第六節 研究流程
圖 1-1 研究流程圖 文獻探討
撰寫研究計畫
進行訪談
文獻、訪談結果分析
撰寫研究報告
提出研究報告
第二章 文獻探討
隨著全球化時代的興起，公共治理不再是單一業務的處理，而常以跨不 同層級、跨不同部會、跨專業領域、跨第三部門（志願團體）、公民參與的方 式綜合呈現。跨域治理（cross-boundary governance）的概念在區域發展之治理 中扮演著舉足輕重的角色。跨域治理包括多元組織、合作／協作關係、多層次 的多元關係模式，其型態包括跨轄區（如治水、治安、環境、都會治理、交通、
觀光等）、組織（橫向跨部門、垂直跨越中央、區域、地方層級）、公私部門界 限，以及跨國界者等。因其多元領域、多元參與者的複雜關係，已成為公共治 理領域新興挑戰課題。
臺灣由於行政區劃使縣市規模狹小，地方政府地理空間處在零碎細分化 狀態，地方發展及治理上常面臨的難題包括：區域發展落差持續擴大、不利提 升地方與區域在全球的競爭力、地方自治規模不足以有效整合與運用資源。本 章將整理國內外相關文獻、學術觀點，針對區域發展與跨域治理之基本概念加 以分析探討，整理學說概念、理論架構及基礎等，運用前述理論套用於非原住 民鄉及原住民鄉跨域合作治理之可行性。
本章共分三節：第一節說明跨域治理之形成背景及脈絡、跨域治理的基 本特性與內涵、理論的類型與相關學派等。第二節分析其他國家面對少數族群 土地爭議所採取的作法。第三節說明我國跨域治理研究現況，並帶出本文個案 研究的價值。
第一節 跨域治理的定義、背景及類型
一、跨域治理的定義
「跨域」是自有組織專業分工以來就存在的問題，簡單來說就是組織之間 合作與競爭（衝突）。就「跨域」就字面上來解釋：跨域也就是指跨領域或跨 區域之意，國外學者Lamont 和 Molnar（2002）從社會學研究觀點來看「跨域」，
它包括社會認同、階級及族群、專業知識或學科、國家社區或空間等四個意涵，
因此可知「跨域」應是指「跨越多重領域」。呂育誠（2012）進一步指出「跨 域」指不同轄區政府部門，或是中央與地方政府間的互動，或是共同處理公共 事務的方式，因此跨政府間事務處理也是一種跨域管理概念。在跨域觀點下，
府際關係除包含了垂直的與水平的政府體系間的互動外，也擴大到公部門與私 部門間的互動。簡單來說，「跨域」更擴大了府際問題之界限，不僅關係到政
府體系間靜態的權責關係，它也涉及到每個參與者之間動態互動與政策執行的 流程。各個地方政府採行跨域概念就是希望跳脫傳統微觀受政府層級的約束或 機關本位的限制，希望採取一種更宏觀的力量來治理，因此採行跨域概念也必 需更重視區域間的交流與合作。
「治理」（governance）一詞包含了在統治過程中所有制度層級與互動關 係，在拉丁文是 gubernare，意思是領航、規則訂定和掌舵，希臘文稱為 kubernan，為領航或掌舵之意，牛津詞典將「治理」描述為統治的行動或統治 作風，也就是用行為或行動去指導、導引和規範在公、私部門的個人、組織、
國家或跨國協會。治理視為權威執行，而此權威牽涉公、私組織的維持監控和 執行課責，也有將治理視同政府的同義字。在政治學的範疇係指國家治理，就 是政府如何運用國家權力（治權）來管理整個國家及人民（陳金貴，2013），
現今的公共治理已經不再只是單一事務的處理，其治理方式將隨著全球化興 起，將以跨不同層級、不同部會、跨專業領域、跨第三部門、公民參與的方式 綜合呈現。本研究將「跨域治理」的定義界定為「跨越兩個或兩個以上不同領 域或區域的政府、組織、私部門、非政府組織、民間私人企業、志工團體、
公民等，透過整合、參與分享或資源共享（用），發展或建立彼此間相互信賴 關係、以共同合作的方式去面對及解決各種複雜、權責模糊議題的一種公共治 理過程。」本研究個案運用跨域治理最主要之目的，就是希望透過中央與地方、
地方與地方、政府與私部門或民間社會，透過協商機制、訂定條約或簽訂協議 或建立法律規範彼此約束，建立起資源共享、共同合作的夥伴關係以解決族群 間土地爭議及跨鄉鎮複雜事務。
學理上對「跨域治理」相似的概念有日本的「廣域行政」、英國的「區域 治理」（regional governance）或「策略社區」（strategic community）、美國的「都 會治理」（metropolitan governance）、德國的目的事業公法人及都會區多元整治 公法人，其他如協力夥伴（collaborative partnership）、交易成本理論、府際治 理、多層次治理、新制度論、博奕理論、新區域主義（new regionalism）、傳統 改革主義（traditional reformist）、公共選擇論（public choice）、府際合作、跨 區域協定、策略性夥伴、全方位課責等理論之闡述均與跨域治理理論的演進有 著密切的關係，茲分述如下。
二、跨域治理的背景及脈絡
跨域治理的發展可追溯自二次大戰後，中央政府與地方政府間的府際運作 關係在轉換的過程中引爆了重大政策之爭議與爭奪財政資源緊張關係，細究此 現象的原因有二：一是全球化之興起、資訊科技高度應用、國與國間依賴增加、
社會經濟型態轉變等帶來的府際間異常化、多元化的複雜問題。二是政府無力 解決前述有關府際間異常化、多元化的複雜問題（如日益嚴重的水資源、治水、
污染、防洪、環保、交通、垃圾處理等），且政府財政持續惡化、社會秩序癱 瘓失序，造成人民對政府已逐漸的失去信心等內在壓力，因此激發各國政府深 深的體會：在制定及執行全國性政策與地方性事務的過程中，必須與政府之外 的公私組織、志願性團體建立一種複雜且多層次共同合作治理的關係，而這種 共同合作治理的關係顯現出國家的政策責任，並非完全掌握於單一政治機構手 中，因此促成了中央與地方府際合作的治理、地方與地方跨域治理等跨越政府 層級管理。
上述共同合作治理的關係強調公私部門之合作、跨部門議題之參與，其合 作的範圍已不限事務執行面，許多的個案所涉及政策層面均已超越原有的權 限，為使地方政府更加具備競爭的優勢，中央權力下放地方，地方共同參與政 策規劃與決策，建構中央與地方分權合作、強化地方與地方間跨域管理之協 調、國家機關與公民社會間網絡治理之聯繫實屬必要（李長晏，2007），因此 本文對跨域治理之研究將以府際關係為主要的運作之基礎，並運用夥伴關係更 進一步對跨域治理的概念有所認識。
（一）府際關係（Inter Governmental Relations，簡稱 IGR）
府際關係是指各級政府間或政府內部單位之間的各種互動，包括不同政府 間的橫向和縱向的制度、權力、利益關係等。府際關係的討論起源於 1930 年 代的美國，本質上為一種對中央、地方傳統縱向權力關係的揚棄，其主要途徑 及方法有三：傳統的中央與地方垂直關係、地方自治團體間協調合作的水平關 係、公部門與私部門和第三部門之間的互動網絡。其運作的模式可劃分成兩大 種類：垂直互動關係以及水平互動關係。現代國家不論是聯邦制或單一國制國 家，府際關係的好壞都將影響政策的成敗。
隨著社會工商業發達、交通便利、電信、資訊等科技日新月異的進步，以 及居民的生活圈不斷的擴大，原行政區域內的問題包含如：土地管理、行政區 劃、災害防救、交通、捷運、垃圾處理、營建廢棄土清運、河川整治、排水防 洪、管路、管線之埋設、水源用水等各式各樣高度複雜且權責模糊的問題，如 果可以與業務管轄相關的地方政府結盟合作就會節省許多的人力、物力、財 力，且達到事半功倍效果的良性循環。因此中央必須扮演「跨域管理」推動者 之角色，協調地方建立跨域業務合作機制，使地方政府間互相合作、資源共享，
共同來解決跨區域問題，並避免發生各自為政之困境。
（二）夥伴關係
夥伴屬於一種運作架構，其運作形式種類多元不限。夥伴關係的參與者包 括：公部門、私部門、非營利部門和廣大的公民社會。研究方向大概有四：
（1）中央政府與地方政府的夥伴關係。
（2）地方政府間的夥伴關係。
（3）地方政府與企業部門的夥伴關係。
（4）地方政府與非營利組織的夥伴關係。
夥伴關係雖結構鬆散並涵蓋各種關係，但能夠驅動利害關係人共同解決問 題，參與者必須擁有自己的目的及需求，且可以達成自己與共同的目標及利 益，才能達成並建立相互之間的合作關係。
（三）地方治理
地方治理的發展可回溯到歐洲對於公民社會與國家之間的對等關係（轉引 自李長晏、詹立煒，2005），跨域治理則是運用地方治理的概念，進一步為跨 越兩個或兩個以上行政區的合作。隨著分權化與歐洲整合的影響，公民參與地 方公共事務已成為一種風氣，並逐漸演化為學界所探討的「審議式民主」，地 方治理是一種聚焦於單一地區內的公民、非營利組織、企業與公部門等共同合 作解決問題的模式。本研究所要探討的議題就是跨越兩個行政區且涉及地區內 的公部門、居民、地方社團、族群等思考有關原住民保留地使用及管理等問題。
三、跨域治理學說的相關理論學派
透過前述背景及脈絡演進吾人可以瞭解跨域治理源自府際關係理論背
透過前述背景及脈絡演進吾人可以瞭解跨域治理源自府際關係理論背