國外跨域治理的實務分析

在世界各國如英國、美國、法國、日本及德國等許多國家都有跨域治理或 地方政府之間合作結盟的案例，我國的跨域治理目前尚在起步階段，本節將以 加拿大、英國及日本等國在跨域治理的實務經驗與所涉及族群土地爭議問題進 行分析，參考國外先進民主國家相關體制及改造的經驗，以下就以加拿大、英 國及日本等三個國家的經驗介紹說明：

一、加拿大經驗

臺灣原住民族的土地問題和加拿大有許多異同之處，惟加拿大在處理原住 民族土地的爭議有許多方法可以提供我國借鏡。加拿大政府為了處理與第一民 族土地相關爭議發展出三種主要的機制：包括通盤主張程序、特殊主張程序及 司法程序，加拿大政府透過上述三種程序成功的處理了相當多與第一民族的土 地爭議。

（一）加拿大原住民與政府土地爭議的歷史

加拿大原住民與白人政府在土地權屬概念、條約、自然資源與公共設施等 問題上的看法上存有很大的差異。首先就土地權屬概念，白人始終認為土地是 可以取得及移轉的，因為在歐洲及美洲新大陸都是這樣，此概念為近代財產的 概念，然而在加拿大原住民族的心中，他們認為造物者於創世之初就讓他們居 住在這裡，土地是他們存在的一部分，因此沒有人可以將其土地奪走。雙方衝 突的核心為「原住民族土地權」與「現代化的討論」，經法院審議裁判，法院 與原住民族之間對土地權的認知很明顯存有相當大的歧見，因原住民總是回 應：「我不知道法院在說什麼」、「談原住民族土地權，就等於說我們比你們早 來，你們從我們這裡拿走土地，你們必須還給我們」，因此官方對土地概念的 差異也導致後來一些措施嚴重傷害原住民族與土地的關係，如將原住民族部落 遷移（安置）至條約土地以外。

其次在條約方面，一直是白人處理與原住民族土地關係的重要手段。從 1781 年起，殖民的加拿大政府一共與加拿大原住民族簽署了 482 份條約，透過 這些條約，白人政府宣布土地屬於皇家，原住民族僅對條約土地享有條約規定 的權利。但條約規定對原住民族的保障不明確也不長久，政府仍然企圖透過各 種不同的方法去破壞條約並奪取土地。條約的爭議在這些條約的「性質」，原 住民族認為「條約」是屬於國家與族群間的一種協議，因此條約相對於法令並 未有其優越性，許多法院的判決僅把它當作是一種契約，後來制定的法令可以 隨時變更條約的內容，法院這種處理的態度，讓許多原住民族對過去簽署之條

約提起的訴訟均無法獲得法院的正面回應。條約的第二個爭議是各條約間涉及 土地的條款並不一致，這在後來也成為原住民族請求進行土地權協商的重要原 因之一。條約第三個爭議是關於條約在簽署成立的過程中，條約所訂的文本與 政府在談判時所提出的口頭承諾並不一致。第四個爭議則是政府並未充分履行 條約的條款，包括對條約土地面積及位置之爭議，資金不足或其他措施違反條 款規定。

第三，在自然資源與公共設施問題上，條約土地及保留地屬於原住民族，

但天然資源如水、森林、礦產、動物等屬聯邦法律管轄，特別是許多條約土地 或保留地也被劃入國家公園或環境保護區內，因此原住民族平日許多的活動空 間例如狩獵、捕魚、採集、取礦等都受到限制，影響他們的生活及文化傳承及 延續。政府的公共設施如道路、航線、油管、水管、政府辦公室、水壩等等未 經同意設置或經過保留地，也是爭議的主題，政府認為這些公共設施是屬於公 共利益事項，但原住民族則認為應該透過協商程序來決定（Frideres et al., 2000:396-397）。

（二）政府的作法

加拿大政府與其第一民族間最主要的爭議就是土地問題，為了有效處理 土地爭議，加拿大政府研究出不同類型的解決方法，其中最重要的三種解決方 法包括通盤主張程序、特殊主張程序及司法程序等，此三種途徑已成功的解決 了許多與第一民族之間的土地爭議，惟因制度的缺陷，爭議的複雜，相閞程序 的冗長及其他許多因素，造成上述解決的方法受到原住民的詬病及不認同，所 以許多原住民認為加拿大政府應該要加以改善。

1.通盤主張程序

加拿大原住民族自從和白人接觸以來經常以不同的形式不斷地提出有關 土地的各類主張，但加拿大政府並沒有固定的回應模式。一直到了1995年加拿 大發布「固有權政策」，明確規定自治也可透過類似土地及自然資源協商程序 來達成，許多原以「土地協商」為主的程序，自此加入自治議題，並希望透過 自治的協商確認土地未來的治理方式。2000年生效的「尼斯加最終協議」即是 結合自治與土地二種協商程序的第一個案例。值得注意的是，加拿大原住民族 為了對抗歐洲白人「無主土地」的說法，主張在白人發現美洲之前，原住民是

「享有主權的民族」，並且對土地有管轄權及自己的政治組織。也就是說原住 民從來都沒有放棄他們的主權及土地權，而是「國家主權」侵犯了他們的主權 及土地權，政府與原住民族之間的權利協商，由原先的主權及土地權分開轉變

成二者合一，也就是在協商土地主權時亦協商自治制度，其協商結果原住民族 自治行政區域範圍同時也是國家承認原住民族土地權的範圍。建立自治體制為 協議中之重要部分，包括治理組織的建立、權限的分配以及所需的資金。通盤 主張程序可全面解決有關土地的爭議，並且透過雙方當事人之共同參與，簽署 完成後的最終協議具執行力及可行性。惟通盤主張程序也非完全沒有被批判。

許多原住民族認為，通盤主張程序是加拿大政府取消原住民族固有土地權的手 段，在協商過程中官方大多只要求原住民讓步，而最終協議的簽署，將會取消 他們固有的土地權，並從而取消他們的身分，因而原住民經常拒絕與政府進行 協商（Asch, 1997: 148-149）。

2.特珠主張程序

長期以來加拿大原住民族對土地爭議解決最主要之訴求便是要求建立一 個獨立的機構來解決第一民族有關土地，惟加拿大聯邦政府卻一直都沒有積極 的回應，一直到1973 年政府發佈「土地權主張政策」，才開始正視原住民族土 地議題。所謂的「土地權主張」可以分為二大類，第一類稱為「特殊主張」，

即針對已納入條約、協定或其他文件的土地，原住民族如認為政府未充分履行 義務（如土地面積不足、資源權被剝奪或政府其他行為的侵害等）可提起此種 類型的土地權主張程序，此種主張屬於加拿大憲法第35 條所講的「條約權」。

第二種則為前述的「通盤主張」。特殊主張程序對土地的處理主張有二大類型：

第一類是對於已經簽署的條約或法律責任政府尚未完整履行；第二種是印地安 法或其他已生效的協議對土地的不當管理。特殊主張程序的手段有二種：其 一，是透過政治或一般法律手段，如請願、請求、協商等，和政府就其主張達 成協議；其二，是透過中立的客觀者，去釐清原住民族和政府間的權利與義務，

作為後續解決的依據。「特殊主張程序」通常由第一民族提出主張，政府接受 後即與第一民族協商，如協商成立則由政府提供補償。在這程序中政府居於主 導地位，包括對土地主張內容及協商過程全部由政府包辦（即球員兼裁判），

因此許多團體（包括第一民族議會）都認為該程序並不公正，故主張應成立一 個獨立的團體擔任中間的媒介來處理土地權爭議，但聯邦政府並未有具體回 應，直到 1990 年發生密克湖事件（因加拿大政府在協商密克湖之權屬過程中 沒有第一民族代表參與，印地安籍國會議員Elijah Harper 遂阻撓其協商，並成 功阻止其達成協議）及歐卡事件（Oka 是位於魁北克的印地安部落，加拿大政 府拒絕 Oka 的土地權主張後，爆發當地原住民族的激烈抗爭），上述兩事件強 烈突顯出程序的不公正，聯邦政府因此警覺到問題的嚴重性。經過與第一民族 議會的協商，終於在 1991 年 7 月 15 日正式成立印地安主張委員會（Indian

Claims Commission，簡稱 ICC）該委員會所處理的事件類型僅限於「具體主 張」，其履行任務的方法包括「調查及調解」等二種程序，特殊主張程序於運 作後發現有6 項缺失：程序冗長且複雜、程序有利益衝突、資源不足、程序有 許多訓練不足的調查員、程序有許多溝通上的瑕疵、牽涉複雜多樣主張。這些 交錯複雜的因素，使特殊主張程序常常陷入膠著及延宕耗時過久，長期的爭議 導致問題難以解決，成為特殊主張程序之致命傷。

3.司法程序

司法制度為法治國家解決爭議的主要手段，一般來說廣義的司法制度包 括審判、仲裁、調解及談判等，加拿大之原住民族土地爭議均都適用。舉例來 說以特殊主張程序之過程中，可能會視程序需要而進行調解或仲裁，另外談判

（協商）程序是特殊主張及通盤主張都會採用的。狹義的司法係指審判程序，

因具正式的程序、必須由國家強制實施、利用判例作引導解決原住民族土地之

因具正式的程序、必須由國家強制實施、利用判例作引導解決原住民族土地之