參、「法令不溯及既往原則」作為信賴保護原則的實 踐機制
一、「新法秩序」對於「既存事實」的影響難以避免
當信賴基礎係抽象法令時，信賴保護原則的主要意涵便調整為
「法令不溯及既往原則」。雖然法治國家高度重視「法令不溯及既 往原則」；但因為社會事實大多具有時間上的連貫性，所以「新法 秩序」難以避免地將影響既存的社會事實57。若嚴格地禁絕新法秩
56 請參見聯合報2006年2月17日A1版之報導。
57 德國聯邦憲法法院（BVerfGE 63, 343, 356）曾指出，法規範必然與過去有所連 結：Denn sie regeln nahezu immer tatbestandlich umschriebene Sachverhalte, die ihre Vergangenheit haben, deren Ursachen und Umständen aus Zeiträumen vor dem
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序適用於既存的事實之上，將造成法令適用方式複雜化，且也大幅 限縮了改革後的新法令之適用範圍，使法令變革的成效受到嚴重的 阻礙。
舉例而言，若自民國九十年起連續五年每年都有一位新進的助 理教授進入某國立大學的法律學系任教；而該校的教師升等制度在 這五年當中，也年年都有修改。如果吾人將「法令不溯及既往原 則」從嚴的理解與適用，上述這五位助理教授應各自適用他們進入 該大學時有效的升等制度58，而可以拒絕在他們任職後教師升等制 度修正規定的「溯及適用」。這樣解釋取向將因只片面地重視「信 賴保護」、且忽視「法秩序變動所追求的公益」而不合理；此外，
也將使法律的執行在技術上十分繁複，因為執法者必須針對每一部 法令每一次修改的版本，分別辨認其不同的適用對象。
因而吾人不應將「法令不溯及既往原則」解讀為「新法秩序完 全不得溯及適用於其生效前已經存在的案例事實」。「法令不溯及 既往原則」的正確理解應該是：當法秩序有所變更時，規範制訂者 應注意新法秩序對於既存事實的衝擊，並經由法益衡量的方式來審 酌「法令溯及適用的容許性」。經審酌後若容許法令溯及適用，對 於既得權益受影響之人民，應於修正後的法規範中納入適度的信賴 保護措施。
Inkrafttreten der Norm herrühren. 並請參見Muckel，同註3，頁76以下。
58 但若立法者於衡量公私法益之後，認為有必要充分保障人民之信賴利益，而納 入「不溯及適用條款」，使新法僅適用於未來新生成的案例，又另當別論。請 一併參見本文第貳、三、單元之討論。
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二、「法安定性」與「為追求公益而調整法秩序之可能性」的 對立與調和
若由「法治國」的角度或由「維護受益人權益」的角度著眼，
吾人將傾向於支持「法安定性」（Rechtssicherheit），並排除法律 的溯及適用；但另一方面，為使法秩序能因應社會的變遷，作出最 佳的調整方案，以追求全體民眾的最大利益，「法秩序的彈性」
（Flexibilität der Rechtsordnung），亦屬不可或缺。因而，國家的 法秩序究竟應如何變動或維護，應該同時考量「法安定性」與「法 秩序的彈性」之觀點，並將這二個觀點背後分別存在的「個人之信 賴利益」與「法秩序變動所欲追求的公益」進行最佳的調和59。此 時，法益的「衡量」與「調和」是不可或缺的步驟。而應被納入
「衡量」與「調和」的法益，除了前述「個人之信賴利益」與「法 秩序變動所欲追求的公益」之外，作為「信賴基礎」的舊法所欲追 求的「公益」亦不應被忽略60。
在進行公私法益衡量時，亦應考量國家資源的有限性；換言 之，人民主張「既存權益的維護」，不能不顧國家資源的極限與分 配的合理性，而提出不可能實現的要求。這就是德國法上所謂「可 能性保留」（der Vorbehalt der Möglichen）之概念61。此外，若受 益人之信賴表現不僅係出於自身利益的追求，也同時迎合了公益的 需求，換言之，受益人之信賴表現係國家所期望者，此時應給予受 益人之信賴利益較高之評價（受益人之信賴特別值得保護）62。
59 參見Muckel，同註3，頁104以下。
60 同前註，頁109。
61 同前註，頁115以下。
62 參見Beatrice Weber-Dürler，同註3，頁120-121。
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三、立法者與執法者對於法令溯及適用問題之決定權
釋字第六二〇號解釋之立場
由以上所述可知，新舊法交替所引起的「法令溯及適用」與
「信賴保護」問題為現代法治國家恆常的疑難，因而吾人應思考，
究竟規範制訂者與規範執行者就此一問題有何決定權與作為義務。有 關此一問題，大法官於釋字第六二〇號解釋之解釋理由書中有二段 文字提出明確的立場：
任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社 會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存 之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律 制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何 維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法 者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明 定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本 院釋字第五七七號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，
如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（八十五 年十二月二十七日修正公布之勞動基準法增訂第八十四條之二規定 參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。
新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所 有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明 文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根 據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規 定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制 新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布 生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法 律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用
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或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍。至立法者如 應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條 款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措 施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平 等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如 何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法 理。
本文之評析
依據前引大法官釋字第六二○號解釋之意旨，立法者對於新舊 法秩序交替所衍生之問題，擁有較大的決定權與處理義務；執法者應 遵從法律之規範。即使某一法律關係（事件）跨越新舊法，在法律 無特別明訂的情況下，即應適用「法律構成要件完全實現時」之
「新法」。換言之，大法官上述解釋文字形同提出了以下法則：當 立法者對於「新舊法交替問題」沈默以對時，那些跨越新舊法時期 的案件（即「舊法時期」已經開始、直到「新法時期」始完全實現 構成要件的案件），應推定立法者的意旨為「適用新法」（適用新 法之推定）。除非在某一案例類型中，上述「適用新法之推定」法 則將導出極端不合理之結果，且嚴重侵害人民之基本權利以及對於 原有法秩序之信賴，則此時執法者（特別是司法者）應依據比例原 則、信賴保護原則與平等原則等，審慎行使其解釋權以找出填補法 律漏洞之方案（新舊法調和方案）。
前引大法官解釋理由書的立場主要有二：
在法律無特別明訂的情況下，即應適用「法律構成要件完全實 現時」之「新法」；
執法者僅得於行使「法律漏洞補充權」時，找出最能符合
「信賴保護原則」、「比例原則」與「平等原則」之新舊法交替
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方案。
大法官認為，僅限於法律的制定出現漏洞時，執法機關才有權 基於漏洞補充的法理，參與確認相關規定之意涵。但究竟何時存在 法律漏洞？何時又應認為不是法律漏洞，而應解釋為自新法施行 起，所有符合新法構成要件的案例事實均應適用新法？並不容易判 斷。若吾人貫徹前引大法官解釋之「法律適用模式」，可能使得原 本在舊法時期已存在、且已經發展到相當成熟階段的案例事實，由 於新法秩序的出現，而驟然被依據新法重新評價，並課與其全新的 法律效果。而依據大法官所提出的思考邏輯，這一切都仍然不能稱 之為「法令溯及適用」；只不過是法律向未來發生效力時，與繼續 性事實之間所發生的牽連關係而已，是以對於當事人的權益影響不 大。
本文認為大法官上述思考模式過於簡化「新舊法秩序的銜接問 題」。所謂「原則上應適用法律構成要件完全實現時之新法」的觀點 易使吾人忽視「舊法時期所已發生案例事實的保障」。如果貫徹前引 大法官第一點立場，吾人處理當年廢止戰地政務恢復金馬地區徵兵 制度時，對於那些「在新制度施行後才滿十八歲、因而負有兵役義 務之昔日戰地青年」，就只要往前看，注意哪些人符合了新制的服 兵役要件即可；而無須往後回顧，去探求新制施行後符合兵役義務 之要件者，在過往的時期中，有哪些付出63。雖然大法官於釋字第 六二〇號解釋也同時提出第二點原則，以作為緩和與平衡；但本文 認為，第一點立場過於強勢，而作為緩和的第二點立場又門檻過高
（執法者僅限於「顯然出現法律漏洞」時，才能介入新舊法銜接方 案的形塑），容易誤導各方對於「法令溯及適用問題」的認知。再
（執法者僅限於「顯然出現法律漏洞」時，才能介入新舊法銜接方 案的形塑），容易誤導各方對於「法令溯及適用問題」的認知。再