吹哨者制度之理論與實踐–以我國金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第34條之2為例

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國立臺灣大學進修推廣學院事業經營法務碩士在職學位學程碩士論文

Professional Master's Program of Law in Business Administration School of Professional Education and Continuing Studies

National Taiwan University Master Thesis

吹哨者制度之理論與實踐–以我國金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第 34 條之 2 為例 Theory and Practice of Whistleblower–Based on Implementation Rules of Internal Audit and Internal Control System of Financial

Holding Companies and Banking Industries Article 34-2

劉威君 Wei-Chun Liu

指導教授：邵慶平博士 Advisor: Ching-Ping Shao, S.J.D.

中華民國 108 年 7 月

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摘要

本文自吹哨者保護的理論基礎談起，觀察國內現行的吹哨制度是否仍有規範密度及保護不及之處。爬梳美國、英國及日本等外國法制對於金融業吹哨者之保護規定，再進一步檢索外國金融事業之內部檢舉制度，透過借鑒外國立法例與實務之規範情形，希冀可作為國內金控公司及銀行業內部檢舉制度之參考。

對照外國立法例及實務操作，本文再嘗試比較國內 16 家金控公司之檢舉辦法，進一步瞭解各金控公司建立內部檢舉制度規範是否產生歧異之處，並提出內部檢舉制度在法制規範面與金控公司實務執行可能面臨之相關疑義，提出本文結論與建議︰

首先，鑑於金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 第 4 項第 1 款及第 2 款分別有涵攝過廣及定義不明之疑慮，建議金管會應適度限縮受理檢舉案件類型。

其次，金管會應要求金控公司不得僅因檢舉人為匿名或代理他人提出檢舉案件而拒絕受理及調查。至於受理或調查檢舉案件單位，本文建議應優先以稽核單位作為檢舉案件之受理與調查單位，待檢舉制度完善後，則可透過第三方外部機構建立更健全且可信任之檢舉管道，並仿照外國金控公司增訂禁止其他人員刺探吹哨者之身分規定，提高檢舉人之意願。

又為避免金控公司間所制定之檢舉制度歧異，本文同時建議金管會可自行或責成事業公會組織制定檢舉制度範本，再由各金控公司依範本自行訂定相關檢舉辦法，並將內部檢舉制度辦法揭露於官方網站易於接觸之處。

最後，吹哨者保護精神之落實，在相關制度法制化後，更重要的是將「吹哨責任」與「吹哨保護」融入公司治理文化的一部分，期盼吹哨者勇於舉發不法，

促進有效發揮除弊及自淨之功能。

關鍵字︰吹哨者、自淨、內控、職業舞弊

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Abstract

Beginning with a presentation of the theoretical basis of whistleblowing system, this thesis considers whether current domestic whistleblowing systems provide appropriate normative density and sufficient protection to whistleblowers. By comparing the whistleblowing systems of the United States, the United Kingdom, and Japan and exploring the internal whistleblowing systems of foreign financial industries, this thesis will serve as reference for domestic financial holding companies and banking industries by drawing on foreign legislation and practice norms.

In addition to foreign laws and practices, the relevant internal rules of 16 domestic financial holding companies are compared, in order to understand the differences between different internal whistleblowing system regulations. In so doing, issues are raised with respect to aspects of the legal establishment and how companies implement whistleblower protection. Finally, the following conclusions and recommendations are presented:

First, the Implementation Rules of Internal Audit and Internal Control System of Financial Holding Companies and Banking Industries (hereinafter referred to as “the Implementation Rules”), Article 34-2, paragraph 4, subsections 1 and 2, are too wide-ranging and unclear. It is proposed that the Financial Supervisory Commission (hereinafter referred to as “FSC”) should place a moderate limitation on acceptable types of reporting.

Second, the FSC should deny financial holding companies the right to refuse acceptance and investigation solely because a whistleblower has filed an anonymous report or is reporting on behalf of others. With regard to the unit responsible for accepting and investigating reported issues, it is proposed that an internal auditing unit

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should be given high priority. With a well-developed whistleblowing system in place, third party organizations can provide more robust and trustworthy reporting channels. In line with foreign financial industries, domestic financial holding companies should also prohibit anyone who tries to identify a whistleblower.

In order to avoid differences in the whistleblowing systems of financial holding companies, the FSC should promulgate model guidelines or instruct business associations to do so. Based on these model guidelines, financial holding companies can then create their own in-house regulations or guidelines and disclose these on the company’s official website.

Finally, following legalization for whistleblowing, it is even more important to integrate “whistleblowing responsibility” and “whistleblower protection” into the culture of corporate governance. This will encourage whistleblowers to report wrongdoing and promote effective use of the functions of rectification

Keywords: Whistleblower, Rectify, Internal Control, Occupational Fraud

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表次

表2- 1：職業舞弊事件發現來源統計表 ... 6

表2- 2：職業舞弊事件檢舉來源統計表 ... 6

表3- 1：各國金控公司或銀行業舉報制度比較表 ... 45

表4- 1：國內各金控公司受理檢舉案件類型 ... 56

表4- 2：國內各金控公司對於匿名檢舉案件之處置 ... 63

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第一章緒論

問題意識

近10 年來，國際上接連發生次貸、雷曼兄弟連動債等金融危機，並引發全球金融市場震盪，如何在金融業經營效率、有效防範系統性風險，避免金融消費者與投資人損失取得平衡，是金融機構主管機關及金融業者所欲追求的目標。雖然，

金融監督管理委員會（以下稱金管會）早在民國94 年已訂有「金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點」，然而，國內金融市場一直到永豐金案爆發，當高階經理人張晉源及王幗英等二人，先後於 105 年及 106 年間向主管機關舉報永豐金控公司內部弊端，旋即遭到解任職務及調職¹，金融產業才開始專注「吹哨者」保護是否有予以法制化之必要，尤其是企業內部人擔任吹哨者的重要性。

金管會為加強吹哨者保護，並落實公司治理文化，於107 年 3 月 31 日增訂金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法（以下稱金控公司及銀行業內控辦法）第34 條之 2 規定，要求各金融控股公司（以下稱金控公司）及銀行業應於企業內部建立相關檢舉制度。然而，揆諸該辦法第34 條之 2 的規定，金管會除宣示金控公司及銀行業應建立檢舉制度，並對於檢舉人身分保密、不得對檢舉人採取不利人事措施外，惟就檢舉案件類型範圍、檢舉人身分、檢舉方式、受理機關等事項，均授權由各事業加以訂定，導致金融機構在形塑內部檢舉制度過程中遭遇許多困擾，諸如「犯罪、舞弊或違反法令之虞」等案件所指為何？一如員工於下班後駕駛私人車輛肇事逃逸、於公職人員選舉投票日犯妨害投票之罪、於休假日犯賭博之罪等「犯罪行為」是否均應予受理？受理檢舉之「具職權行使獨立性之單位」應責成稽核單位、法令遵循單位或其他單位作為窗口？有關檢舉案件

1 金融監督管理委員會（2017），《金管會對金融機構吹哨者制度建構及執行說明》，載於：

https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=20 1712050004&toolsflag=Y&dtable=News（最後瀏覽日：07/25/2019）。

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調查程序，是否應依檢舉內容情節輕重，分別由人力資源或法務等單位加以調查？

最後，被檢舉人為董（理）事、監察人（監事）或職責相當於副總經理以上之管理階層者，案件調查相關報告應呈報審計委員會，可否個別呈報獨立董事？

面對實務上建立內部檢舉制度之種種疑慮，立於防範企業不法行為，並給予檢舉人充分保障之觀點著眼，本文擬爬梳檢視國內現有與金融業者相關之檢舉制度，並借鑒國外吹哨者保護之立法例，及外國金控公司或銀行業公布之內部檢舉制度，以求能有助於金控公司及銀行業建立明確之內部檢舉制度。

研究方法及範圍

自國內爆發金永豐金控牙材、三寶建設等超額放貸案，系爭案件的吹哨者除要能抵擋外界質疑聲浪，更要面臨接連不斷的司法訴究，還可能遭遇公司調職或解任等不利人事待遇²，在在凸顯吹哨者保護制度的重要性。吹哨者保護不僅僅是給予檢舉人一個合適的舉報管道，更有論者認為給予吹哨者身分及經濟上的保障，

應成為完善公司治理文化之一環³。故有學者認為吹哨者制度，得以有效監督與控制上市公司管理不當行為（代理成本），也是最常見的財報詐欺檢測方式⁴。而金管會作為金融產業主管機關，除三令五申要求金控公司或銀行業應落實內控制度，

並於107 年 3 月 31 日在法制上修正金控公司及銀行業內控辦法，要求金控公司及銀行業應建立內部檢舉制度，故如何於金控公司或銀行業建立周全完善之內部檢

2 新新聞（11/01/2017），《永豐金「秋後算帳」金管會該管了》，載於：

https://www.new7.com.tw/NewsView.aspx?t=04&i=TXT20171025184119IB5（最後瀏覽日：

07/25/2019）。

3 工商時報（09/02/2017），《吹哨者保護應成公司治理重要環節》，載於：

https://view.ctee.com.tw/legal/8411.html（最後瀏覽日：07/25/2019）。

4 Jonathan R. Macey, Getting the Word out about Fraud: A Theoretical Analysis of Whistleblowing and Insider Trading, 105 GETTING THE WORD OUT ABOUT FRAUD:ATHEORETICAL ANALYSIS OF

WHISTLEBLOWING AND I^NSIDERT^RADING 8, 1899, 1901-02 (2007).

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舉制度，成為金融業必須審慎面對的課題。

此外，103 年起法務部就已著手研擬「揭弊者保護法草案」，相關條文內容歷經多次修正，業於107 年 12 月間報請行政院審查。對於金融機構來說，金管會依金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 規定要求金控公司及銀行業建立內部檢舉制度在前，108 年 5 月行政院院會審查通過的「揭弊者保護法草案」在後，且未來隨時有可能獲立法院三讀通過。同為吹哨者保護精神之落實，金管會的金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 與法務部的「揭弊者保護法草案」有何異同之處，

是否對於吹哨者產生保護疏漏？

故本文擬透過整理國內、外學者對於吹哨者保護立法之相關文獻，以「金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2」為研究中心，並試論揭弊者保護法草案施行後，對金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 可能的衝擊；另外，就金控公司及銀行業在訂立內部檢舉制度可能遭遇之疑義，本文將以前述國內、外學者針對檢舉制度或揭弊者保護法草案所為評析為出發，借鑒外國法就吹哨者保護規範之先進立法例，並佐以外國金控公司或銀行業業已建立之檢舉規範及管道，再整理比較國內金控公司於 107 年 3 月後所公布之檢舉制度，進而就現行金控公司及銀行業建立內部檢舉制度可能面臨的問題提出本文見解及修正建議。

另有鑑於法務部所擬具之揭弊者保護法草案以「揭弊者」一詞，係有意與其保護範圍與其他法令所稱「檢舉人」，或與一般概念泛稱「吹哨者」加以區別，故本文以下如係探討揭弊者保護法適用主體將以「揭弊者」稱之，且考量「揭弊者」

定義尚未立法通過，故本文以下若以舉例方式或針對現行相關檢舉制度加以說明，

將分別以「檢舉人」、「吹哨者」稱之，併予敘明。

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本文架構

金控公司及銀行業遵循金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 規定欲建立企業內部檢舉制度，面對檢舉制度從無到有的過程，如何明確定義檢舉案件類型、

檢舉人資格，並給予檢舉人身分保密及工作權益保障等措施，乃至於受理及調查單位等問題，本文嘗試分為5 大章節加以探討。

第一章，將提出本文問題意識，並針對本文研究方法、範圍及整體章節架構安排加以說明。

第二章，嘗試從吹哨者保護的理論基礎談起，再從國際組織建議之最佳立法模式檢視國內散落於各主管機關法規現行的檢舉制度，是否仍有規範密度及保護不及之處。另外，針對 107 年法務部報請行政院審查、經行政院院會通過「揭弊者保護法」草案規範重點提出評析。

第三章，則是透過瞭解美國華爾街改革及消費者保護法、英國公益揭露法及日本公益通報者保護法等外國立法例對於吹哨者之保護規定，再進一步檢索外國金控公司或銀行業公布之內部檢舉制度，希冀借鑒外國立法例與實務對於檢舉案件範圍、檢舉人身分資格、保密措施及禁止報復或歧視條款等規範情形，可作為國內金控公司及銀行業內部檢舉制度之參考。

第四章，107 年 3 月 31 日金管會修正金控公司及銀行業內控辦法第 34 條之 2 規定後，國內16 家金控公司已於其網站上公布相關檢舉辦法可供查詢瀏覽。本文嘗試比較國內各家金控公司之檢舉辦法，進一步瞭解該法規施行後，現行各金控公司建立內部檢舉制度規範是否產生歧異之處，並提出金控公司及銀行業優化或修正內部檢舉制度之建議。

第五章，則是綜整本文第二章至第四章就金控公司或銀行業建立內部檢舉制度在法制規範面與實務執行可能面臨到相關疑義，例如案件類型範圍、檢舉人資格、是否受理匿名檢舉、受理案件單位及調查程序等，進而提出本文結論與建議。

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第二章吹哨者制度理論與吹哨者保護機制

揭弊者保護法之最佳立法模式

有鑑於目的事業主管機關之行政管制有其侷限性，不乏有學者提出私人檢察官或是私人執行概念，強調透過企業內部人或私人偵測不法行為，有助於不法行為發現，並可有效節約行政管制成本。事實上，國際上早已重視吹哨者法制化議題，本章嘗試分析吹哨者制度重要性及介紹國際組織所提出吹哨者之最佳立法建議，作為本文開啟吹哨者保護制度之切入點。

吹哨者制度建立之重要性

談論市場監管問題，有論者認為若僅仰賴目的事業主管機關高度監管機制，

卻可能因機關人力及物力限制，或是出現政府失靈、主管機關甚至成為企業犯罪之共同違法者等情形時，主管機關監管手段就無法達成管制目的⁵，如同我國金管會受限於行政資源有限，無法針對每一金控公司進行經常性且深入的監管，以達到在事前全面性的預防舞弊案件的發生。故除公權力監管外，為糾舉或偵測公司內部不法情事之目的，有時「吹哨者」就會扮演相當重要功能。

所謂「吹哨者」係指發現不法情事，主動舉發示警以避免不法情事繼續或擴大之人，如同早年英國警察發現違法行為時吹哨制止，以引起其他同僚及公眾之注意⁶。曾有學者將「吹哨者」細分成三大類，其一是舉報行為目標是為獲取經濟利益，其二是向主管機關提出單純投訴，以及第三種類型是通過揭露非法行為挑戰現有權力並使自己處於危險之中的舉報行為，而其揭露不法主要原因是係為阻

5 劉威宏（2015），《對企業舞弊之私人舉發制度 : 以吹哨者保護法為中心》，頁 6-7，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。

6 郭大維（2013），〈沉默未必是金－吹哨者法制之建構與企業不法行為之防範〉，《台灣法學雜誌》，

216 期，頁 46。

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止有害行為並在未來阻止這種行為，而公司內部員工舉報即屬於此類型⁷。

根據2018 年註冊舞弊檢查師協會（Association of Certified Fraud Examiners ，縮寫ACFE）統計報告，有 40%的職業舞弊（Occupational Fraud）案件是由檢舉而發現，而檢舉案件中有 53%的檢舉案件是由內部員工提出，可見企業內部員工因執行工作之緣故，最有機會接觸內部資訊而發現不法情事。此外，基於業務或交易往來，客戶及供應商發現企業內部不法情事，亦占檢舉案件來源逾三分之一⁸。是以，如何在原有公權力監管手段外，強化吹哨者檢舉來源，勢必有助於強化主管機關查處不法行為之力道。

表2- 1：職業舞弊事件發現來源統計表

檢舉 40%

內部稽核 15%

管理階層複核 13%

意外發現 7%

其他 6%

會計作業比對 5%

文件檢驗 4%

外部稽核 4%

監控 3%

司法機關通知 2%

IT 控制 1%

自白 1%

表2- 2：職業舞弊事件檢舉來源統計表

員工 53%

客戶 21%

匿名者 14%

供應商 8%

其他 5%

同業競爭者 3%

股東/業主 2%

資料來源：參註8

7 Abraham Mansbach, Whistleblowing as Fearless Speech: The Radical Democratic Effects of Late Modern Parrhesia, in WHISTLEBLOWING AND DEMOCRATIC VALUES 13, (David Lewis & Wim Vandekerckhove eds., 2011).

8 Report To The Nations: 2018 Global Study On Occupational Fraud And Abuse. pt. 17 (2018).

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第一款公權力監督管理

基於市場或產業管制或管理之目的，不論是公部門或私部門對於不法行為之發現，公權力執行或監管向來是強調的重點。所謂公權力執行（public enforcement）

指代表國家的監管者為避免他人違反法令，所實施的法律及監管措施，包含違法行為前之預防及行為後的制裁。就預防層面而言，金控公司之目的事業主管機關

（即金管會）透過監理法令規範，要求金控公司公開揭露資訊；在勞動權益保障與落實性別平等領域，勞動部及內政部作為主管機關，為維護勞工權益、確保職場環境之性別平等，亦分別透過勞動基準法、性別工作平等法及性騷擾防治法等規定，要求適用該法之事業單位應訂定相關防治措施並公開揭示。

又參酌金融控股公司法第 1 條之立法目的是為「促進金融市場健全發展及維護公共利益」，與同法第51 條應建立內部控制及稽核制度，以及第 52 條「為確保金融控股公司及其子公司之健全經營」所得採取檢查等行政作為可知，金管會針對金控公司之監督，採取高度自律原則，且著重事前預防之管理，包含建立內部法令遵循機制、年度自我評量機制或是道德倫理規範等。金管會對於金控公司除以上事前管理建立相關預警制度與措施外，倘真有違法案件發生，金管會尚得以金控公司之行為有礙健全經營之虞予以裁罰性不利處分。

第二款有效防止私人舞弊

然而，當2008 年次貸風暴引發一連串金融危機，雖有聲浪大力檢討國際金融體制行政機構監管措施或是效能不彰問題，但學者認為如果金融體系內「私人執行」能被重視與強調，並在公部門監管制度外能更為有效的被執行，方可有效為金融管制體系帶來另外一層革新。

所謂私人執行，是考量到金融體系行政監督資源有限，基於金融業務高度專業性、技術性之理由，並為能及時因應金融產業發展之瞬息萬變，主管機關外之私人或是自律團體如能分擔部分管制角色，透過公私協力方式共同維護金融秩

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序。其中，民事損害賠償訴訟常被採用作為私人執行策略之一，除間接有助於管制機關發現違法，並可提高行為人從事違法行為之成本；另外，吹哨者制度如能被建立，亦可適時補足公部門監管措施未逮之處，並能有效節約行政成本⁹。

復如前述，私人企業之舞弊檢舉來源，公司內部人員工、股東甚至是業主占超過五成，正如學者所言政府機關或是企業內部之舞弊是具有相當暗默性，不論是犯罪偵查或是行政調查均面臨蒐證不易的情況，倘可透過知情人士檢舉因而發現舞弊，便成為打擊弊端最為有效的方式。也因為對於政府、企業組織廉潔、廉能的要求，不僅可以帶來組織公益性或企業營利最佳化之正向發展，更可以增加人民或投資大眾對於政府機關、業主及金融市場運作之信賴感，故如何有效事前防弊、事中發現弊端乃至於事後除弊，造就一波對於吹哨者保護法制化議題關注之浪潮¹⁰。

第三款健全公司治理之一環

金管會作為金控公司主管機關，近年來實施許多金融改革政策，諸如金融業落實股東行動主義、引進公司治理人員制度、推動英文資訊揭露比例、推動候選人制度、提升公司治理評鑑或是加強公司治理相關法令遵循，其實歸根結柢均為落實並深化公司治理文化¹¹。

而公司治理文化另外一個面向，就是如何強化內部及外部監控機制，有效防範企業弊端發生，吹哨者制度正是其中關鍵性的一個環節，如能為企業內部建立檢舉或申訴管道，並依據法規介接相關主管機關管制，將有助於企業適時發現舞弊，以及企業內風險控制。

9 邵慶平（2013），〈金融管制與私人執行-國際金融危機後管制發展的反省〉，《國立中正大學法學集刊》，40 期，頁 105-109。

10 李聖傑（2012），〈機關組織內部不法資訊揭露者保護法立法研究〉，《法務部廉政署 101 年委託研究》，頁8-11。

11 今日新聞（03/27/2018），《強化公司治理金管會推 6 改革措施要求設公司治理人員》，載於︰

https://www.nownews.com/news/20180327/2725037/（最後瀏覽日：07/25/2019）。

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特別是從協助金控公司及銀行業建立誠信、透明的企業文化及促進健全經營角度思考，有學者認為如能讓吹哨者扮演「私人檢察官」（private attorneys）角色，

有助於維護金融秩序、維持良好組織形象及改善內部控制功能¹²，故金管會認為先由金控公司或銀行業於內部建立檢舉制度，並由具有公司內部獨立性之單位負責檢舉案件受理及調查，給予金控公司及銀行業一定期間配合調整，有助於可以提高企業內部控制效能。

國際組織對於揭弊者保護制度之立法建議

經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，下稱 OECD）認為吹哨者制度不論在公、私部門均有其重要性，透過機關、公司內部人吹哨檢舉，有利於機關與私人企業之反貪腐、增加組織內部透明度，最終達成保護公共利益與健全公司治理等目的，是如何訂立規範完整且理想之揭弊者保護制度，可謂是各國立法政策趨勢。

有鑑於揭弊者保護制度在對抗貪腐、詐欺及不當治理上具有不可或缺之重要性，故2012 年 OECD 公布有關揭弊者最佳實踐立法的六大原則，包含訂立專法、

定義揭弊者限於真實並合理懷疑貪腐、保護揭弊者身分、檢舉程序、申訴專責機構及教育訓練等部分¹³；另外，國際透明組織就吹哨者制度亦曾提到「定義」、「指導原則」、「適用範圍」、「保護方式」、「揭發程序」、「救濟及參與」及「立法架構、

執行及審查」等方面，據此對各國提出立法建議¹⁴。

由此，不難看出世界先進各國對於吹哨者理想制度之立法藍圖，主要尚可整理歸納出三大重點，包含：一、明確定義檢舉人及案件類型；二、必須建立相關

12 詹德恩（2018），〈金融機構執行檢舉人保護制度之困境〉，《月旦會計實務研究》，11 期，頁 104-105。

13 葛傳宇（2017），〈全球揭弊者法制之比較研究〉，《軍法專刊》，63 卷 4 期，頁 89-91。

14 Recent Trends In Best Practices In Whistleblower Protection Legislation. (2013).

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內部檢舉制度或外部申訴管道；三、落實檢舉人身分保密及工作權益保障。本文後續針對國內金控公司建立內部吹哨者制度，與檢討金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 之立法模式等方面的探討，將係環繞上揭三大主軸加以開展。

現有之吹哨者機制

吹哨者對於公司內部控制既有其重要性，然吹哨者舉報不法行為前，不得不衡量其因檢舉不法所需承擔之風險。本節將從吹哨者檢舉不法行為卻可能遭遇種種不利對待，探討現行法規對於檢舉人保護不足之處，期許法制面能給予吹哨者更完整保障，有效控制檢舉人遭受不利對待風險，有助於提高吹哨者舉報意願。

目前適用吹哨者之相關規定

第一款證人保護法

揆諸國內現已施行之吹哨者保護規範或法制，其實是散落於各目的事業主管機關執掌法令中。對於金控公司來說，如公司內部人檢舉內部不法行為涉及刑事責任，與其最有可能且直接關係的法律，顯然是證人保護法。

證人保護法立法目的在於保護刑事案件的證人，該法第1 條第 1 項規定：「為保護刑事案件及檢肅流氓案件之證人，使其勇於出面作證，以利犯罪之偵查、審判，或流氓之認定、審理，並維護被告或被移送人之權益，特制定本法」；另外，

證人保護法第2 條，也針對適用證人保護法的刑事案件，作出明確的規範¹⁵。既然重點在於刑案證人的保護，證人本身及與其有密切利害關係之人的其人身及財產

15 參考證人保護法第 2 條規定，證人保護法所稱刑事案件包含最輕本刑 3 年以上有期徒刑之罪、

涉及刑法第339 條、銀行法第 125 條、證券交易法第 171 條、第 173 條第 1 項、期貨交易法第 112 條或第113 條第 1 項、第 2 項等罪。

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安全，證人保護法第4 條第 1 項明文規定證人保護書的核發及保護機制內容¹⁶。然而，證人保護法僅適用於已經進入偵查的特定罪名之刑事案件，但如果案件本身尚未啟動偵查，則無所謂「被告」或「證人」可言¹⁷，此時吹哨者或檢舉人的法律地位為何，實有疑問。證人保護法雖訂有減免刑責、人身安全保護及身分保護等規定，但也只適用於實體法上的刑事案件，若個案中不是刑事案件，而是公務員嚴重違反官箴的行為，例如未約定職務對價而收取他人高額餽贈，因為檢舉人不構成刑事案件，當然也與證人保護法無涉。於此情形，檢舉人若提供相關事證，卻也可能會面臨機關內部的不利對待，例如長官予以調動單位或更換職務加給等等。就保護機制的內容而言，故有學者認為證人保護法已顯出其保護不足之處¹⁸。

第二款勞動基準法

其次，金控公司與其員工間多為僱傭關係，內部員工又是最容易知悉弊端之人，特別是在僱傭關係存續期間。一般來說內部員工檢舉案件類型最常見是可得適用勞動基準法第 74 條規定：「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時，得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。雇主不得因勞工為前項申訴而予解僱、

調職或其他不利之處分。」但該條主要係針對勞工申訴企業違反勞動基準法或其

16 參考證人保護法第 4 條規定：「證人或與其有密切利害關係之人因證人到場作證，致生命、身體、

自由或財產有遭受危害之虞，而有受保護之必要者，法院於審理中或檢察官於偵查中得依職權或依證人、被害人或其代理人、被告或其辯護人、被移送人或其選任律師、輔佐人、司法警察官、案件移送機關、自訴案件之自訴人之聲請，核發證人保護書。但時間急迫，不及核發證人保護書者，得先採取必要之保護措施。」

17 參考證人保護法第 3 條規定︰「依本法保護之證人，以願在檢察官偵查中或法院審理中到場作證，陳述自己見聞之犯罪或流氓事證，並依法接受對質及詰問之人為限。」

18 許恒達（2015），〈揭弊者保護制度的刑事政策省思〉，《刑事政策與犯罪研究論文集》，18 期，頁 74。

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他勞工法令規定之行為，並可依據同條第2 項規定禁止雇主對勞工予以報復¹⁹。該條立法目的在於促使雇主遵守勞動基準法及其他勞工法令所規定之各項最低標準，其中所謂其他勞工法令，包括工廠法、職工福利金條例以及其他與勞動基準法有關之附屬法規，希望透過員工工作權益保障，可讓員工無後顧之憂對於不法行為提出檢舉，是有學者認為該條是屬於具有保護機制之吹哨者保護規範類型²⁰。

第三款金管會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點

另外，針對金融違法案件，為鼓勵民眾勇於檢舉金融違法案件，以協助主管機關維護金融市場秩序及檢肅不法，並達到存款人、投資人及金融消費者權益均能獲得確保之目標，金管會訂定「金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點」，俾作為民眾檢舉金融違法案件時給與獎勵之依據。該要點共14 點，

就金融違法案件之定義、獎金核發之要件、標準、程序、民眾檢舉及獎金分配之方式及獎金經費來源等，均有明確規範。

此外，依據各金融服務類型亦訂有不同規定。如證券交易部分，「臺灣證券交易所股份有限公司證券市場不法案件檢舉獎勵辦法」及「財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心證券市場不法案件檢舉獎勵辦法」，鼓勵檢舉上市櫃公司及證券服務業違法行為，透過給予檢舉人一定之檢舉獎金，獎勵對象不限於公司內部人，只要未參與犯罪者吹哨，經法院判決確定，即適用該獎勵辦法。

至於期貨市場交易行為，為維護期貨市場紀律，保障期貨交易人權益，臺灣期貨交易所訂有「臺灣期貨交易所股份有限公司期貨市場不法案件檢舉獎勵辦

19 參考金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第 34 條之 2 第 2 項第 2 款不利人事措施禁止規定之修法理由，亦是參考勞動基準法第74 條第 2 項規定：「雇主不得因勞工為前項申訴，

而予以解僱、降調、減薪、損害其依法令、契約或習慣上所應享有之權益，或其他不利之處分。」

而來。

20 林良榮（2018），〈吹哨者之勞工保護與企業法遵義務──「一例一休」之權利保障與雇主勞動條件明示義務〉，《月旦法學雜誌》，273 期，頁 181。

(22)

法」，視個案情節，提供新臺幣300 萬元以下不等之檢舉獎金，以鼓勵一般民眾檢舉期貨交易不法案件²¹。

本文從爬梳金控公司較可能涉及之吹哨者保護法制領域，就可以發現現行各個領域之吹哨者保護法制所適用案件範圍尚有不同，後續給予吹哨者之獎勵或保護亦有殊異，惟對於一般公司員工或是基層公務員而言，如要依法提出違法舉發，

吹哨者對於自身身分保密、工作權保障及刑事、民事責任豁免之擔憂，卻是很難獲得各該法規全面性之保障。

公司內部員工吹哨所需面臨之風險

第一款揭弊者身分洩漏

侷限於傳統文化思維，吹哨者始終難以除去打小報告、抓耙子的印記，吹哨者躊躇著是否提出檢舉，其實最擔心自己的身分資料是否因檢舉而有外洩之可能，並引來後續人身安全疑慮、敵意工作環境或工作權益受有損害。再者，吹哨者舉報不法行為後，必須面臨的是受理檢舉單位是否重視其檢舉內容、企業是否願意再僱用吹哨者之問題接踵而來。

當然現行個別法律不乏有檢舉人或吹哨者身分保密的規定，如勞動部訂有勞動基準法檢舉案件保密及處理辦法，金管會訂有金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點，均有檢舉人身分資料保密規定²²，但實務上應如何落實對於檢舉人之身分保密，降低檢舉人人身安全保護之不確定性，卻不見能夠獲取

21 參考臺灣期貨交易所股份有限公司期貨市場不法案件檢舉獎勵辦法第 5 條第 1 項規定，視個案情節輕重，酌發新臺幣300 萬以下獎金，而依據同條第 4 項規定就獎金發給金額另訂有「期貨市場不法案件檢舉獎金給獎基準」，此與金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點尚有不同，即發放獎金標準與比例並非規定於同一授權法規命令內。

22 參考金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點第 11 點第 1 項規定：「受理檢舉機關對於檢舉人之姓名、年齡、住居所及身分等足資辨別其特徵之資料，均應予保密。但經檢舉人同意公開者，不在此限。」

(23)

檢舉人之信任。

第二款洩漏營業秘密之刑事及民事責任

吹哨者也擔心因為揭露企業內部或組織內不法情事，反而讓自己陷於訟爭。

曾有學者舉例，依現行刑事訴訟法第 241 條賦予公務員知悉犯罪嫌疑時負有刑事告發義務，然一體兩面的是，如果公務員知悉系爭犯罪情事係基於職務，又限於公務員服務法第4 條第 1 項規定：「公務員有絕對保守政府機關機密之義務，對於機密事件，無論是否主管事務，均不得洩漏；退職後亦同。」又按政府採購法第 34 第 2 項規定：「機關辦理招標，不得於開標前洩漏底價，領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成限制競爭或不公平競爭之相關資料。」此時，公務員勢必面臨義務衝突之窘境²³；另外，發生於一般企業內部之吹哨，依據刑法第317 條規定：「依法令或契約有守因業務知悉或持有工商秘密之義務，而無故洩漏之者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。」縱先不細究吹哨者舉發行為是否可得構成刑事上阻卻違法事由，但可想而知的是公務員或是公司內部員工因檢舉行為，不論是作為證人還是洩密之被告，皆可能必須面臨一連串的刑事偵查、審判程序，另外公司也可能基於損害商譽、營業秘密洩漏等理由，進一步對吹哨者依民法侵權行為相關規定，請求吹哨者負起損害賠償之民事責任。

第三款雇主實施不當勞動措施

更甚而，實務上不乏有企業內部所訂工作規則中，可能訂有勞工不得發表不利雇主之言論規定，常見的工作規則文字諸如：「勞工不得妨礙公司權益，散佈不利於公司的謠言，挑撥勞資感情」之條款。故當公司內部員工進行吹哨時，如涉有不利於雇主之言論，在訴訟出現之前，員工就可能遭雇主因違反該等工作規則面臨解僱之情形。

23 王建等（2017），〈「吹哨者」之洩密刑責（一）〉，《法務通訊》，2873 期，頁 3。

(24)

又以目前最重要的檢舉人保護規範「證人保護法」來說，雖然羅列各種保護證人措施，然而不但適用案件範圍有所限制²⁴，其中最主要的「污點證人」制度亦有缺陷。依證人保護法第14 條第 1 項及 2 項規定，如為共犯供出其他共犯，可以減輕或免除其刑（即所謂的「窩裡反條款」），若是涉他案而非為本案共犯，但因知道本案情形而以為供述，可為不起訴處分。但現行規定主要保護措施僅止於刑事責任的豁免，其他更進一步的保護措施，例如檢舉人工作權的保障，則付之闕如，才會發生公務員因揭發機關內部不法行為而遭遇免職處分²⁵。

內部人吹哨者之風險控管

第一款程序上身分保密措施

如能從法制面上降低吹哨者所需要面臨的風險，相信有助於提高吹哨者對於不法行為提出舉發，起點必須從吹哨者之身分保密措施談起，例如容許匿名提出檢舉，即可降低吹哨者身分洩漏之可能性。然而現行實務上為避免濫行舉報、黑函爆料影響商譽或企業形象，不論是經由言詞、書面或是電子方式提出檢舉，原則上目前各主管機關現有檢舉機制多依行政程序法第 173 條第 1 款之規定，僅受理具名檢舉案件，亦即吹哨者必須以真實姓名、檢附相關個人資料向檢舉或揭弊受理機關提出檢舉。倘遇民眾不具名或以匿名方式提出檢舉者，受理機關甚至可

24 參考證人保護法第 2 條規定，適用證人保護法之案件類型諸如最輕本刑為 3 年以上有期徒刑之罪、銀行法第29 條、證券交易法第 171 條、第 173 條、期貨交易法第 112 條、第 113 條等罪。

25 蕃薯藤新聞網（07/07/2017），《公務員很好做？他揭弊遭丟鐵飯碗》，載於：

https://n.yam.com/Article/20170707707771（最後瀏覽日：07/25/2019）。

(25)

不予處理²⁶。

但是，一旦吹哨者係以真實姓名向受理機關提出檢舉，該案件歷經機關或企業內部自我調查程序，乃至於行政機關、司法機關之調查、偵查或審判等冗長程序，如何防止吹哨者身分資料在調查過程中洩漏，避免報復措施，就成為研擬或訂定吹哨者法制或實務操作上不可缺漏之一環。甚至有學者認為如有故意或過失洩漏吹哨者身分者，亦可課以特別處罰規定²⁷。

第二款免責條款之設計

員工舉報內部不法行為，此舉可能會被看作違反忠誠義務，故有學者提出以更高的公共利益超越其所承擔的忠誠義務？但有學者對此提出質疑，認為如果所謂的忠誠來自於一種自我犧牲、不求回報的概念，那麼企業或公司生產銷售產品，

並以追求營利為目標，此種高度商業化的集合團體是否可作為一種忠誠的對象？

忠誠義務到底是建立在「個人對個人」間的真實關係？抑或是可以擴及至「個人對群體」，以推導出員工與公司間存在忠誠義務？就有學者認為，如果係立於企業或公司組織不過是追求利潤的工具觀點，員工係無法對於公司建構所謂的忠誠義務²⁸。

雖然學術上對於員工與公司間忠誠義務的討論，仍未有定論，但承如前述，

26 參考行政程序法第 173 條規定︰「人民陳情案有下列情形之一者，得不予處理︰一、無具體之內容或未具真實姓名或住址者。……」；另如勞動基準法檢舉案件保密及處理辦法第 3 條第 1 項及第3 項：「檢舉人檢舉違反本法或其他勞工法令規定之案件，得以書面或言詞敘明下列事項，向主管機關或檢查機構（以下簡稱受理檢舉機關（構））提出：一、檢舉人姓名、聯絡方式及檢舉日期。

二、被檢舉事業單位或事業主之名稱、負責人姓名及營業地址。三、涉嫌違反本法或其他勞工法令規定之具體事項及相關資料。」、「第一項第一款所定聯絡方式，包括電話、地址、傳真號碼或電子郵件位址等。」；金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點第10 點第 1 項：「民眾檢舉金融違法案件有下列情形之一者，受理檢舉機關得依分層負責權限規定不予處理，但仍應予錄案查考：（一）匿名、不以真實姓名檢舉、無具體事證或拒絕製作檢舉紀錄者。（二）檢舉事由業經本會或所屬機關受理或經他人檢舉在先者。（三）檢舉事由非屬本會及所屬機關業務職掌範圍者。」

27 吳協展（2018），〈美國私部門吹哨者保護法制之研究〉，《法學叢刊》，63 卷 1 期，頁 128。

28 See Ronald F. Duska, Whistleblowing And Employee Loyalty, in CONTEMPORARY REFLECTIONS ON

B^USINESSE^THICS 144 (2007).

(26)

很現實的問題是囿於現行法規，倘若公務員或公司內部員工因職務或業務內容知悉營業秘密，因舉發需要檢附或供述相關違法事證，而與其職務上或業務上之保密義務產生義務衝突，故有學者認為應訂定相關法令保障吹哨者得以免除相關保密或忠誠義務，避免事後吹哨者因檢舉或申訴遭受雇主民事損害賠償、刑事洩密等罪之法律訴究。倘如吹哨者曾參與不法情事，並應參酌情節輕重，給予相關免除或減輕責任之規定²⁹。

另有學者認為，對於吹哨者保護如可善用免責條款，將可強化吹哨者取得違法事證之強度，但相關蒐證目的與必要性、蒐證之方式與後續提供方式，仍須加以明確規定，此舉不但可以讓吹哨者能確實掌握違法事證，將有助於提高檢舉之真實性，再搭配免責條款的運用，亦可降低吹哨者進行舉發必須面臨揭露營業秘密的法律風險³⁰。

第三款勞動條件及勞動契約之保障

倘吹哨者勇於對於不法情事提出檢舉，如何確保員工自身勞動權益，避免企業施以懲戒性報復措施，亦是吹哨者保護法制化重點之一。如美國在許多法律內業已訂有吹哨者保護制度，例如職業安全衛生領域、各州吹哨者保護法，均有明文禁止雇主解僱或歧視合法吹哨勞工，並訂有反報復條款，倘雇主採取不當解僱或歧視作為時，員工依法可以向主管機關控訴雇主不當解僱或歧視等對待行為³¹。

事實上，國內現行法規內已有檢舉或申訴人工作權益保障之規定，例如受僱人在職場環境中遭受性騷擾或性別歧視向主管機關提出申訴時，依據性別工作平等法第 36 條規定：「雇主不得因受僱者提出本法之申訴或協助他人申訴，而予以解僱、調職或其他不利之處分。」另外，如前述，依據勞動基準法第74 條第 2 項

29 吳協展，前揭註 27，頁 128-129。

30 林于倩、李玉春（2016），〈公益通報法制之研究-以受僱者權益保障為中心〉，《勞動及職業安全衛生研究季刊》，24 卷 2 期，頁 427-428。

31 謝棋楠（2015），〈美國勞工部職業安全衛生署依各種法律反報復條款下專屬保護吹哨者之制度〉，

《勞動及職業安全衛生研究季刊》，23 卷 4 期，頁 418-423。

(27)

規定：「雇主不得因勞工為前項申訴，而予以解僱、降調、減薪、損害其依法令、

契約或習慣上所應享有之權益，或其他不利之處分。」

由此可見，法制面上如能對於吹哨者真實身分有完整的保密措施，並有效降低吹哨者所需承擔民、刑事責任或是有害工作權益之風險，一方面不僅是鼓勵機關或公司內部人知悉不法情形提出檢舉，更具有強化機關組織或企業內部控制不法行為之正向意義。

揭弊者保護法之展望

面對吹哨者保護法制化，法務部日前研擬揭弊者保護法草案報請行政院審查，歷經政務委員多次召開法案審查會議，已於 108 年 5 月獲行政院院會通過送請立法院審議。既然揭弊者保護法乃是目前國內吹哨者保護立法政策之指標性法案，本節透過評析行政院院會通過之揭弊者保護法草案，作為未來國內其他吹哨者保護制度或相類似之檢舉制度修正之參考。

揭弊者保護法草案之立法歷程

第一款限於公部門揭弊之揭弊者保護法草案

本文從前揭對於吹哨者法制化契機談起，到爬梳國內現有吹哨者保護精神之法制，探討吹哨者檢舉不法行為所可能面臨的風險，並對於現行法制對於各種刑事或行政不法行為檢舉行為之保障或是管道提出疑問。事實上，一直以來不乏有對於揭弊者或是吹哨者是否應該訂立專法加以保護的聲音，且該議題更是司改國是會議的討論重點³²。

32 自由電子報（03/30/2017），《司改會議》第 5 組通過 10 項具體決議推動吹哨者保護法案》，載於：https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/2021406（最後瀏覽日：07/25/2019）。

(28)

又正如同本文前面曾提及，OECD 所提最佳立法模式建議，就吹哨者保護制度應訂立專法，讓事業可得遵循並實施，然而我國現行已有許多類似的申訴或是檢舉機制，卻散落各部法律規範中，並分別由各個主管機關加以掌理，並無吹哨者保護專法加以統整，或是揭示身分保密、檢舉程序及工作權益保障等原理原則。

但是，如果立於政府機關與私人企業所受法律規範，職業風險都有所不同之考量出發，是否宜由一部專法同時規範公部門及私部門之吹哨、揭弊行為，則成為立法技術上必須突破或協調的另外一個問題。

到底要不要制定專法？或傾向制定專法，但具體條文內容應該如何訂定，從法務部 103 年對外所公布的「揭弊者保護法草案」第一版，該草案第 1 條明文規定：「為澄清吏治，建立廉能政府，有效防制貪腐行為，鼓勵及保護揭弊者，特制定本法。」揭示其立法目的，及同法第 3 條將相關揭弊者檢舉案件類型限於「公務員執行職務」可能影響政府廉能之刑事不法及重大行政不法行為³³，可以看出該草案是針對公部門揭弊者行為所擬具之專法。

在研擬相關法律前，法務部曾委託學者研究指出因考量公部門與私部門吹哨者，不論是保護或是檢舉誘因均不盡相同，行為人所受法律規範及追求行政公正、

透明等最終目的，亦有所不同，故宜考量公部門揭弊法先行³⁴。再者，如將公部門與私部門揭弊由單一專法加以規範，必須克服揭弊案件類型過於廣泛、如何整合各權責機關及通報程序沒有共識等問題³⁵。

是基於上開理由，可以看出為何法務部擬具揭弊者草案之最初立法方向，係採取「公、私分立」、「公部門先行」之立法模式，這也是為何法務部所擬具揭弊者保護法草案第一版至第五版，都僅限於公部門之不法行為之揭弊者，始有適用。

33 法務部廉政署，103 年 12 月 31 日《揭弊者保護法草案-第一版》，載於：

https://www.aac.moj.gov.tw/6398/6540/636642/636643/Lpsimplelist（最後瀏覽日：07/25/2019）。

34 李聖傑（2012），前揭註 10，頁 26。

35 邱太三、朱家崎、林鈺雄、蔡旻峰、林志潔、陳瑞仁、張天一、林佳和、李聖傑、陳重言（2018），

〈吹哨者保護法法制（一）〉，《月旦刑事法評論》，8 期，頁 86。

(29)

第二款 107 年 5 月研議公私合併版之修法版本

然而，近年來不論公、私部門均發生揭弊者因揭弊後面臨工作權益損害問題，

例如公部門的新竹縣家畜疾病防治所戴立紳檢舉機關內雞肉採購案³⁶，以及私部門王幗英、張晉源揭發永豐金牙材案³⁷等。是不論在公部門還是私部門揭弊領域，當吹哨者提出檢舉後，面臨免職、調職或是開除等不當人事措施之情形，不在少數。

雖本文前述提及，公、私部門不法行為法律規範射程本有不同，但事實上公、

私部門的不法界線有時難以一分為二，且不論是公、私部門建立吹哨者制度，對於吹哨者身分保密及工作權益保障方面，仍舊是殊途同歸，故在 107 年 5 月間法務部大幅度修正揭弊者保護法草案立法方向，爰以一部專法同時規範政府機關及私人企業內部不法行為之揭弊者行為³⁸，而108 年 5 月 2 日行政院會也已經通過揭弊者保護法草案條文³⁹。以下將以行政院院會審查通過之揭弊者保護法草案條文為本文探討核心。

36 今周刊（03/08/2018），《從沒想當英雄，也不要讓我當烈士吧！》，載於：

https://www.businesstoday.com.tw/article/category/154769/post/201803070012/%E3%80%8C%E5%BE

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E5%90%A7%EF%BC%81%E3%80%8D（最後瀏覽日：07/25/2019）。

37 中時電子報（12/06/2017），《張晉源、王幗英為吹哨者，顧立雄：永豐金應妥適處理》，載於：

https://www.chinatimes.com/realtimenews/20171206001587-260410?chdtv（最後瀏覽日：07/25/2019）。

38 法務部廉政署，107 年 11 月 23 日《公告周知預告制定「揭弊者保護法草案」（公私合併版）》，

載於：https://www.aac.moj.gov.tw/6398/6540/636642/636643/636915/post（最後瀏覽日：07/25/2019）。

39 行政院（2019），《行政院會通過「揭弊者保護法」草案》，載於：

https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/7e537657-2a5b-4fa4-abe4-477f588616da（最後瀏覽日：07/25/2019）。

(30)

行政院版本之揭弊者保護法草案重點

第一款適用範圍

首先，有關於立法體例與揭弊者定義，在院版的揭弊者保護法草案裡，因考量政府機關、企業內部人員對於弊端能及時覺察，並且可能有時掌握關鍵事證，

故該草案傾向不限於政府機關之舞弊案件，尚擴及私人企業內部人員之揭弊者保護。另外，該草案第 1 條立法說明也揭示，係採取公部門及私部門合併立法之方式，且為釐清揭弊者保護法涵攝範圍，將該草案所謂「揭弊者」係限於機構「內部人員」，與機關或公司內部人及外部人均得為「檢舉」加以區別。

其次，有關揭弊者資格部分，以永豐金控案作為前車之鑑，因該案吹哨者張晉源及王幗英係屬企業中之高階經理人，渠等與公司間係屬於委任關係，受限於勞動基準法將勞動雙方關係原則上定位在民法上的「僱傭」關係⁴⁰，故永豐金牙材案之吹哨者並不適用勞動基準法揭弊者保護規定。因此，為免落入勞動基準法吹哨者保護之困境，該草案第5 條第 2 款揭示私部門揭弊者在企業內不論是基於「僱用」、「定作」抑或是「委任」關係，只要從事工作獲有報酬之人，均可適用揭弊者保護法之相關規定⁴¹。

第二款通報機制與程序

制定揭弊者保護草案目的，不僅是維護政府廉能，健全私人企業公司治理，

如能有效事前防止弊端發生，或事中檢舉人或吹哨者經由內部程序舉發不法，機

40 參考勞動基準法第 2 條第 1 款及第 2 款規定規定：「本法用辭定義如左：一、勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者。二、雇主：謂僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。……」

41 參考揭弊者保護法草案第 5 條第 2 款規定：「本法所稱揭弊者如下：……二、私部門揭弊者：指接受公司、獨資或合夥商號、非法人團體、財團法人或社團法人之僱用、定作、委任而從事工作獲致報酬之人，有事實合理相信任職或提供勞務對象之法人－團體－雇主或其關係企業－員工，涉有第三條第七款或第八款之弊案，具名向前條第一項第一款至第四款之受理揭弊機關提出檢舉者。……」

(31)

關或是公司尚得即時修正或檢討，更能有效遏止弊端損害擴大或發生。是以，有關揭弊者之檢舉或申訴程序，該草案第 4 條第 1 項明定除檢察機關、司法警察機關、目的事業主管機關、監察院、政風機構等為受理揭弊機關外，政府機關內主管、首長或指定人員，或企業內之主管、負責人或其指定人員，亦得為受理揭弊機關⁴²。

此外，為防免該草案第 4 條所定檢舉或申訴程序失靈，該草案第 6 條規定如檢舉人向民意代表、媒體業者或民間公益團體揭弊，亦得適用揭弊者保護法之相關規定。然而，不論是民意代表的立法監督或是媒體的第四權監督，固然具有預防或減少國家與社會損失之效果，但考量揭弊錯誤之情形，揭弊者一旦向媒體揭弊公開揭弊時，仍會對政府或是廠商信譽形象造成損害，因此對於尚未經實質調查之揭弊內容，應予適當規範，故該草案第 7 條建構雙層受理揭弊機制，即將有權調查機關及內部主管機關（構）列為第一層受理揭弊機關，民意代表、媒體等單位定為第二層受理揭弊機關，以作為第一層機關失靈之補正措施⁴³。

第三款工作權益保障

誠如前述，散落個別法令之吹哨者保護法規，其對於吹哨者工作權益保障並不一致，為免掛一漏萬，行政院版本之吹哨者保護法草案除強調應對於吹哨者之身分保密外，如吹哨者係機關內或公司內部人，對其工作權益亦應一併予以保障，

故該草案第 7 條規定，除機關或公司內部人受揭弊者保護法之規範保障外，並擴大保護配合弊案擔任證人、拒絕參與弊案之人或是前揭人等提起不利人事措施後

42 參考揭弊者保護法草案第 4 條第 1 項規定：「本法所稱受理揭弊機關如下：一、公部門之政府機關（構）主管、首長或其指定人員、私部門之法人、團體、雇主或其關係企業之主管、負責人或其指定人員。二、檢察機關。三、司法警察機關。四、目的事業主管機關。五、監察院。六、政風機構。」

43 參考揭弊者保護法草案第 6 條第 1 項規定：「揭弊者向受理揭弊機關揭弊後，未於二十日內獲受理調查之通知，經促請辦理後於十日內仍未獲回應，而具名向下列人員或法人揭弊者，自其向受理揭弊機關揭弊時起，依本法規定保護：一、中央或地方民意代表。二、具公司登記之媒體業者。三、

具法人登記之民間公益團體。」

(32)

提出救濟之人，均不得對其採取不利人事措施⁴⁴。所謂不利人事措施，包含懲戒、

撤職、解約、減薪、職務調動或剝奪升遷教育或訓練機會等，並同時明訂公務員或員工如遭受不利人事措施之法律效果及救濟程序⁴⁵。

但另考量揭弊者揭弊後如遇停職、解約或解僱等人事不利措施，吹哨者為維持生計，可能必須另謀生路或是轉換職場，此時如強迫其復職未必符合揭弊者意願，故該草案第 10 條第 3 項亦訂有「好聚好散條款」，指在勞雇雙方合意或由法院判決下，雙方可依法終止勞務契約，並由雇主依法給付資遣費、退休金及一定期間之待業補償金，讓揭弊者可另覓工作而不致影響生活⁴⁶。

44 參考揭弊草保護法草案第 7 條第 1 項：「政府機關（構）、法人或團體、個人，不得因第五條第一項所列公務員或從事工作獲致報酬之人（下稱內部人員）有下列行為，而意圖報復對其採行不利之人事措施：一、揭發弊案。二、配合弊案之調查或擔任證人。三、拒絕參與弊案之決定或實施。

四、因前三款之作為而遭受不利人事措施後，依法提起救濟。」

45 參考揭弊者保護法草案第 7 條第 3 項規定：「受不利人事措施之內部人員得為下列請求：一、回復其受不利人事措施前之職位與職務；其原職位已補缺或經裁撤者，回復至相當之職位與職務。二、

回復其原有之年資、特殊權利、福利、工作條件與管理措施。三、受人事不利措施期間俸給或工資之補發，以及財產上與非財產上之損害賠償。因第一項各款行為而受不利人事措施之內部人員得為下列請求：一、回復其受不利人事措施前之職位及職務；其原職位已補缺或經裁撤者，回復至相當之職位及職務。二、回復其原有之年資、特殊權利、獎金、退休（職、伍）金、福利、工作條件及管理措施。三、受人事不利措施期間俸（薪）給或工資之補發，及財產上損害之賠償。四、受有身體、健康、名譽、自由、信用、隱私，或其他人格法益之侵害者，雖非財產上之損害，亦得請求賠 償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求為回復名譽之適當處分。」

46 參考揭弊者保護法草案第 11 條第 3 項規定：「依第七條第三項第一款復職顯有事實上之困難時，

雇主得給付受僱人不低於其適用勞動基準法、勞工退休金條例或其他法規所規定之資遣費、退休金 及三個月以上補償金之總額，合意終止勞務契約。」

(33)

現行草案不足之處

第一款單一立法模式是否提供完整保障

有鑑於我國目前尚無完整、具體的揭弊保護機制，亦無單一專法加以規定，

類似規範散見於個別不同的法令之中，諸如前述所提及或未及的證人保護法、獎勵檢舉貪污瀆職辦法、公務人員保障法、組織犯罪防制條例、勞動基準法、勞動檢查法及其他相關規定等，不僅規範過於零散，同時對於吹哨者保護程度亦不夠完整，以致難以完全發揮功能。所以是否應建構完整保護吹哨者之法律，法制上化繁為簡，制定吹哨者保護專法就成為立法政策思考的方向⁴⁷。

雖有學者認為公部門及私部門揭弊本質上並無差異，如以單一專法規範並無不妥⁴⁸，且從各國吹哨者保護法制之立法例來看，公私部門合併立法或是分開立法，都有其立法史之發展過程，並非公、部門揭弊本質導致⁴⁹。但是，亦有學者認為公部門及私部門的揭弊者保護制度如採單一專法立法模式，不論是弊端態樣、

調查程序、舉證責任一概適用於各行各業，可能有礙企業商業活動之自由與彈性，

以及無法兼顧產業之特殊性等情⁵⁰。

再加上，揭弊者保護法草案目前雖已獲行政院院會通過，但仍有待立法院審議並三讀階段，惟各主管機關已訂有許多吹哨者保護精神之檢舉辦法或條文，雖然揭弊者保護法施行後，該草案第 1 條第 2 項訂有「揭弊者之揭弊程序及保護，

依本法之規定。但其他法律之規定更有利於揭弊者之保護者，從其規定。」等文

47 雅虎新聞（01/19/2019），《【Yahoo 論壇／何展旭】換作是你你敢當吹哨者嗎？》，載於：

https://tw.news.yahoo.com/%E3%80%90yahoo%E8%AB%96%E5%A3%87%EF%BC%8F%E4%BD%9 5%E5%B1%95%E6%97%AD%E3%80%91%E6%8F%9B%E4%BD%9C%E6%98%AF%E4%BD%A0-

%E4%BD%A0%E6%95%A2%E7%95%B6%E5%90%B9%E5%93%A8%E8%80%85%E5%97%8E%E F%BC%9F-095049868.html（最後瀏覽日：07/25/2019）。

48 邱太三、朱家崎、林鈺雄、蔡旻峰、林志潔、陳瑞仁、張天一、林佳和、李聖傑、陳重言，前揭註35，頁 97。

49 陳瑞仁（2019），〈從美國吹哨者保護法制談我國立法方向〉，《法學叢刊》，64 卷 1 期，頁 59-60。

50 吳協展，前揭註 27，頁 127。

(34)

字，是否足以處理法規競合或衝突問題，本文認為除事前必須完整盤點各部會法規含有揭弊者保護法之相關規定，到底是否因揭弊者保護法施行後不再適用，還是非屬於揭弊者保護法之涵攝範圍而仍有適用餘地，揭弊者保護法第 1 條第 2 項規定是否足以消弭各主管法規之落差，仍有待各部會協調商議。

第二款檢舉獎金與吹哨者機制必須相輔相成

建立吹哨者制度後，如何提高吹哨者舉報的意願乃是法律執行面最重要的問題。揆諸世界各國法律多有提供檢舉者獎金報酬作為舉報誘因，雖然檢舉是否能獲得重大獎金報酬，不見得是吹哨者首要考量之因素，惟當主管機關發給吹哨者檢舉獎金繫於一定門檻時，例如主管機關是否因吹哨者提供之事證作出裁罰、裁罰金額部分比例作為吹哨者之獎金等等，卻可能降低吹哨者意願或使吹哨者延遲提出舉發⁵¹。

雖然揭弊者保護法草案第17 條以授權法規命令之立法技術，就揭弊者行為是否給予獎金，由各目的事業主管機關訂定獎金給與標準及相關事項，看起來係賦予各目的事業主管機關給予揭弊者獎金之彈性，一旦各個主管機關考量核發獎金之財源籌措，就給予獎金比例、發放獎金時期訂有不同規定，卻可能又會衍生部分案件或內部人揭弊者得領取獎金，部分案件類型或外部人檢舉卻無可領取檢舉獎金之情形發生。由於各行政機關均有不同立法政策考量，就可能導致不同案件類型得領取獎金程序、獎金額度、發放獎金期間及是否追回獎金等規範歧異情況，

反而讓揭弊者或檢舉人無所適從。

第三款具名檢舉能否有效防免浮濫吹哨

有關於身分資料保護部分，院版的揭弊者保護法草案第15 條雖訂有揭弊者身分保密規定，然依據同法第 5 條及第 6 條規定揭弊程序，不分是公、私部門之揭

51 馬秀如、朱家德（2019），〈如何讓吹哨者打破沉默〉，《月旦會計實務研究》，13 期，頁 64-65。

(35)

弊者，均須「具名」向受理揭弊機關或民意代表、第四權提出檢舉，始有揭弊者保護法之適用。學者認為在具名與匿名的立法選擇上，不可否認的是具名檢舉的確會影響揭弊者揭弊的意願，但如採取不具名方式檢舉，又該如何舉證不利人事措施與揭弊之間的關聯性，且從防止濫訴的角度，在立法初期具名檢舉制度仍有其必要性⁵²。

然而從2012 年 OECD 保護揭弊者立法最佳實踐與指導原則，就如何保護吹哨者除相關正當法律程序、禁止歧視及不當人事措施外，尚擴及保障吹哨者使用匿名檢舉⁵³。當然是否接受匿名檢舉是各國在吹哨者保護法制上始終存有爭議的問題之一，例如依據2009 年 OECD 統計指出，容許公部門匿名檢舉國家占 59%，不容許者占41%⁵⁴，但本文認為事實上揭弊具名與否，與防止濫訴、黑函文化目的間之關聯性，尚可以運用其他措施加以防堵，例如營業誹謗刑事責任、民事侵權行為損害賠償等，加以防免。如何在防止濫訴、黑函及揭弊者身分保障中取得平衡，

故有學者認為適時可以考慮透過委任律師、會計師等專業人員作為代理人，也是立法技術上可得採行方式之一⁵⁵。

雖然，揭弊者保護法草案從103 年開始聽聞樓梯響，到 107 年 12 月間將該草案報請行政院審查，終於在108 年 5 月送出行政院，這期間歷經 5 年多的時日，

想必該草案於立法院審議階段各部會間仍必須針對上開種種疑慮加以釐清、協調或修正。但事實上，在揭弊者保護法真正經立法院三讀前，金融秩序的維護刻不容緩，特別是永豐金案爆發後，金管會必須及時因應並處理金融業內部檢舉、吹哨制度法制化必要性之問題，故於107 年 3 月 31 日金管會於金控公司及銀行業內控辦法增訂第34 條之 2，將相關檢舉制度交由金控公司及銀行業自行建立。然而

52 陳瑞仁，前揭註 49，頁 63-64。

53 葛傳宇，前揭註 13，頁 91。

54 陳瑞仁，前揭註 49，頁 64。

55 邱太三、朱家崎、林鈺雄、蔡旻峰、林志潔、陳瑞仁、張天一、林佳和、李聖傑、陳重言，前揭註35，頁 93-94。

(36)

金控公司及銀行業內控辦法第34 條之 2 的法律明確性、條文內容妥適性，以及金控公司能否有效建立相關檢舉制度等問題，則為本文後續所要深入探討的重點。

(37)

吹哨者制度之理論與實踐–以我國金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第34條之2為例

國立臺灣大學進修推廣學院事業經營法務碩士在職學位學程 碩士論文

Professional Master's Program of Law in Business Administration School of Professional Education and Continuing Studies

National Taiwan University Master Thesis

吹哨者制度之理論與實踐–以我國金融控股公司及 銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第 34 條之 2 為例 Theory and Practice of Whistleblower–Based on Implementation Rules of Internal Audit and Internal Control System of Financial

Holding Companies and Banking Industries Article 34-2

劉威君 Wei-Chun Liu

指導教授：邵慶平 博士 Advisor: Ching-Ping Shao, S.J.D.

中華民國 108 年 7 月

摘要

Abstract

目次

表次

第一章 緒論

問題意識

研究方法及範圍

本文架構

第二章 吹哨者制度理論與吹哨者保護機制

揭弊者保護法之最佳立法模式

吹哨者制度建立之重要性

第一款 公權力監督管理

第二款 有效防止私人舞弊

第三款 健全公司治理之一環

國際組織對於揭弊者保護制度之立法建議

現有之吹哨者機制

目前適用吹哨者之相關規定

第一款 證人保護法

第二款 勞動基準法

第三款 金管會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點