壹、民營化潮流
劉建宏（民 86）將全球劃分爲先進國家，開發中國家(包括拉丁美 洲，亞洲和非洲)和東歐地區,並列舉出十八個民營化國家爲例,探討這 些國家的民營化背景，推動程式和民營化成果。研究結果發現:
一、丁美洲在墨西哥外債危機爆發之後，面臨債務危機，高度通貨膨脹，
外債超過 60%是由公營事業所欠下的，因此，民營化爲解決債務危機的 重要方法之一。除債務股權轉換方式外，拉丁美洲各國所採用的民營化 方式與西方先進國家相同。
二、亞洲各國的民營化，是在 1980 年代世界經濟市場導向的潮流下被 迫提出的，其民營化不僅是為了解決政府失敗的問題，也是協助工業化 的重要政策工具之一，其主要的民營化方式是公開發行、出售股份、外 包、BOT 計劃（building, operation and transfer）和公司化等。
三、非洲各國受到世界銀行和國際貨幣基金的施壓，使許多國家提出結 構性調整計劃，計劃中均包括了創造民間部門成長的環境和迫使公營事 業民營化。民營化主要方式爲資産或股權的銷售，合資和經營權民營化。
四、東歐地區自共產體制崩潰以來，政治情勢不穩定和經濟情況低迷，
再加上欠缺民營化所需的股權制度、健全的金融體系和完整的法律架 構，因此民營化活動較其他開發中國家地區更加困難，快速和大量移轉 民營便成為各國重要的訴求。近年來，國營企業私有化在各國皆蔚爲一 股風潮。
潘偉華（民 87）在研究回顧和檢討英國管制經驗的成效和缺失時 指出：許多國家跟隨英國的腳步將瓦斯、電力、自來水、鐵路、廢水處 理等產業私有化。而為管制私有化後私人所有的獨佔產業，政府必須對 這些企業進行必要的管制。…希望藉著有效的政府管制，爲全社會創造
出更好的經濟效益。…此種私有化加上管制的模式的前提是：管制私人 獨佔和引進競爭可以提升效率，改善服務品質，和降低消費者所支出的 價格。
貳、民營化相關案例探討
一、日本國有鐵道公營公司（以下簡稱日本國鐵）
日本國鐵因受汽車與航空運輸之衝擊，營運日益衰退，自 1964 年 起營運出現虧損，情況年年惡化，三年內已將歷年之累積盈餘消耗殆 盡。由於營運上受限於公營體制，在人事、財務上無自主權，未能如民 營鐵路般從事多角化經營，提供收益，又組織龐大，員工人數近三十萬，
未能有效管理，導致士氣低落。生產力及服務水準均落於其他運輸業之 後，負債一度曾高達二十五兆一仟億日圓。但日本政府自 1969 年提出 國鐵改革方案，1982 年正式提出民營化改革主張，隔年制定「日本國 有鐵路經營事業之重建推進臨時措施方案」，並成立「國鐵重建監理委 員會」，著手解決民營化過程一些棘手的問題。這些問題包括國鐵産權 的分割、債務的處理及數目龐大的員工（約 23 萬人）。在國鐵的分割時，
考慮旅客流動情形、鐵路運輸任務及大都會的運輸等因素,採取分割後 仍不分段的共同經營原則。分割後日本國鐵在客運方面，依自然地區之 差異，共分成北海道、東日本、東海、西日本、四國與九州等六家公司
（會社），另外成立一家貨運鐵道公司（七家公司合稱 JR 集團）、一家 出租鐵路公司、鐵道通信株式會社、鐵道資訊系統株式會社、財團法人 綜合技術研究所，以及日本國鐵清算事業團（為一清算法人組織，不經 營鐵路事業）。其改制工作至 1978 年 4 月 1 日，首相中曾根康弘正式宣 佈完成。（陳師孟等，民 80；楊子江，民 78；陳武正、鄧振源、周永暉，
民 79；詹中原，民 83；陳武正，民 85；袁建能，民 91）
表 2-6-1 日本國鐵民營化法案之沿革表 年 代 立 法 過 程
1983.05. 制定「日本國有鐵路經營事業之重建推進臨時措施方案」
06. 設置：日本國有鐵路重建監理委員會（簡稱委員會）
1985.07. 委員會提出：「改革國鐵有關意見—為拓展鐵路之未來」
.07.30 內閣設置：國鐵改革關係閣員會議 .07.31 運輸省設置：國鐵改革推行本部 .08.01 運輸省與國鐵間設置：聯絡調整會議 .08.07 內閣設置：國鐵剩餘人員雇用對策本部 1985.10. 通過：國鐵改革基本方針
通過：剩餘人員雇用對策基本方針 1986.01. 通過：長期債務處理方針
1986.05.30 公佈：「改制前應採取緊急措施有關法案」（簡稱六一特措法）
1986.12.04 公佈：國鐵改革關聯八法案 1987.04.01 國鐵改制
資料來源：楊子江（民 78），轉引自陳武正等（民 79，頁 7）
日本國鐵民營化的準備作業有：1.掃除過去的債務。2.過剩員工之 整頓。3.國鐵互助年金數額龐大，若直接分給各分割後之公司，其負擔 甚重。於是經由修定日本年金法，進行財政的調整。4.貨運采獨立的財 政政策。5.設立新幹線持有機構。6.設定三島客運鐵路公司基金。大致 可分為頒訂法律、分割民營、債務清償、過剩人員處理、土地處分等方 面。（黃俊英等，民 83；陳武正，民 85）。
而在民營化前，須予以重整及重新分割使其在民營化之後能順利經 營。其過程摘要如表 2-6-2：（黃俊英等，民 83）
表 2-6-2 日本國鐵民營化過程摘要表 年 代 推 展 進 度
1981.12. 臨調會確立國鐵按區域別予以分割的構想 1982.01.31 臨調會確立國鐵按區域別予以分割公佈
.05.17 臨調會追認第四不會提出國鐵分割與民營化的改革方案 1985.01. 改革經營基本方案
.06.24 國鐵仁杉總裁辭職，抽換反抗民營化的幹部 .07.26 國鐵重建監理委員會向政府提出意見書 .07. 清算團拍賣用地
.08. 中曾根首相宣稱不會讓員工迷失去路（皆能就業）
.11.28 國鐵改革法案成立，決定自 1987.01.01.分割並民營化 1987.04.01 分割並民營化
1989.01.24 決定在 1991 年將國鐵各會社股票上市
（但因股市環境不佳，原定 1991.05 上市之計劃延後）
資料來源：黃俊英等（民 83），公營事業民營化問題與對策之研究
在過剩人員處理方面，估計民營化後過剩員工約為九萬三千人，於 是日本政府在 1985 年設置了「國鐵過剩人員就業對策總部」，聲稱不會 讓任何一個員工迷失去路。為鼓勵員工離職，並有加發十個月補助金之 規定，為其離職後若一年內再任公職時，則應將所領補助金繳回。在正 式民營化時，除二十萬人轉移至 JR 外，另有一萬八千六百人轉到政府 其他部門工作，退休近五萬人，歸屬清算集團者為七千六百人。至 1990 年只，清算事業團中有二千三百人重回 JR 工作，而至政府部門及民間 就業者為三千四百五十人，最後剩餘者僅一千八百八十人，其中八百五 十人自動辭職，一千零三十人則遭解僱（大部分係拒絕至本地 JR 以外 的地方就業）。日本國鐵民營化一年後，由六家客運鐵路公司及貨運公 司營業決算可知，除了北海道會社外，其他公司之盈餘皆遠超過原先的 估計。在民營化的第二年，七家公司的盈餘高達 2118 億日圓，為原先 預測的 3.14 倍，較第一年（1515 億日圓）成長 39.8％，至 1991 年時 之盈餘較民營化前盈餘成長 213％（陳師孟等，民 80；詹中原，民 83；
陳武正，民 85；鄭溫清，民 89）。
這個案例中，我們可以看到在日本國鐵的民營化有中央跨部會協調 機制、主管機關專責單位的設立及與事業體溝通協調管道的設計以共謀 對策、研擬推動相關方案，而不僅是單一部門或事業體本身的單打獨 鬥。且給予原有人員較長的調適與考慮期。
二、臺灣汽車客運公司
根據陳生民（民 87a）所述，臺灣汽車客運公司管理階層、員工、
工會幹部于八十四年五月間所參與的「策略共識營」活動中，所討論之 四大主題爲：多角化、組織扁平化、多餘人力安排、路線釋放。而其中 多餘人力安排部分討論的重點有四個：1.優惠資遣退休方案。2.多餘人 力的轉介。3.第二專長訓練、輔導就業。4.公司多角化吸收部分人力。
但因公司單獨要辦理轉介、輔導就業、第二專長訓練不夠規模經濟，必 須省府相關單位協助，公司即使有心也無法承諾。而多角化成敗不一，
吸收多餘人力反而增加失敗的機率﹔倒是優退方案中的優退金額計算 比較實際，對員工才是真正的保障。原則上優惠資退辦法以經濟部對國 營事業優惠資退辦法為上限，參考工會所提出對員工較優厚的範例去爭 取，但希望這次的資遣有強制性，達成之共識爲：1.請各單位提出該離 職人員清冊（不用強制字眼）。2.適用優惠離職辦法之期間為公佈後半 年內，總名額有限制。3.適用對象請人事部門與工會再磋商。雖不用強 制字眼，但有半強制的效果。同時不像過去優退辦法有很長的適應期，
造成有的同仁認爲越晚走拿越多的心理。
而台汽在歷經多次人力精簡後，於民營化前，實際僅剩餘三千一百 四十一名員工，平均年齡四十七歲。以站車分離、員工及資合組公司承 接營運之民營化方式，而於九十年七月一日由仍願繼續留任之員工每人 共同出資三十萬元，改組設立之國光公司，部分車輛及場地先向原有之 台汽公司承租，承接原有營運規模的百分之七十，其餘路線則釋出。但
部分員工由於國內劇烈的客運競爭環境與過去營運上虧損連連情況 下，對於未來公司營運沒有信心，入股員工甚至表示有人雖是為了保有 飯碗而被迫加入，但仍想要退股。而由台汽工會發起多起抗爭請願活 動，甚至醞釀罷駛抗爭，企圖阻撓。台汽公司方面，則警告員工如無正 當理由請假，在尚未拿到年資結算金前，仍具公務員身分，參加抗爭者，
一律記二大過予以免職。交通部並研商由所屬各交通事業單位，接收部
一律記二大過予以免職。交通部並研商由所屬各交通事業單位，接收部