研究方法、範圍與本文架構

第一項 研究方法

本文在研究方法上，以管制理論（regulation theory）為基底，研究政府在 減損、避險的防災政策上，除了運用管制來源之一的「法律」（Law）外，亦 藉由管制之其他來源—「規範」（Norm）、「市場」（Market）與「結構」

（Structure）等，形成限制機關、企業或人民之行為。¹¹

天然災害之管制，係政府面對突發災難時，須於機制與財政上為妥適資源 分配，為追求效率與正義，須併用上述來源，在其內涵與動態上為管制。又，

政府運用「風險管理理論」（risk regulation）作為天災管制工具的趨勢，近年 來由於高科技風險頻仍與經濟資源的集中，日益受到重視。各國政府紛紛跟 進，由定義風險與風險估計（defining and assessing risks）著手，探討風險管理 上的挑戰（the regulatory challenges），與風險管理的解決途徑（solutions to risk regulation）¹²。

第二項 研究範圍與本文架構

第一目 研究範圍

關於公權力於天然災害的管制，融合當前發生頻繁城市環境危機的原因、

基本要素與理論框架，環境、社會與危機管理學家運用生態系統工程理論等方 法，將城市環境的危機發生前、危機發生中、危機發生後分為「準備」、「因 應」與「復原」（preparation, response, recovery）的三階段管理模式，可作為本

11 Lawrence Lessig, The New Chicago School, 27 J.LEGAL STUD. 661-691. (1998).

12 ROBERT BALDWIN & MARTIN CAVE, UNDERSTANDING REGULATION: THEORY, STRATEGY AND PRACTICE, 138-149, OXFORD UNIV. PRESS (1999).

文管制觀點的開啓。¹³又，世界經濟論壇（WEF）於 2011 年之年度報告中，亦 提出了災害時間軸（disaster timeline）的概念，除了將災害區分為災前預防、災 中救濟、災後復原等三個時點與時段，並分析公私部門角色之介入。我國災害 防救法第 3 條、第 18 條¹⁴亦將災害救的階段定位為災害預防、應變及復原重 建。

惟，探討災害救助之學術文章、論文甚多。¹⁵由於最有效的減災減損方法 往往是事先之準備，且可減輕籌措重建經費之壓力。因此本文之研究範圍，限 制於災害發生前之「預防」階段。在此階段，政府採用「風險管理」為天然災 害管制之工具，須事先進行風險評估（risk assessment），並擬定適切的風險控 制（risk control）和風險理財（risk financing）策略。減損（mitigation）為風險 控制之方法; 風險理財除了自留（retention）外，亦包括保險（含再保險、民營 風險基金、政策型保險等）及藉由金融市場運作之新興方法（包括巨災選擇 權、事件債券、風險證券化等）。

公部門於天災之預防，除了依法行政進行公權力管制，如透過國土規劃、

土地使用限制、建築法規之強化、災難規劃…等環境行政措施進行公管制下的 減損外，亦須搭配運用私管制之風險管理工具，方收成本效益。有的國家公部 門為了因應巨災對其財政之衝擊，遂擬定與環境規劃政策搭配的天災保險制度，

並設計若干誘因與配套措施。因此，私部門之「保險」成為了公私部門間的橋 樑，並展現公私跨越與融合之「公器」色彩。

13 FREDERICK BUELL, supra note 4. WEF, supra note 7, at 19.

14 第3條：「各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業務主管 機關：…」; 第18條第2項：「前項各款之災害防救計畫、災害防救業務計畫、地區災害防救計 畫內容之規定如下：一、災害預防相關事項。二、災害緊急應變對策相關事項。三、災後復原 重建相關事項。…」參見全國法規資料庫。

http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0120014 （最後瀏覽日：2013/11/14）。

15 如何家靜（2003），《災難危機中的地方官僚組織功能研究—以台北市政府處理納莉風災為 例》; 陳稔惠（2010），《災害應變制度之研究 以中央與地方關係為主題》; 林漢卿、周龍鴻

（2010），＜重大天然災害之救災專案工作分解結構編製之研究—以八八水災為例＞ ; 劉怡 君、曾敏惠（2011），＜非政府組織參與社區層級防救災工作之初探＞…等等。

本文以公私合作之「政策型保險」（government risk pools, 又譯作「政府 風險聯營」）為核心，探究減緩（mitigation）措施與政府介入的避險（risk transfer）策略。

第二目 本文架構

本文分為五章，除了第一章的問題意識，研究方法與範圍的說明外，依序 是第二章的「臺灣預防複合性災害之困境」，係由天然災害對臺灣的衝擊著手，

就日益成為國家公部門頭痛的本土複合性災害事例，分析臺灣政府的危機處理 能力與現行防救體系之困境，並歸納出公部門依法行政的侷限。

第三章「天然災害之全球性衝擊與風險分配」，由近年發生之天然災害數 據統計出發，歸納出若干天然災害之國際定義。在氣候變遷與環境風險之交互 作用下，產生新型態之災害—以日本 311 東北大震為例，作為分析「巨災型複 合性災害」之生成。又，面對天然災害此全球性風險，已開發國家與開發中國 家公部門的抗災實力懸殊，反應了全球長期南北社經差距與環境議題對峙之問 題。在全球化（Globalization）之洪流中，世界性的防災趨勢建議，透過區域跨 政府組織或國際非政府組織等勢力傳達，如何使各國的防災應變政策出現「去 主權化」的現象，即為本章之核心議題。

第四章「預防巨災型複合性災害的公私管制建議」，由國際趨勢所建議各 國組成的預防複合性災害的「多重利益部門」（multi-stakeholders）公私治理體 開展，探討公部門在進行災害防治的公共任務時，如何妥善運用私管制之方 法，得到改善傳統公部門欠缺效率及彈性之缺失。在管制理論的部份，將探討 公部門如何透過「風險管理」—從評估、減損與風險理財措施，對自然環境風 險進行管制。最後則著重於描述原為私部門的「保險」，如何扮演「跨越」公 私法區分之角色，並探討其面對氣候變遷下巨災風險可保性問題時的市場失靈 現象與公部門之市場介入。

第五章「各國政策型保險比較」，係由「政策型保險」之定義與功能開展，

進而探討世界上各國行之有年並各具特色之天然災害保險法制，除了分析各國 制度實施之歷史與相關配套之環境措施外，並試圖歸納出「管制評析」的基準。

亦即，藉由「政策型保險」之定義檢驗，歸類出政策型保險之五大模型，並與 商業性保險做區分。進一步將政策型保險中的特殊模型精緻化，針對各國制度 進行「組織營運」的特色分析及「投保強制性」的「管制強度」分析。

第六章為「結論」，以放眼全球與立足臺灣的視角作結。在全球部份，經 由國際趨勢的觀察，分析各國間之天然災害保險如何整合與多方應用於跨區域 問題，並提出全球風險治理議題，如核子事故擴散性的探討。在臺灣部份，則 是依照目前之天然災害高風險潛勢，分析臺灣發展在地化天災保險法制之合宜 套用模式及其可能遭遇之困境。並就現行實施之「住宅地震保險法制」提出相 關問題與建議。最後，如何深化民眾風險意識與防災文化的提升，則為本文結 論之展望。

第二章 臺灣預防複合性災害之困境

第一節 天然災害對臺灣的衝擊

第一項 臺灣的天然災害

在臺灣有許多的天然災害，包括：地層斷陷隆起、落石、土石流、地滑、

坡腳侵蝕、海岸侵蝕、橋墩沖刷、洪水、堰塞湖、土壤液化與乾旱等十項。這 些天然災害依其特性，可以區分為「基因型」與「誘因型」兩類。基因型的天 然災害指災害發生地的環境背景，係因受到地質及地形等因素之控制而生，例 如：落石、土石流、地滑、橋墩沖刷…等等。而誘因型的天然災害，乃是因為 諸如地震、豪雨等誘發災害的因子出現。當這類誘因出現時，將誘發許多環境 敏感地區產生天然災害。¹⁶

舉臺灣發生於 2009 年重創南台灣的莫拉克風災為例，這次風災引來的土石 流與洪患，即是誘因型的天然災害。起因於颱風帶來的豪雨沖刷敏感地勢，地 處 崎 嶇 的 內 麓 山 帶 地區 的 那 瑪 夏 村 （ 三 民村 ）， 接 近 中 央 山 脈 板 岩 帶 ， 岩 體 破 碎 ， 在 莫 拉 克 颱 風 緊 急 又 大 量 的 雨 勢 貫 注 下 ， 加 上 周 圍 地 區 水 土 保 持不良，產生山崩土石流。

第二項 我國災害防救法對災害之定義

我國災害防救法對於災害之定義，指下列災難所造成之禍害：（一）風 災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。（二）火災、爆炸、

公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森 林火災、毒性化學物質災害等災害。¹⁷

16行政院農業委員會（2001），《台灣的天然災害》，台灣地理環境資源學系台灣地形研究 室，頁30。

17 災害防救法第2條：「本法專用名詞，定義如下：一、災害…」，參見全國法規資料庫。

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