揭弊者保護法之最佳立法模式
有鑑於目的事業主管機關之行政管制有其侷限性，不乏有學者提出私人檢察 官或是私人執行概念，強調透過企業內部人或私人偵測不法行為，有助於不法行 為發現，並可有效節約行政管制成本。事實上，國際上早已重視吹哨者法制化議 題，本章嘗試分析吹哨者制度重要性及介紹國際組織所提出吹哨者之最佳立法建 議，作為本文開啟吹哨者保護制度之切入點。
吹哨者制度建立之重要性
談論市場監管問題，有論者認為若僅仰賴目的事業主管機關高度監管機制，
卻可能因機關人力及物力限制，或是出現政府失靈、主管機關甚至成為企業犯罪 之共同違法者等情形時，主管機關監管手段就無法達成管制目的5，如同我國金管 會受限於行政資源有限，無法針對每一金控公司進行經常性且深入的監管，以達 到在事前全面性的預防舞弊案件的發生。故除公權力監管外，為糾舉或偵測公司 內部不法情事之目的，有時「吹哨者」就會扮演相當重要功能。
所謂「吹哨者」係指發現不法情事，主動舉發示警以避免不法情事繼續或擴 大之人，如同早年英國警察發現違法行為時吹哨制止，以引起其他同僚及公眾之 注意6。曾有學者將「吹哨者」細分成三大類，其一是舉報行為目標是為獲取經濟 利益，其二是向主管機關提出單純投訴，以及第三種類型是通過揭露非法行為挑 戰現有權力並使自己處於危險之中的舉報行為，而其揭露不法主要原因是係為阻
5 劉威宏（2015），《對企業舞弊之私人舉發制度 : 以吹哨者保護法為中心》，頁 6-7，國立臺灣大 學法律學研究所碩士論文。
6 郭大維（2013），〈沉默未必是金－吹哨者法制之建構與企業不法行為之防範〉，《台灣法學雜誌》，
216 期，頁 46。
止有害行為並在未來阻止這種行為，而公司內部員工舉報即屬於此類型7。
根據2018 年註冊舞弊檢查師協會（Association of Certified Fraud Examiners ， 縮寫ACFE）統計報告，有 40%的職業舞弊（Occupational Fraud）案件是由檢舉而 發現，而檢舉案件中有 53%的檢舉案件是由內部員工提出，可見企業內部員工因
7 Abraham Mansbach, Whistleblowing as Fearless Speech: The Radical Democratic Effects of Late Modern Parrhesia, in WHISTLEBLOWING AND DEMOCRATIC VALUES 13, (David Lewis & Wim Vandekerckhove eds., 2011).
8 Report To The Nations: 2018 Global Study On Occupational Fraud And Abuse. pt. 17 (2018).
第一款 公權力監督管理
基於市場或產業管制或管理之目的，不論是公部門或私部門對於不法行為之 發現，公權力執行或監管向來是強調的重點。所謂公權力執行（public enforcement）
指代表國家的監管者為避免他人違反法令，所實施的法律及監管措施，包含違法 行為前之預防及行為後的制裁。就預防層面而言，金控公司之目的事業主管機關
（即金管會）透過監理法令規範，要求金控公司公開揭露資訊；在勞動權益保障 與落實性別平等領域，勞動部及內政部作為主管機關，為維護勞工權益、確保職 場環境之性別平等，亦分別透過勞動基準法、性別工作平等法及性騷擾防治法等 規定，要求適用該法之事業單位應訂定相關防治措施並公開揭示。
又參酌金融控股公司法第 1 條之立法目的是為「促進金融市場健全發展及維 護公共利益」，與同法第51 條應建立內部控制及稽核制度，以及第 52 條「為確保 金融控股公司及其子公司之健全經營」所得採取檢查等行政作為可知，金管會針 對金控公司之監督，採取高度自律原則，且著重事前預防之管理，包含建立內部 法令遵循機制、年度自我評量機制或是道德倫理規範等。金管會對於金控公司除 以上事前管理建立相關預警制度與措施外，倘真有違法案件發生，金管會尚得以 金控公司之行為有礙健全經營之虞予以裁罰性不利處分。
第二款 有效防止私人舞弊
然而，當2008 年次貸風暴引發一連串金融危機，雖有聲浪大力檢討國際金融 體制行政機構監管措施或是效能不彰問題，但學者認為如果金融體系內「私人執 行」能被重視與強調，並在公部門監管制度外能更為有效的被執行，方可有效為 金融管制體系帶來另外一層革新。
所謂私人執行，是考量到金融體系行政監督資源有限，基於金融業務高度專 業性、技術性之理由，並為能及時因應金融產業發展之瞬息萬變，主管機關外之 私人或是自律團體如能分擔部分管制角色，透過公私協力方式共同維護金融秩
序。其中，民事損害賠償訴訟常被採用作為私人執行策略之一，除間接有助於管 制機關發現違法，並可提高行為人從事違法行為之成本；另外，吹哨者制度如能 被建立，亦可適時補足公部門監管措施未逮之處，並能有效節約行政成本9。
復如前述，私人企業之舞弊檢舉來源，公司內部人員工、股東甚至是業主占 超過五成，正如學者所言政府機關或是企業內部之舞弊是具有相當暗默性，不論 是犯罪偵查或是行政調查均面臨蒐證不易的情況，倘可透過知情人士檢舉因而發 現舞弊，便成為打擊弊端最為有效的方式。也因為對於政府、企業組織廉潔、廉 能的要求，不僅可以帶來組織公益性或企業營利最佳化之正向發展，更可以增加 人民或投資大眾對於政府機關、業主及金融市場運作之信賴感，故如何有效事前 防弊、事中發現弊端乃至於事後除弊，造就一波對於吹哨者保護法制化議題關注 之浪潮10。
第三款 健全公司治理之一環
金管會作為金控公司主管機關，近年來實施許多金融改革政策，諸如金融業 落實股東行動主義、引進公司治理人員制度、推動英文資訊揭露比例、推動候選 人制度、提升公司治理評鑑或是加強公司治理相關法令遵循，其實歸根結柢均為 落實並深化公司治理文化11。
而公司治理文化另外一個面向，就是如何強化內部及外部監控機制，有效防 範企業弊端發生，吹哨者制度正是其中關鍵性的一個環節，如能為企業內部建立 檢舉或申訴管道，並依據法規介接相關主管機關管制，將有助於企業適時發現舞 弊，以及企業內風險控制。
9 邵慶平（2013），〈金融管制與私人執行-國際金融危機後管制發展的反省〉，《國立中正大學法學 集刊》，40 期，頁 105-109。
10 李聖傑（2012），〈機關組織內部不法資訊揭露者保護法立法研究〉，《法務部廉政署 101 年委託 研究》，頁8-11。
11 今日新聞（03/27/2018），《強化公司治理 金管會推 6 改革措施 要求設公司治理人員》，載於︰
https://www.nownews.com/news/20180327/2725037/（最後瀏覽日：07/25/2019）。
特別是從協助金控公司及銀行業建立誠信、透明的企業文化及促進健全經營 角度思考，有學者認為如能讓吹哨者扮演「私人檢察官」（private attorneys）角色，
有助於維護金融秩序、維持良好組織形象及改善內部控制功能12，故金管會認為先 由金控公司或銀行業於內部建立檢舉制度，並由具有公司內部獨立性之單位負責 檢舉案件受理及調查，給予金控公司及銀行業一定期間配合調整，有助於可以提 高企業內部控制效能。
國際組織對於揭弊者保護制度之立法建議
經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （Organization for Economic Co-operation and Development，下稱 OECD）認為吹哨者制度不論在公、私部門均有其重要性，透 過機關、公司內部人吹哨檢舉，有利於機關與私人企業之反貪腐、增加組織內部 透明度，最終達成保護公共利益與健全公司治理等目的，是如何訂立規範完整且 理想之揭弊者保護制度，可謂是各國立法政策趨勢。
有鑑於揭弊者保護制度在對抗貪腐、詐欺及不當治理上具有不可或缺之重要 性，故2012 年 OECD 公布有關揭弊者最佳實踐立法的六大原則，包含訂立專法、
定義揭弊者限於真實並合理懷疑貪腐、保護揭弊者身分、檢舉程序、申訴專責機 構及教育訓練等部分13；另外，國際透明組織就吹哨者制度亦曾提到「定義」、「指 導原則」、「適用範圍」、「保護方式」、「揭發程序」、「救濟及參與」及「立法架構、
執行及審查」等方面，據此對各國提出立法建議14。
由此，不難看出世界先進各國對於吹哨者理想制度之立法藍圖，主要尚可整 理歸納出三大重點，包含：一、明確定義檢舉人及案件類型；二、必須建立相關
12 詹德恩（2018），〈金融機構執行檢舉人保護制度之困境 〉，《月旦會計實務研究》，11 期，頁 104-105。
13 葛傳宇（2017），〈全球揭弊者法制之比較研究〉，《軍法專刊》，63 卷 4 期，頁 89-91。
14 Recent Trends In Best Practices In Whistleblower Protection Legislation. (2013).
內部檢舉制度或外部申訴管道；三、落實檢舉人身分保密及工作權益保障。本文 後續針對國內金控公司建立內部吹哨者制度，與檢討金控公司及銀行業內控辦法 第34 條之 2 之立法模式等方面的探討，將係環繞上揭三大主軸加以開展。
現有之吹哨者機制
吹哨者對於公司內部控制既有其重要性，然吹哨者舉報不法行為前，不得不 衡量其因檢舉不法所需承擔之風險。本節將從吹哨者檢舉不法行為卻可能遭遇種 種不利對待，探討現行法規對於檢舉人保護不足之處，期許法制面能給予吹哨者 更完整保障，有效控制檢舉人遭受不利對待風險，有助於提高吹哨者舉報意願。
目前適用吹哨者之相關規定
第一款 證人保護法
揆諸國內現已施行之吹哨者保護規範或法制，其實是散落於各目的事業主管 機關執掌法令中。對於金控公司來說，如公司內部人檢舉內部不法行為涉及刑事 責任，與其最有可能且直接關係的法律，顯然是證人保護法。
證人保護法立法目的在於保護刑事案件的證人，該法第1 條第 1 項規定：「為 保護刑事案件及檢肅流氓案件之證人，使其勇於出面作證，以利犯罪之偵查、審 判，或流氓之認定、審理，並維護被告或被移送人之權益，特制定本法」；另外，
證人保護法立法目的在於保護刑事案件的證人，該法第1 條第 1 項規定：「為 保護刑事案件及檢肅流氓案件之證人，使其勇於出面作證，以利犯罪之偵查、審 判，或流氓之認定、審理，並維護被告或被移送人之權益，特制定本法」；另外，