目前世界上各國社會受到天災衝擊的效應並不同，與國家的開發度高低有 密切關係（參見「表一、各國地震損失表較表」）。世界經濟論壇（WEF）在 2011 年 發 表 《 管 理 天 然 災 害 的 公 私 利 益 部 門 策 略 建 議 》 （ Proposals for Public/Private stakeholder solutions: a vision for managing natural disaster risk）
中，強調已開發國家與開發中國家間應破除國界空間障蔽的思維，了解知識傳 遞之重要性，並動員財務資源和強化弱國天災專責機構的設置，做好預先準備 和永續性的防災措施。這些方法包括：私部門與公部門政策決定者間行為模式 之變革，公私分明界線之破除，與增加群體性的危機意識。WEF認為「強化韌 性」（enhance resilience）仍是最直接去減輕受影響群體人身與財產損失的最有 效預備方法，透過公私方法的採用，緩和殘餘（residual）的風險。此外，並運 用災後重建流程機制去加速復原與減緩風險。201
由WEF之年度目標，除了肯認已開發國家協助開發中國家抗災之決心，發 揮人類濟弱扶傾之精神，但不免令人擔憂的是，自全球環境議題素有南北對峙 之強弱國對抗歷史淵源以來，在天災議題上，是否會生已開發國家以協助開發 中國家防災為名，而行干預他國內政之實之疑慮。對於國際合作共同對抗天災 之提議，開發中國家不免憂慮災害應變主導權被剝奪之威脅，而有懷疑已開發 國家欲對其資源與技術之掌控，不願進行經濟上之重分配之問題。
本文從預防天然災害之公部門管制主體出發，並以其運用私管制工具的
「風險管理」為方法，解析為何「保險」可作為連結公私部門之橋樑，並藉由 相關利益部門（multi-stakeholders）之支持，援助公部門之減災動能。俗話說：
「團結力量大」，該公私匯流模式促成的治理體，其對應天災的實力不容小 覷，尤其面對新型複合型天然災害的「災難連環爆」，在國際上有進一步思考 的空間。為達成強化韌性（enhance resilience）與減少損失（risk mitigation）之 理想目標，本文認為須：破除地域、國家和公私疆界的資源動員（resource
201 WEF, supra note 7, at 18.
mobilization），以人道關懷為出發，卸除覬覦他國資源或技術雙向之私慾，並 強化國際或內國之公私對話與互動（strengthen dialogue and action by both public and private sectors），以貫徹風險分配正義與效率之主旨。
預防天然災害之公私合夥管制體目前落實在若干國家「政策型保險」的實 踐中，除了再度反應出南北差距的問題外（開發中國家之保險密度（insurance density）與保險深度（insurance penetration）均不及已開發國家，甚至全無風險 分散規劃機制），目前各國的政策型天災保險法制實施，多著眼於內國之國土 範圍，根據國內風險潛勢、常見災害類型做規劃，主權的管制國家特色在政策 型保險中顯而易見。惟，在面對極端氣候下愈演愈烈的巨災型複合性災害，傳 統政策型保險的類型之一—政府「承擔」模式，恐怕由一國之財務資源，已無 法抵禦巨大巨災的威脅。從華爾街日報對日本產物保險業的觀察，預估與福島 第一核電站核事故清理相關的賠償金最終可能將由日本政府承擔之結論。鑒於 日本政府本已需要為未來大規模重建活動而須籌措數百億甚至數千億美元資 金，倘上述賠償金金額巨大，日本政府勢必將承受更大的壓力。202
因此，WEF 所建議的組成「multi-stakeholders 公私治理體」，並混合運用 保險、銀行、房地產、媒體…等多重利益部門專業的方法，在現今的危機下成 為必須。比如加勒比海區域時常遭受颶風、洪水等天災之侵襲，各國的災害風 險潛勢類似，且單一國家的財政資源有限。因此由慕尼黑再保險公司（Munich Re）發起，由附近幾個小國聯合起來成立「加勒比海區域巨災保險基金」
（CCRIF），再與世界銀行（World Bank）合作進行「巨災風險交換」（CAT Swap）策略，堪稱成功案例。203在此也可看出「區域聯合」超越了傳統一國主 權經營的政策型保險機制，並適時運用新興風險分散工具的方法，可追求效率 的極大化。在天然災害的全球化衝擊下，區域政策型保險結合金融市場的運 作，將成為未來趨勢。
202華爾街日報（THE WALL STREET JOURNAL）（2011/03/13），前揭註 141。
203 Francis Ghesquiere & Olivier Mahul, supra note 120.
依據世界銀行於 2005 年之調查報告，全球有 50%之人口（約 34 億）人口 暴露在旱災、地震、火山爆發、颱風、洪水、山崩、土石流等天然災害之威脅 中，全球約有 20%之陸地可能受一種天然災害之威脅，全球約有 5%（約 35 個 國家）面臨三種以上天然災害之威脅，而臺灣發生兩種天然災害的可能性高達 90%，三種天然災害的可能性為 73%; 天然災害後，發生缺水的程度，臺灣排名 第18 位，颱風發生後，造成水災的程度，臺灣排名第 13 位。204
以上的比例與排名或許觸目驚心，但臺灣確實為複合性天然災害發生之高 風險潛勢區域已成為事實。「強化抗災韌性」（enhance resilience）於災前預防 階段永遠是面對災害最有效的方式，為達到風險分配公平與效率的實踐，需要 適切的防災制度與嚴謹的風險訂價，世界上的趨勢亦呼籲著災前準備工作的重 要性。為因應全球化之持續發展，風險與保險之國際法律環境日益重要，理解 各國制度差異對於國際風險管理而言具有重要意義。尤其在政策制定者考量如 何構建合適國情的制度、維持秩序與界定財產權利之法律制度時，研析各國法 制具有啓發作用。
臺灣在此全球化的洪流中，擁有協調的、即時應變的「防災機制」與進行 風險控管的「天災保險法制」成為必須。惟，目前臺灣的防災機制仍有許多的 缺漏，現存之住宅地震保險法制亦有改善空間。比如在防災機制的「系統性」
規劃問題上，我國欠缺一套中央危機應變系統（country risk officer），目前災 害應變主管機關如多頭馬車，事權無法統一; 又，我國之減災措施仍在起步階段，
國土環境規劃及相關配套措施於莫拉克風災過後方正式積極研擬進行; 此外，由 過去的抗災經驗顯示，政府在災害管理的專業上仍須加強。
而在財務資源方面，由於我國多項公共建設並未進行天災風險理財規劃，
只著重建築物物理結構韌性的加強，不夠重視風險管理方法之「避險」管制措 施。且在財源籌措上，過分仰賴一次性條例所進行的天災特別預算編列，或者 採用發行公債方法，均係欠缺前瞻性的風險理財機制。此外，最重要的是，我 國防災教育並無真正落實在政府與國人心中，民眾風險意識普遍不足，未建立
204 MAXX DILLEY et al., supra note 1.
防災文化。我國為提升住宅地震保險的投保率，則倚靠強制附加火災險的「搭 售」方式（類似紐西蘭 EQC 制度），在政策型保險管制強度上以「半強制性」
來增加投 保率。 據 2013 年之統計，目前臺灣住宅地震保險平均投保率達 29.95％（依據全國住宅戶數 8,372,927 戶計算）205，領先一些未採取強制投保 立法的國家。但此作法引來侵害人民締約自由權的疑慮，並與公平交易法中禁 止搭售行為之立法精神不合。
另外，觀察臺灣近年經歷的重大天災，如下列表三所示，臺灣歷次天災之
「保險賠付率」仍低於已開發國家的程度，縱使臺灣已逐漸邁向已開發國家之 林。由該「臺灣重大天災之保險賠付率」的表格中，亦可觀察出我國也有類似 土耳其「城鄉差距」的問題：亦即發生於 2001 年 9 月之納莉颱風之保險賠付率 明顯高於發生於其他地區的災害，究其原因，係因納莉颱風發生於臺北市之 故，而都市地區的住宅財產所有人較有能力與風險意識去負擔保費。
205 參見財團法人住宅地震保險基金，業務概況。
http://www.treif.org.tw/contents/B_financial/B1.aspx （最後瀏覽日：2013/11/22）。
表三、臺灣重大天災之保險賠付率
日期 事件 總損失
（NTD million）
保險損失
（NTD million）
保險/總損 失（%）
死亡人數
（人）
1999/09/21 集集地震 448,000 24000 5.36 2368
1996/07/31 賀伯颱風 35,200 3680 10.45 45
2001/09/17 納莉颱風 25,600 16,000 62.50 93
2004/07/01 敏督利 11,200 32 0.29 25
2009/08/07 莫拉克 8,000 1280 16.00 543
2001/07/30 桃芝颱風 7,680 640 8.33 100
1994/08/08 道格颱風 7,360 2880 39.13 26
1994/08/03 凱特琳 6,400 2976 46.50 10
2000/10/31 象神 4800 1920 40.00 62
*資料來源：慕尼黑再保（Munich Re）： http://www.munichre.com/en/homepage/default.aspx (last visited on Nov. 22, 2013)
臺灣位於環太平洋地震帶，地處地震高發生率地區。有鑑於「九二一集集 大地震」所造成之嚴重創傷，我國於 2001 年 7 月增訂保險法第 138 條之 1206， 主管機關隨即根據該條規定，於同年 11 月頒訂「住宅地震保險共保及危險承擔 機制實施辦法」，建構我國地震保險制度。目前地震損害除了由政府編列預算 救濟受災戶外，亦期許地震保險制度可發揮保險制度獨具之「分散危險、消化 損失」之功能。惟，目前我國地震保險法制存有之問題，除了仿造日本地震保 險法制之框架外，欠缺相關配套措施之立法，比如日本擁有地震危險分級制 度，而臺灣並無引進此制。此外，對於防災而言相當重要的「減損」環境規劃 措施並未立法。又，目前之住宅地震保險與火災保險「搭售」之方式，亦是爭 議所在。我國雖似紐西蘭 EQC 制度採取「強制附加」的方式，卻在天災種類上 僅限於地震，未如紐西蘭由地震險擴及其他災害，且災害種類繁多，並考量到 住宅土地除了受到地震影響外，可能複合發生的其他災害。207
臺灣的住宅地震保險法制仍有改善空間，藉由世界各國之政策型保險建置 與實施經驗觀察，可望學習他人長處並截長補短。比如在風險訂價上為尋求公 平性，可學習土耳其之「分區保費制」，以貫徹風險分配正義。若臺灣想短時 間內促進天災保險普及率，採用法國與西班牙模式之「強制加徵」模式，可收 立竿見影之速效。惟，此制可能有侵害人權之疑慮，除非發展成類似全民健康
臺灣的住宅地震保險法制仍有改善空間，藉由世界各國之政策型保險建置 與實施經驗觀察，可望學習他人長處並截長補短。比如在風險訂價上為尋求公 平性，可學習土耳其之「分區保費制」，以貫徹風險分配正義。若臺灣想短時 間內促進天災保險普及率，採用法國與西班牙模式之「強制加徵」模式，可收 立竿見影之速效。惟，此制可能有侵害人權之疑慮，除非發展成類似全民健康