第五章 各國政策型保險比較
第二節 各國天災保險法制與全球問題
第二節 各國天災保險法制與全球問題
第一項 各國天災保險法制
由於政策型保險具備之功用除了提供災民重建家園之經濟支持外，尚有為 國家節省巨災發生後之復原經費及為防災減災工作提供重要經濟誘因等優點，
先進國家為維繫其發展，莫不以前瞻之角度永續經營之，即使天然災害保險制 度曾於施行上有負債之紀錄亦在所不惜，可為開發中國家之借鏡。
為因應全球化之持續發展，風險與保險之國際法律環境日益重要，理解各 國制度差異對於國際風險管理而言具有重要意義。尤其在政策制定者考量如何 構建合適國情的制度、維持秩序與界定財產權利之法律制度時，研析各國法制 具有啓發作用。茲將天然災害保險制度區分為洪水類型、地震類型與其他，比 較各國行之有年且成效卓著之災害防制措施，並輔以相關減災制度的說明，透 過相關法制歷史的回溯，了解各國之制度與特色。
第一目 洪水類型
一、美國洪災保險計畫NFIP 制度：
美國最為人熟知之天然災害相關保險制度，為依據 1968 年制定之國家洪災 保 險 法 （National Flood Insurance Act, NFIA ）所建立之國家洪災保險計畫
（ National Flood Insurance Program, NFIP）。原先於 1956 年因應新英格蘭地區 洪災危機所制定之聯邦洪災保險法（Federal Flood Insurance Act, FFIA），係因
聯邦政府未能籌措足夠財源，因而未能順利施行即遭廢除。因此美國聯邦政府 日後十分留意達成損益平衡之目標，逐步改革洪災保險法制。
美國洪災保險的發展特色主要有四：（一）為減災而推動洪氾管理措施
（floodplain management measures）; （二）運用民間保險業者力量代銷洪災保 險 ; （三）對於洪水風險危機因應之道大力宣導 ; （四）針對易遭洪災侵襲之地 區採取「區域劃分」與「社區評比系統」措施。160
於（一）推動洪氾管理措施方面，即參與投保之被保險人為取得投保洪災 保險之資格，須達到 NFIP 所要求之洪氾管理標準。NFIP 透過法律的管制，要 求建築物入口樓地板高度，必須高於該區之基本洪水高程（base flood elevation, BFE）161。為符合此標準，建物入口樓地板須依照美國聯邦緊急事故管理總署
（FEMA）所公佈之洪災保險費率圖（Flood Insurance Rate Map, FIRM），將建 物入口處之墊高至其所示之 BFE 以上以符合標準，此舉將可大幅減低建物與財 物遭受洪水侵害之機會。
於（二）運用民間保險業者方面，原先依照 NFIA 法律設計，洪災保險宜 盡量由政府與民間保險業者共同經營並負擔盈虧，以形成共同分擔風險之團體
（pool）。惟，此種設計對於洪災保險之銷售並無助益，因此 NFIP 於 1983 年 宣布WYO 計畫（”write your own” program），由 NFIP 負擔洪災保險之盈虧，
民間保險業者居於代銷地位，但可為政府與屋主簽訂保單。
於（三）之洪水風險危機宣導方面，係為防災教育與民眾風險意識之建 立。為提高洪災保險之普及率，FEMA 努力以各種方式強調洪災保險的重要 性。於推廣洪災保險的場合，積極宣導洪水風險危機的觀念，比如向民眾說明 何謂基準洪水所代表之「百年洪水重現期距」162，導正民眾觀念。抑或在網路
160 同前註，頁 23-26。
161 此高程係基準洪水（base flood）—100 年之洪水重現期距（return period）洪水量之淹水高 程。
162此並非一百年發生洪災一次，而係此種強度之洪災「年發生機率為1%」
空間中，提供民眾以住址查詢洪水風險資訊之功能，資訊公開程度更甚以往。
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於（四）之區域劃分與社區評比系統，涉及政府環境行政規劃與管制，也 是美國特別為了預防災害、減損之目的所為之空間規劃。比如美國加州政府所 提出之 Cobey-Alqusit 洪水平原管理法案、洛杉磯河主要計畫與加州洛杉磯市綜 合計畫中之防災部門計畫等，雖然這些法案、計畫的面向均不相同，但其結果 最後均導向「土地使用分區管制」，說明了土地使用計畫與防災計畫間的關 係。164此外，FEMA 另項重要措施，係建立社區評比系統（Community Rating System, CRS），針對易遭洪災侵襲地區，以評分方式評定該「社區」等級。評 比項目可簡單區分為公眾資訊之措施（public information activities）、洪氾區劃 設與規範之措施（mapping and regulatory activities）、減輕洪災損失之措施
（flood damage reduction activities ） 及 洪 災 準 備 措 施 （ flood preparedness activities）等。如評比最高列為第一級者，該社區所有投保屋主可獲 45%之洪 災保險費折扣，以此遞減，第十級則無折扣。
2012 年 7 月，美國國會復通過 BW-12 法案（Biggert-Waters Flood Insurance Reform Act），召集包括 FEMA 在內的若干機構，針對 NFIP 現行制度做出改 革。主要改革部份為要求 NFIP 提高對實際洪水危險的發生預測率，增進洪災 保險規劃的財務穩定度，並且重新評估洪災保險費率圖的更新對保戶的風險影 響。這些改革將反應在部份保戶保險費率的提高上。165然而，此法案亦招致不 少反對聲浪，民眾認為保費的提高對於洪水保險的推廣並無助益，並且使高風 險地區建物的商業價值減損。
二、英國Flood Re 與洪水保險制度之發展：
163 NFIP, FloodSmart.gov. http://www.floodsmart.gov (last visited Nov. 20, 2013) .
164 詹士樑、劉禹其（2011），＜土地使用規劃與氣候變遷調適之探討＞，《2011 臺灣災害管理 研討會論文集》，頁15。
165 FEMA, Flood Insurance Reform Act of 2012, available at http://www.fema.gov/flood-insurance-reform-act-2012 (last visited Nov. 20, 2013) .
英國保險人協會（Association of British Insurers, ABI）與英國政府互相協助 推行洪水保險業務，此天災保險雖由民間承保，但政府仍適時協助介入。自 2013 年起，ABI 與政府間依據新協議所設立之再保險基金（Flood Re）則係為 支持缺乏洪水保險及負擔不起洪水保險地區之 50 萬戶居民之財產。英國洪水保 險制度的發展特色如下：
（一）「民間保險業者承保，政府承諾防災」之君子協定 （gentlemen’s agreement）
英國制度之最大特色，即為洪水風險乃由民間保險業者承保並承擔盈虧之 責。此種情形在先進國家中甚為少見，一般若非天然災害保險普及率甚低而使 得民間保險業者未受到巨災型複合性災害的威脅，否則曾遭受重大天災之先進 國家均會遭遇民間保險業者婉拒承保的困境，此係核保能量之問題。惟，英國 政府為維繫民間保險業者繼續承保洪水風險，對業者提供多方協助，例如保險 業者所使用之洪水風險圖，乃英國政府專門為英國保險人協會（ABI）所劃 設。166因此，英國仍有明顯之國家力量介入天然災害保險業務之狀況。
英國民間保險業者雖然承保洪水風險，但對於此種風險之承擔，一向視為 畏途。有鑑於 1953 年 1 月發生於西歐北海區域之北海風暴，荷蘭民間保險業者 此後漸拒絕承保洪水風險之趨勢，除非政府可作為「最後手段的付款者」
（payer of last resort），否則民間保險業者將持續憂心核保能量之問題。最後英 國政府與英國保險業達成「君子協定」（gentlemen’s agreement），英國政府保 證盡全力於一切防洪措施，英國民間保險業始願意承接洪災保險業務。
（二）英國政府致力洪氾管理與防災教育
英國政府就洪氾管理所付出之經費，逐年增加，自 1996 至 1997 年度之 3.07 億英鎊，增加至 2007 到 2008 年度之 6 億英鎊，並預計於 2010 到 2011 年
166 王文祿，前揭註 5，頁 26-28。
度達到 8 億英鎊。英國政府將此項經費完全支出於土地管理、排水管裡、教育 訓練與洪災預警等項目，而非興建大型結構物以抵禦洪水。
此外，英國對於防災觀念十分重視，可由其劃設洪水風險區域之標準窺得 一二。英國現階段洪氾劃設標準之濫觴，始於 1953 年北海風暴對英、荷兩國造 成嚴重之影響；英國沿海地區所遭受之海潮襲擊，被認為超過 250 年之重現期 距（年發生機率 0.4%）之洪水機率; 當時之災損約為 4000 萬至 5000 萬英鎊，
但以 2003 年英國物價計算則約值 10 億英鎊。為防範此種嚴重洪災，次年
（1954 年）英國將重要之防洪閘一併提高 2 公尺，並將保護標準訂為 1000 年重 現期距（年發生機率 0.1%）之洪水機率; 1982 年完全啓用之泰晤士河防洪閘
（Thames Flood Barrier），亦採此保護標準。167從此，1000 年之洪水重現期距 成為英國防洪保護標準之一部份。
雖然英國政府近年致力於各種防洪工作，但本世紀以來，英國仍不斷遭逢 水災威脅。如 2007 年夏季發生之水災，導致 55000 棟房屋嚴重毀損，並使保險 業者付出 30 億英鎊之理賠金額，截至 2008 年 6 月為止，ABI 所屬保險業者已 接獲 18 萬件因 2007 年夏季水災而產生之保險理賠申請，其中 96%已獲得理 賠。英國保險事業另有提供約 14500 戶暫時安置之居所，但截至災後近一年
（2008 年 5 月底），仍有 4750 戶未能返回自宅居住。
面對洪災威脅日益嚴重之現象，ABI 不斷呼籲英國政府加強防洪措施，否 則將慎重考慮不再提供洪水風險之承保。最後，ABI 與英國政府於 2008 年達成 協議，由 ABI 繼續承保洪水風險至 2013 年，英國政府則持續加強防洪措施，
以達成歐盟洪水指令（EU Flood Directive168）所要求之標準，並應於2009 年春 季提出推動洪氾管理法案之草案169。因此，英國將持續由民間保險業者擔當洪
167 Risk Management Solutions, 1953 UK Floods: 50-Year Retroactive, available at http://www.rms.com/Publications/1953_Floods_Retrospective.pdf (last visited Nov 21, 2013), at 7.
168 2007 年 11 月 26 日施行。
169 ABI and UK Government, ABI/ Government Statement on Flooding and Insurance for England, Jul 2008, available at http://www.abi.org.uk/Document_Vault/FINAL_AGREEMENT.pdf (last visited Dec 1, 2011).
災保險重任之制度，英國民間保險業亦將繼續促使英國政府持續推動各種防洪 措施。
（三）英國新制Flood Re
截至今日，2008 年的協議已於 2013 年 7 月 31 日到期，ABI 與英國政府則 是重新簽訂Flood Re 此一非營利再保險機制，用以確保 ABI 繼續提供洪水風險 承保，並承諾其承保能量與可利用性。Flood Re 的主要特色係作為一非營利基 金，可以涵蓋洪氾高風險區的損失，其洪水保險費率將依據市政稅（Council Tax）170計算，每年 1.8 億英鎊的計畫係從有洪災風險及無洪災風險的房屋所有
截至今日，2008 年的協議已於 2013 年 7 月 31 日到期，ABI 與英國政府則 是重新簽訂Flood Re 此一非營利再保險機制，用以確保 ABI 繼續提供洪水風險 承保，並承諾其承保能量與可利用性。Flood Re 的主要特色係作為一非營利基 金，可以涵蓋洪氾高風險區的損失，其洪水保險費率將依據市政稅（Council Tax）170計算，每年 1.8 億英鎊的計畫係從有洪災風險及無洪災風險的房屋所有