國內外社區防救災策略

21 世紀，自然與科技災難造成的痛苦與喪失的風險，可能比上一個世紀更加嚴 重。主要是因人口增加的壓力與全球氣候變遷，全球暖化或長期大氣循環造成個 人、家庭、社區與生態的傷害越來越顯著。許多社區才經歷一個災害的救援，馬上 又面臨另一個災害的預防；一天之內，一個國家有可能同時面對颱風、洪水、地震、

科技災難等；幾週內，在地球的不同地區可能先後發生大地震、水災、乾旱，或礦 災。近年來臺灣地區多次災變均造成重大傷亡及損失，因此使得我國災害防救體系 及緊急應變能力遭受嚴格考驗，故此必須學習防災先進國家的典章制度，以美國防 救災工作執行為例，無論聯邦、州或地方政府，都有處理緊急事件的組織及標準作 業程序，且都有受過專業訓練人員。因此遭受災變時，能迅速應變與處理，使得整 個災區情況，立即受到控制，秩序迅速恢復，而使災害影響降到最低(黃英，1994)。

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內政部成立消防及災害防救署，並負責相關災害防救、協調整合有關災害 之業務。依據災害防救法第22 條第 1 項第 9 款之規定：為減少災害發生或防 止災害擴大，各級政府應依權責實施：社區災害防救團體、民間災害防救志願 組織之成立及其活動之促進、輔導、協助及獎勵。對於縣市地方政府對於社區 防災工作，有其必要的責任。

社區資源依顯著有形資源來看，包括人力資源、物力資源及財力資源；若 依顯著無形資源來看，則包括社區意識及互助的倫理規範，社區資源是指社區 內外足以滿足社區居民需要或解決居民問題的所有人力、物力、財力、組織、

群倫等力量的總和，包括專業知識與自然資源（劉弘煌，2000；謝玉新，1993；

林萬億，1992）。社區居民的需求是多層面的，也都希望能得到基本與合理的 滿足，而多層面的需求必然需要將如何開拓、整合資源與如何有效的分配與運 用資源的問題納入考慮。社區如果有資源，但未能開拓，資源自有枯竭之時；

資源之間如未能整合，易造成浪費，力量無法集中，則資源無法做最有效的運 用。

瞭解社區資源的類型，將有助於日後對社區資源的發掘、整合與運用。社 區中常有一種無形的力量，足以阻礙社區的團結，或促進社區的結合，這種無 形力量即為社區動力。以下就社區衝突及社區整合的觀點來討論。

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從社區衝突面向來看，部分社會學家提到，社區本身是一個具有衝突的地 方，並認為衝突是引起社會變遷的力量之一。影響社區衝突的原因包括：文化 背景、權力結構、經濟因素、區位關係等四方面。在文化背景方面，引起的社 區衝突的原因有：種族問題、宗教因素、語言問題。權力結構部分，即社區中 一部分人士取得領導權力與地位，另一部份人士意欲爭取這些權力地位時，即 分出不同地方派系。經濟因素依住宅類型、職業類型、經濟收入及政治興趣不 同，與居民志願參與社區務的程度成正比。區位關係常因各團體為發展區位利 益而對社區的整體利益產生歧見。

從社區整合方面來看，社區整合係指社區中各團體在社區發展行動上的合 作，居民對社區認同與社區意識也日漸增強。徐震（1980）分析，影響社區整 合的因素有：共同需要、領導的人士與標幟與儀式。共同需要的部分，社區能 否團結則看大多數居民的是否有共同需要，各居民是否有所了解自覺需求，若 居民皆有共識，便會促進內部團結。在領導人士部分，社區領導者在促進社區 的整合上，有最重大的任務，領導者若能看到社區的全面利益，並與社區中各 界人士經常接觸，並在社區中長久居住，則有助於社區整合與發展。標幟與儀 式方面，社區中共有的名勝古跡、特別傳統或自行組成的合唱團等，被居民共 同認同，即成為社區居民熱愛此社區與促進社區整合的力量。面對社區動力中 之衝突與整合，必需對社區有深入的瞭解，認識社區各種體系的互動，對社區 不同的社會經濟結構有所關心，並站在中立、了解、溝通的立場來面對社區動 力，以增進社區凝聚力。

二、台灣社區防災工作推動模式

921 大地震、颱風災害讓台灣全國各地因天災而傷亡慘重、滿目瘡痍，乃 因社區防災能力不足，因此，行政院因應災害防救法成立「行政院921 災後重 建委員會」，有效結合災害防救科技與公私部門的力量，並增進社區與民間組 織防災、減災能力，降底災害發生時的可能與傷害。並由921 災害重建基金會 及縣市整府的協助推動結合社區防救災體系，運用「社區永續經營」的理念及

「社區防災總體營造」的模式推動社區防救災的工作，發揮政府團隊力量、整 合政府資源，預期災害發生而外援尚未到達前，社區本身即能處理較危機的工 作，將居民疏散至安全處所，保障民眾生命財產的安全。

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以下將簡介「社區永續經營」及「社區防災總體營造」的觀念（行政院災 害防救委員會，2005）

（一）社區永續經營

Timothy Beatley 認為永續社區是從社區永續發展的向度，將災害併 入永續發展的論述，強調建立耐災社區的重要性，而Beatley 認為永續 耐災社區是指能讓居民與材產暴露於自然災害的情況降至最低，並對於 災害有所應變的社區。詹桂綺氏認為永續發展在探討世代內與世間的公 平性問題，在社區層級中，永續性包括居民的生活品質、環境品質、公 平性及參與的過程，而環境變遷中的災害議題，被納入永續性的思考範 疇中，社區居民如何具有災後的恢復能力、經濟復原能力，以及如何在 災害環境中與之共存，因此在永續性的觀念中，納入防災社區的討論。

因此，我們知道災害今天發生過後，明天依然存在，政府單位無法有能 力隨俟左右替拯救居民於災害當中，故當專業團隊進駐輔導完成後，重 點工作是當團隊撤離後，社區仍然擁有防救災的能力，代代相傳，持續 性的經營下去。

（二）社區防救災總體營造

「社區總體營造」最早由行政院文化建設委員會於 1994 年提出，並作 為施政方針。其真正的意涵是在運用各種方法與手段，將居住在一個小 地域內的居民整合起來，透過大家的參與，共同規劃社區與面對社區問 題，希望恢復並提升社區居民已逐漸喪失的自主能力。所以說「社區總 體營造」是一種概念，可以將其精神貫徹到各種有關社區的施政當中。

以「社區總體營造」的方式，其主要特色有（吳密察，2001）：

1、符合地方特性

由於「社區總體營造」真正之意涵是將社區內的居民整合起來，

並透過居民實際的參與，共同規劃社區與面對社區的問題，所以比較 能依照各地不同的特性，考量社區文化與居住安全等原則進行，在防 災活動上兼顧美化、綠化居民活動空間，使防災融入生活中，讓社區 防災工作作能持續推行。

2、凝聚社區夥伴關係

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透過眾人的力量較個人能達到建立防災社區的目標，尤其是災害頻繁 的地 區，社區凝聚力將能成為長期實踐社區防災計畫的核心，由於 民間的組織具有彈性與靈活性，故當政府和行政體系無法有效動員和 掌控時，可以扮演替代的角色。

3、善用社會資源，結合民間力量

「警力有限，民力無限」，透過社區總體營造的方式可以結合民間 資源與力量，確實激發社區居民凝聚攸戚相關的共識，建立迅速確實的 運輸及通訊網絡，提高民眾建築安全及防災意識。社區防災工作之推動 主要希望藉由一連串的步驟讓一般民眾對社區防災的觀念能更清楚的 瞭解其目的及成立流程所在，融合社區教育及社區組織的發展步驟等二 種觀念建構出來社區教育的途徑，可做為我國社區防災推動的參考。而 根據台大城鄉所陳亮全教授認為社區防災教育推動可分為八大步驟，在 各個推動的階段有其明確的任務。其步驟說明如下（陳亮全，2001）。

（一）啟發步驟：主要是在社區動員及防災教育推展說明時，能建立基礎防災 意識、提昇參與社區組織人員的參與意願。

（二）參與步驟：主要是社區災害經驗及環境踏勘資料統整，引發居民共同對 於災害防救的重視。

（三）學習步驟：藉由參與各項防災教育活動，透過專家的解說及處置方式，

提昇防災觀念及應變能力。

（四）共識步驟：透過團隊和居民之間共同探討，使對社區防災能具有相同的 認知。

（五）策劃步驟：針對專家與居民所共同討論的結果，配合社區特性，共同規 劃出屬於社區的防災計劃。

（六）操演步驟：主要將訓練過程所習得的知識技藝，藉由演練過程，增加臨 場感，避免臨時事故發生，而慌張失措，誤失救援時機。

（七）實行步驟：主要希望在專業團隊撤離後，仍然能持續經營，使防災教育 慢慢深植社區每一人的心中。

（八）普及步驟：讓社區防災工作的新政策不僅受推動的社區明瞭，藉由平時 的宣導，使政策能讓全國都瞭解，並建立全民式的社區防災工作。

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三、美國 FEMA 的防救災策略

美國因 911 恐怖攻擊事件後，美國所面對的是看不見的敵人，可能使用 各種武器對美國進行攻擊，面對此種威脅性質的轉變，美國總統經過詳細評估

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