法制尚不備的情況下，以單一功能合作較易 推動且容易成功。

3.硬體建設跨域合作

我國地方政府間跨域合作以硬體建設的跨域合作在需求上最易掌握且其 功能也容易評估。例如臺北市與臺北縣曾為跨越淡水河、新店溪而興建多座通 行於兩岸的水泥橋，彼此間相互合作的基礎雖僅建立在「東橋西管、南橋北管」

的「行政契約」上，但卻能運作順暢合作愉快，使跨越淡水河、新店溪往來兩 岸的橋樑一座又一座陸續興建完成。此合作模式對於促進大臺北都會區發展及 繁榮有其相當之貢獻。該公共設施之跨域合作可以成功是因硬體設施為民眾日 常生活所需，且雙方經費互相分攤容易計算，而且工程執行有其固定的施工期 程，所以雙方的地方議會也較易監督，當然對政策合法化、政策執行及政策評 估有助益，並且相對減少跨域合作的阻力。

4.軟體建設跨域合作

有關軟體部分的建設需要長久運作並宜有法定職權才能開始運作。另外如 經費如何編列、編列多少及人員配置如何正常化均需要相關法制的配合。我國 跨域合作經常以任務編組的方式運作以致成效不彰。例如「高屏溪流域管理委 員會」係經濟部水利署與高雄市、高雄縣及屏東縣共同派員組成，以任務編組 的方式巡視高屏溪，雖曾巡察發現多起的違規事件，因但因該委員會並非該流 域的法定管理機關，因此缺少強制性質的公權力介入，導致違規的案件必須移 由各該地方政府主管機關辦理，而使該委員會形同虛設也不易見到績效（紀俊 臣，2006）。

我國目前跨域治理的實務執行層面目前各縣市政府已有初步合作共同處 理經驗，也發展出一些穩定可行的解決模式。但是對於如何以共同區域作為考 量，分析評估各區域內部的優劣態勢，並透過溝通協商歸納相關重點議題提出 相對應之策略，進而規劃設計出共同的區域發展願景，尚屬未來有待努力的目

標。相關研究更進一步發現區域的發展如需有效實踐，必須跳脫目前大多數跨 域合作實務經驗所採取鬆散、自發性、且無拘束力的對話模式，必須透過區域 內的地方代表彼此凝聚共識，擬訂相關發展計畫，政府部門也應儘速設立相關 區域治理的平臺，使相關區域計畫及提案可以有效進行審議與協調。區域治理 平臺除了應訂相關制度規範，引導其成員之互動與討論，也必需有相關法規配 套與調整讓其更具有運作上之法制基礎。而區域治理平臺應如何籌措其運作的 財源是決定其能否能永續運作之主要因素。最後區域治理平臺是否可以設立適 當的績效標準，同時妥善運用各種課責機制監督以發揮積極作用，都將成為影 響區域發展運作的成效（李長晏，2011：100-111）。

我國跨域治理的主題相當多元：例如行政法制面的發展難題包括跨域治理 現行法制規範尚有疏漏、行政轄區割裂的本位、區域公共事務的外部化、行政 體制隸屬不同，造成實務運作上的溝通不易（周志龍，2003；夏鑄九，2004；

陳立剛，1997）。空間計畫上之發展困難包括現行空間計畫體系的紊亂、整體 區域發展落差太大、中央各部會之建設計畫尚未有跨域合作的整體治理規劃

（夏鑄九，成露茜，1999）。財政治理層面發展難題有區域內稅源歸屬爭執問 題、共同事務與建設經費分擔爭執問題、齊頭式平等的預算及建設制度讓城鄉 發展失去策略工具、中央政府預算及建設計畫未能有效結合區域發展規劃（錢 學陶，1995：552-553）。政黨政治部分發展難題則有黨同伐異對立缺乏磨合、

區域資源因政治考量缺乏區域統合觀點（夏鑄九，2004）。國際環境發展困境 如全球化競爭的壓力、網絡社會的衝擊（瞿海源、王振寰，2002）。

績效管理面方面如未能反應區域治理的績效。但過去跨域合作的模式與機 制中，顯而易見的是都未能反應區域治理的績效作為，未納入政策評估作為檢 核依據，或為反應跨域治理的績效，每一項跨域治理的政策應予納入作為計畫 評估的對象，這些評估指標的界定可針對議題的不同予以調整，亦可針對跨域 的合作事項進行定期的評估。然可惜的是，因跨域治理的績效牽涉到許多利害 關係者的權力利益的衝突，使得我國向來對跨區域合作方式執行的成效不願從 事評估（李長晏，2011：100-111）。

在民主課責方面，檢視相關法制規範可發現，我國跨域治理的民主課責主 要呈現在政治課責、法律課責與財政課責三方面。在各種討論中，有人主張財 政上的課責，亦即經由外在監測的程序達成對於地方公共支出的課責，其主要 課責機制包括設立監測委員會、補助款審查、資訊公開等，以確保地方夥伴間 的合作或順服。也有人主張政治課責，這項課責制度特別重視民選地方首長的 角色及其與地方官員的關係，甚至強調強化民主過程的重要性。其主要課責機

制是選民的意見表達、公民團體的監督等，以促成向首長負責之理念的落實。

另外也有人主張由績效上課責，這項課責制度是透過衡量組織績效、引導能力 建立、重視顧客服務、充分公開資訊、訂定策略目標等策略，來進行有效的行 政課責過程（李長晏，2005：83）。

在研究方法方面，國內博碩士論文中以府際關係、地方治理、夥伴關係等 與跨域治理相關之理論作為研究主題的資料相當豐富，內容大多係以國內個案 為主，就河川、垃圾、捷運、災害防救、社區營造等議題進行研究分析，尚未 見與本研究探討原漢鄉鎮及族群土地爭議衝突方面的研究個案。歸納國內近幾 年來各學者先進對跨域治理採用之研究方法有下列幾種方式，包括透過深度訪 談、文獻分析、歸納與演繹，也有人採用比較研究、問卷調查、田野調查、專 家訪談、個案研究、參與觀察、實證分析、專家座談或引用政府資料等他們建 構了許多優質跨域治理的理論架構及模式（李長晏、詹立煒，2009）。

上述研究均貢獻非常多的跨域治理模式，可作為未來研究跨域合作的一些 理論經驗及實務運作之參考，惟這些研究經驗及實務運作均只涉及中央政府與

上述研究均貢獻非常多的跨域治理模式，可作為未來研究跨域合作的一些 理論經驗及實務運作之參考，惟這些研究經驗及實務運作均只涉及中央政府與