災害風險認知、評估與管理

行政院於94 年 8 月策訂「行政機關風險管理推動方案」，敦促使各部會清楚

11

瞭解與管理施政上之主要風險，以型塑風險管理文化與能量。正當各機關全力推動 之際，有必要將風險與風險管理之意涵，及其在災害防救制度的應用深入探討。

在國內體制上在災害發生之損失常常造成行政部門機關首長下台，例如八掌溪 事件或是莫拉克颱風災都造成行政機關效率失彰，行政團隊遭受質疑，所以在災害 風險管理上有它的必要性，尤其生活周遭中，每天都有各種形形色色、大大小小的 風險事故發生，而造成心理上、經濟上或財物上的損失與負擔，這些損失與負擔對 於個人、家庭、企業以及政府部門而言，無疑的都會造成不同層次的影響。如就風 險的種類，亦隨著科技、資訊、醫療、經濟、文化、環境等之變遷，而日漸增加，

甚或形成新的風險，處於當今高風險社會中，團隊組織與個人均無可避免的，必須 面對各種風險，並加以妥善的迎應與管理。

一、風險的定義與類別

風險(risk)一詞，至少含有兩方面的解釋，即危險或者風險，當解釋為危險 時，係指純粹風險而言；但若解釋為風險時，則常指為投機風險。所謂純粹風 險，即未來的結果有不確定，且其可能結果不只一種，在其可能的諸多結果中，

有則保持現況，有則遭受損失，但結果只會變壞，不會改善，例如生病及交通 意外等，這些情形不存在有好處或利益；相對地，所謂投機風險，亦指未來結 果有不確定性，惟其結果有獲得好處或利益的可能，譬如投資炒股及賭博競賽 等 。因此風險的定義範圍，可寬可窄，廣義的風險，包含可能獲利之結果，

亦即機會，狹義的風險，則結果全為不利，只是結果中潛在損失的大小不同而 已。

天有不測風雲，人有旦夕禍福，學者曾有各種不同的解釋，茲列舉國內外 學者之見解如下：

（一）國內

未來事件發生及其發生結果的不確定性（凌氤寶等人，1997）。風險 是指實際結果與預期結果之間差異程度的不確定性（曾郁仁，2001）。風 險官方的定義為：潛在影響組織目標之事件發生的可能性與影響度（行政 院，2005）。

（二）國外

F.Knight 指出：風險為可測定之不確定性風險。A.Willet 解釋風險為 某種不幸事發生與否之不確定性。H.W.Snider 則稱風險為損失之不定性風 險（引自張春雄，2003）；指某種行為、技術或活動，歷經一段時間產生

12

特定影響的機率(Kasperson & Pijawka，1985)。風險著重發生災難之機會，

亦即或然率的探討。指後果的評估或可能的損失，風險不應僅侷限在可能 帶來的災害，而是可能性的組合、次數，被定義為危險的事件以及後果的 嚴重程度，因此危險是風險的構成要素，危險管理是風險管理的附屬( Hood

& Johns，1996；詹中原，2004)。

綜合國內外學者的看法，其共同的意涵大多與損失的不確定性有關。因此 損失（loss）與不確定性（uncertainty）是為風險之構成要素。

風險的種類繁多，且新的風險也可能隨時出現，欲將其作明確而統一的分 類，著實困難，謹依其特性及管理之需要作如下之分類（譚地洲，2004）。

1. 按風險性質分有純粹風險（pure risk）和投機風險（speculative risk）。

2. 按風險形態區分有靜態風險（static risk）和動態風險（dynamic risk）。

3. 依損害發生的原因區分有自然風險（physical risk）、社會風險（social risk）、

經濟風險（economic risk）、政治風險（political risk）、技術風險（technical risk）。

4. 依潛在損失的特性區分有財產風險（property risk）、人身風險（personal risk）、責任風險（liability risk）。

所探討的災害風險係歸類為

（1）純粹風險：係指事故發生後，對當事人只可能造成兩種結果：損失 或沒有損失，且這二種結果均無法產生獲利的情形，例如火災、地 震等天然災害之風險皆屬之。

（2）靜態風險：是在既有之體制環境結構下，由於自然力量不規則之變 動，或由於人們之疏忽導致安全行為造成如火災、海難、車禍、死 亡…等。

（3）自然風險：係指由於物理和實質危險因素所致財產毀損之風險，例 如水災、火災、暴風雨、海嘯、地震、火山爆發等。

（4）財產風險：若發生於個人或企業所擁有的資產上，則稱為財產風險，

如汽車失竊或碰撞、房屋廠房發生火災、颱風造成農作物損失、財 務倒閉風險。

二、風險認知

當風險的特徵可衡量時，風險即可被管理。所謂風險管理，簡單地說，就

13

是有人去管理風險，目的在於了解未來不確定的各種結果，與確定各種結果所 需支付的代價。一般，結果與代價兩者之間存在著一種微妙關係，即為了絕對 的安全，就必須投入無限大的代價；若不作任何預防，就必須忍受無窮大的損 失。風險管理的重心在於設法找尋一個平衡點，在此一平衡點上，我們所付出 的代價並非最低，面對的風險也不是最小，但就整體而言，卻是最為經濟有效 的。總之，風險管理是針對一項事件或行動產生的正面機會或負面威脅之辨 識、評估和判斷，及協助所有人員採取行動去減輕、防範，持續的監督和回饋 的一個處理過程。好的風險管理，可以幫助降低危險和建立創新的信心。

風險依據字義之解釋，係指事物具不確定性，其結果可能對人造成影響(陳 碧珍，1996)。Gratt(1987)定義風險為事件發生的機率與事件發生後果的乘積。

從風險測量的方式來區分，風險可以劃分為:客觀風險(objective risk).主觀風險 (subjective risk)與知覺風險(perceptive risk)。客觀風險是指以客觀的具體數據衡 量風險對於健康、生態或社經的不良影響，以衡量風險特質，其主要的資料來 源是客觀的統計資科。主觀風險則是指邀請專家或民眾，依其專業知識來判斷 風險的危害程度，它可能是客觀風險的函數。至於知覺風險，基本上也是「主 觀風險」的一種，但強調運用心理測量法，測量個人面對某風險所可能產生的 恐懼感覺。根據Cutter(1993)對於風險認知(Risk Perception)的定義，為人們瞭 解而判斷某特定風險的程度，進而對該風險評估與行動的過程。根據風險定義 可知機率的產生和損失的乘積就是風險，但是風險認知與風險評估兩者差異很 大，風險評估是一種藉由專家來完成的特殊科學方法，而風險認知則是會因不 同人對於不同事件風險而產生不同的感受與認知。

國際上對風險管理系統有許多標準，例如：英國訂有風險管理制度、加拿 大有整合性風險管理系統、日本有風險管理標準(JISQ 2001)、澳洲/紐西蘭訂有 風險管理標準(AS/NZS 4360)。我國政府部門風險管理架構主要係參考澳洲/紐 西蘭管理標準(AS/NZS 4360)制定，共有如下七個步驟（行政院風險管理手冊，

2005）：

步驟一、建立風險管理執行背景體系，此步驟的重點在於建立環境外部要素、建立 組織內部要素、建立風險管理架構、發展風險評量標準與定義風險分析對 象。

步驟二、進行風險辨識，此步驟的目的是找出需要管理的風險，使用有系統的步驟 來進行廣泛的搜尋，在這個階段沒有被發現的風險將被排除在分析的步驟 之外，主要考慮的問題有三：(1)會發生什麼；(2)如何、為何、何處與何時

14

發生；(3)工具和技術。

步驟三、進行風險分析，此步驟的目的在於確認既有的控制機制、找出發生的機率 及事件的影響與分析風險的等級。

步驟四、進行風險評量，將風險分析中所決定的風險等級與先前訂定的風險標準相 比較，如果評量的結果，顯示風險的危險性低或為可接受的程度，則這些 風險將接受程度最小的風險處理。

步驟五、進行風險處理，此階段可再分為四階段：(1)找出處理風險的可能方法；(2) 評估這些方法；(3)準備風險對策計畫；(4)以及執行這些風險對策。

步驟六、進行監督與檢討，監督風險是為了瞭解周圍不斷改變的環境，是否影 響 了風險處理的優先順序，因為鮮有風險係靜止不動的，必須要監督風險、

風險對策的有效性與用來控制執行工作的策略和管理系統。

步驟七、進行溝通和協商，溝通和協商在風險管理步驟中非常重要，必須把握一個 重點，那就是溝通和協商應該是利害關係者之間的雙向對話，所強調的是 雙方面的溝通，而非決策者單方面地將訊息傳送給利害關係者。

風險認知(risk perception)其理論發展源於認知心理學，1970 年末期到 1980 年代開始有學者運用心理衡量範型(psychometric paradigm)進行風險認知研究，此 方法是風險認知研究中最廣乏使用的量化方法，國外學者 Paul Slovic 曾經指 出，風險認知研究是檢視民眾不同意見之表達。而風險認知是個體之主觀感受 所產生，是個人對於不同的環境，依個人不同的心理因素，所呈現的主觀意見(劉 錦添，1992)；進一步探討認為風險認知是社會大眾對具機率性而被轉化為記號 或符號的負面結果所作的判斷，其受到個人屬性、過去經驗、資訊、資訊處理 能力、事件本身的嚴重性、自願性與控制能力等影響(曾明遜，1994)，因此，風 險認知是一種社會性建構，個體依據不確定性及模糊的資訊來做推論與結論，

亦可說為個人對於環境可能危害個體健康、財產損失與其他相關傷害的主觀風 險判定，係藉由經驗、價值與信仰對環境或災害刺激進行紀錄、篩選、凝聚成 知識與記憶的過程。而對風險的看法專家與一般民眾很少一致。因缺乏量測工 具、知識與足夠資訊，人們總是以經驗法則(或習慣領域) 的方式面對風險，而 往往每個個體之間對於風險認知均有所差異及偏誤，Morell(1984) 指出在民主國 家中，公眾的風險認知常會影響其對於各種設施的可接受程度。政策制訂者必

亦可說為個人對於環境可能危害個體健康、財產損失與其他相關傷害的主觀風 險判定，係藉由經驗、價值與信仰對環境或災害刺激進行紀錄、篩選、凝聚成 知識與記憶的過程。而對風險的看法專家與一般民眾很少一致。因缺乏量測工 具、知識與足夠資訊，人們總是以經驗法則(或習慣領域) 的方式面對風險，而 往往每個個體之間對於風險認知均有所差異及偏誤，Morell(1984) 指出在民主國 家中，公眾的風險認知常會影響其對於各種設施的可接受程度。政策制訂者必