國立臺灣大學法律學院法律學研究所 碩士論文
Graduate Institute of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
預防巨災型複合性災害之公私管制—
以政策型保險為核心
Managing Catastrophic Compound Disaster through Public/Private Stakeholder Solutions:
A Research of Government Risk Pools
盧一婷 I-Ting Lu
指導教授：葉俊榮 博士 汪信君 博士 Advisor: Jiung-Rong Yeh, JS.D.
Hsin-Chun Wang, PH.D.
中華民國 102 年 11 月 November, 2013
本論文獲得臺灣環境教育與基金會 中達環境法學者計畫獎學金
（DELTA ENVIRONMENTAL LAW DISSERTATION SCHOLARSHIP）
誌謝
這本論文的完成，即是回首研究所生涯所遇見的美好。在這三年半的光陰 中，感受到前所未有的自由與知識的震盪。
首先，我要感謝我的指導教授，葉俊榮老師。葉老師對一婷來說是位特別 的師長，除了是嚴謹治學的公法、環境法大師，亦兼備藝術家的瀟灑。研究所 期間，老師鼓勵學生們不要受分組分際所囿，嘗試「跨越」成為一種研究精 神。因此，我不再限於公法的學習，嘗試修習、挑戰其他法領域的課程與計 劃。最後，畢業論文亦選擇了「跨越」，在環境研究中發現了整合公私法的樂 趣。而我另一位指導教授，則是帥氣的汪信君老師。汪老師多才多藝，更是一 位關心學生生活的師長，從汪老師身上，我學習到不少關於金融與保險的知 識。口試委員之一的張士傑老師，則是透過參與保險法的研究計畫而認識，謝 謝張老師從商學院的角度分析我的論文，獲益匪淺。另一位口試委員張文貞老 師，是我相當佩服的一位學者，她讓我學習到「凡事都可以練習，不要害怕踏 出第一步。」也因為張老師，我有勇氣參與了國際人權法課堂的模擬法庭辯 論，頂尖計畫的赴美發表，並得到寶貴的機會親炙紐約大學孔傑榮 (Jerome A.
Cohen) 教授的指導。嘗試投稿 NTU LAW REVIEW，獲得 student note 第二名的 殊榮。當然這一切，都是當初研究所入學時始料未及的事。此外，我要感謝我 的榮譽導師，中華民國前財政部長、元大金控董事長顏慶章先生。顏老師的葡 萄酒人生哲學與金融、外交領域的長才，影響我甚深。最後，謝謝所有指導過 我的師長，所有傾囊的過程自是你們最精煉的智慧。
進入公法組就讀，是我法學學習道路上的重要里程碑。珍惜所有一起合作 過、靜坐過、辯論過、交談過、研讀過的高貴靈魂。讓我們一起為更好的環境 與公義努力。
謹將此本論文獻給我辭世一周年的阿公與親愛的家人。 2013 年 秋
摘要
近年來臺灣飽受巨災型複合性災害之苦，但此並非臺灣所獨有之現象。天然 災害的基本風險與人為因素的全球暖化或核子等科技事故的環境風險之結合為 近年來大規模災害發生的新型態。環顧鄰邦乃至寰宇，天然災害之災損迭創各 國新高者屢見不鮮，可見因應巨災型複合性災害之機制與相關法制已不可或 缺。
本文從臺灣公部門因應巨災所面臨的風險管理機制、法制與財源上的限制 濫觴，觀察目前先進國家預防天然災害的公私管制措施，並以國家間政策型的 天然災害保險制度發展作為比較基礎。可以見得，多數國家的公部門如同臺 灣，在天災發生時於應變上面臨著機制、法制與財源上應變不足的問題；從預 防的角度言之，部份國家於防災規劃、天災保險制度的發展上均有所欠缺，並 且有此類保險普及率不足之問題。為解決全球南北差距之現象以及有鑑於複合 性災害跨境性、巨損性之特徵，世界上若干跨政府組織與非政府機構，均紛紛 提出組成「公私合夥的多重部門」作為防災機制與風險分散法制的建議。
複合性災害環伺的島嶼－臺灣，在此世界性防災趨勢的洪流中，將如何藉 由寰宇之經驗，改善既有的住宅地震保險基金制度、建立永續的防災機制與切 合國情的天災保險法制，以及如何透過合理的風險分配及成本效益的考量，以 貫徹強化抗災韌性與風險減緩之目標，則為本文結論之回應。
關鍵詞：巨災型複合性災害、公私合夥、政策型保險、強化韌性、風險 減緩
Abstract
Not only Taiwan, humans worldwide already had an increased feeling of peril thanks to increasing numbers of natural and human-made catastrophes during recent years. Catastrophic compound disaster integrating fundamental and environmental risk appeared in a world undergoing climate change and technical accidents such as nuclear accidents. Catastrophic compound disaster had been creating record-breaking high financial lose among countries. Evidently, mitigation measures and related necessary regulations were both indispensible to face the problem.
Whereas the restriction of Taiwan public sector’s risk management, legal system and institutions and financial resources while responding disasters, by comparative research of the progressive national government risk pools in different developed countries, the initial step of my dissertation was to observe the current operation of preventative public and private regulatory measures in combating natural disasters.
What was found, similar to Taiwan, public sectors worldwide underwent a harsh time resisting disasters with aforementioned restriction. From a global view of risk management, part of the countries could not immediately respond to or recovery from disasters due to lack of efficient plan of responding officers as well as complete and widespread risk pools. Whereas the characteristics of cross border and enormous loss of compound disasters, several NGOs and NPOs coordinately suggested the constitution of “Multi-Stakeholders” policy to enhance the resilience of developing countries. That is, combining public and private partnerships (PPPs) to mitigate risk.
In a world trend of preventing disasters, Taiwan, an island with threat of compound disasters, should take global experience into consideration. For the issue of improving current Residential Earthquake Insurance Fund and constructing sustainable disaster preventation framework including Taiwan specific government risk pool, how to attain the objective of resilience enhancement and risk mistigation via proper risk transfer mechanism and capital efficiency consideration was reflected in the conclusion.
KEY WORD: Catastrophic Compound Disaster, Public-Private Partnerships, Government Risk Pools, Enhance Resilience, Risk Mitigation
目錄
口試委員會審定書………0
誌謝……….i
摘要………ii
Abstract………..………....iii
第一章 緒論 ……….………..………..…...1
第一節 研究動機與問題意識...1
第一項 研究動機………...1
第二項 問題意識………...6
第二節 研究方法、範圍與本文架構………...8
第一項 研究方法………...8
第二項 研究範圍與本文架構………...8
第一目 研究範圍………...8
第二目 本文架構……….10
第二章 臺灣預防複合性災害之困境 ……….…...12
第一節 天然災害對臺灣的衝擊……….12
第一項 臺灣的天然災害……….12
第二項 我國災害防救法對災害之定義……….12
第三項 臺灣的複合性災害……….13
第一目 三個事例……….13
第二目 反應問題……….15
第二節 公部門危機………...…………..17
第一項 國家對人民之生存照顧任務……….17
第二項 臺灣之防災機制漏洞……….19
第一目 系統性規劃問題 ………20
第二目 財源問題……….22
第三項 小結……….23
第三節 臺灣防災公私合夥機制初探……….………25
第一項 公部門公私法行為選擇自由……….25
第二項 防災公私合夥機制建立……….26
第四節 本章結論………..……...27
第三章 天然災害之全球性衝擊與風險分配 ………...……29
第一節 天然災害之全球性衝擊……….29
第一項 統計與定義……….29
第一目 三個面向的觀察……….30
第二目 天然災害的全球性定義……….31
第二項 環境風險與氣候變遷. ………...33
第三項 全球性巨災複合性災害……….34
第一目 定義……….34
第二目 巨大巨災事例—311 日本東北大震…………..35
第二節 全球性風險分配………...…..37
第一項 天然災害增加社會結構脆弱性的成因……….37
第二項 急迫有待正視之南北差距……….38
第三項 風險分配正義？……….41
第三節 全球化（Globalization）………...…...42
第一項 全球空間（globalized space）………...43
第二項 去主權化現象……….45
第三項 世界趨勢……….47
第四節 本章結論………...51
第四章 預防巨災型複合性災害的公私管制建議 ……….54
第一節 組成公私治理的多重利益部門
（multi-stakeholders）……….…...54第一項 公私部門特色……….54
第二項 multi-stakeholders 公私治理體………..55
第三項 「私化」與「公共責任」之間……….58
第二節 公部門運用「風險管理」工具進行管制……….60
第一項 管制理論（regulation theory）………..60
第一目 理論基礎……….60
第二目 切合現實時空背景之管制理論……….61
第二項 管制工具之運用—風險管理（risk regulation）…..62
第三項 管理自然環境風險……….62
第一目 風險評估（risk assessment）………63
第二目 減緩（mitigation）……….64
第三目 風險理財（risk financing）………...68
第四項 小結……….71
第三節「保險」作為連結公私部門的橋樑………..73
第一項「保險」之跨越………..73
第二項 巨災保險市場失靈……….75
第一目 氣候變遷下的巨災風險（catastrophe risk）…75 第二目 市場失靈（market failure）與政府介入……...76
第四節 本章結論………...78
第五章 各國政策型保險比較 ………..80
第一節 政府與民間風險聯營（government risk pools）……...80
第一項 政策型保險定義……….80
第二項 政策型保險功用……….81
第二節 各國天災保險法制與全球問題……….83
第一項 各國天災保險法制……….83
第一目 洪水類型……….83
第二目 地震類型……….88
第三目 其他……….93
第二項 全球問題……….97
第三節 管制評析………...97
第一項 管制環境描述……….97
第二項 評析基準建立……….99
第三項 各國政策型保險比較………...103
第四節 本章結論………...111
第六章 結論 ………113
參考文獻 ………...120
表目錄
表一、各國地震損失比較表………4
表二、各國天災保險法制之性質與定位比較 ………...108
表三、臺灣重大天災之保險賠付率………...117
第一章 緒論
第一節 研究動機與問題意識
第一項 研究動機
一、臺灣為三種以上複合性災害發生之熱點
世界銀行於 2005 年提出之自然災害高風險區評估報告（Natural Disaster Hotspots）指出，臺灣極易遭受天然災害侵襲，尤其高災害死亡率之風險區域高 達九成，影響人口高達九成五，位於全球首位。又，臺灣約有 73%之人口，居 住於有三種以上天然災害可能衝擊之地區1。而根據臺灣消防署之統計資料
（2010）顯示，臺灣近五十年之發生災害次數近 300 次，其中 70%為颱風，水 災佔 17%，地震佔 9%。在傷亡人數上，颱風引發傷亡人數高達近 47％，地震 次數排名雖為第三，頻率雖低，但傷亡人口比例高達38%。2
由於是三種以上天然災害的發生熱點，加上全球暖化與各地的天氣變化加 劇，其所造成的氣象異常所帶來之災難愈來愈嚴重且頻繁，如臺灣在 2009 年 8 月 8 日莫拉克颱風所挾帶的豪大雨量，引發洪水災情與土石流崩塌事件，奪走 了數百條人命，此複合型式的災害為臺灣近年來罕見的重大天然災害，造成原 住 民 部 落 的 覆 滅 、 生 命 的 損 失 、 舉 村 的 流 離 失 所 ， 規 模 之 大 ， 前 所 未 見 。 除 了 欠 缺 長 遠 國 土 規 劃 可 能 的 肇 因 之 外 ， 全 球 暖 化 所 帶 來 「 嚴 厲 氣 候 」（severe weather ）的 頻繁 且加 劇， 這 一氣 候變 遷的 巨大 陰 影， 關切 原住民家園重建與未來發展。
二、暖化、氣候變遷與天然災害之發生頻率提高，易生城市環境危機
1MAXX DILLEY et al., NATURAL DISASTER HOTSPOTS: A GLOBAL RISK ANALYSIS, 5 THE WORLD BANK RISK MANAG. SERI., 4, 8 (2005).
2 內政部消防署全球資訊網。http://www.nfa.gov.tw/main/index.aspx（最後瀏覽日：2013/10/31）。
地震、風暴和洪水對自然環境帶來了嚴重的影響。除了自然災害之外，當 今又出現了多數人為的風險。汽車、商業活動產生的二氧化碳與其他有害氣體 越來越多，因而導致全球變暖，使全球氣候轉變不穩定。氣候轉變致使巨災風 險發生的頻率提高，損失的程度增大。而全球人口及財產之集中，又多易向世 界地理上之沿海區域靠攏，因而發展成為商業中心之大都市。由於居住於颶風 發生頻繁地區之人口密度劇增，同時，這地區的財產亦密集遞增中，一旦發生 颶風災害，容易產生巨損。3
當前的全球經濟、社會型態和自然環境已經形成一個有機的生態系統，在 這個三元素組成的生態系統中，一旦自然環境這個元素出現問題，將直接影響 其餘兩個元素。概括起來，城市環境危機容易呈現出四個特點4：（一）危機事 件易呈「高頻次」、「多領域」發生的態勢。（二）「非傳統安全問題」之產 生。尤其是人為因素造成的危機，成為現代城市環境安全的主要威脅。比如日 本於 2011 年 3 月發生之福島核災，即為近期巨災型複合性災害（catastrophic compound disaster）顯著之例子。（三）環境危機事件極易被放大為社會危機。
（四）危機事件的「國際化」程度加大。比如福島核子事故，核子懸浮物將隨 著海洋與空氣之流動，擴散到全世界。因此引起人們對核安問題的關切，並具 備跨國的影響力：包括聯合國、紅十字會、區域協定、世界銀行、世界經濟論 壇、保險事業聯盟…等在內，國際上一片檢討應變的聲浪。福島核災並連帶引 發全世界在媒體、核能政策、治理以及市場供應鏈的整體影響。
三、國家公部門天災應變之機制、法制與風險理財規劃不夠完備
近年來臺灣飽受巨災型複合性災害之苦，但此並非臺灣所獨有之現象，環 顧鄰邦乃至寰宇，天然災害之災損迭創該國新高者屢見不鮮，如 2004 年在蘇門 答臘外海發生地震，隨之引發大海嘯、2008 年於中國四川發生之汶川大地震，
地震後因地勢改觀而引起下游水災、2011 年發生於日本宮城縣外海之大地震，
3 比如 1989 年丘枸（Hugo）颶風、1992 年之安德魯（Andrew）颶風和 2005 年造成歷年來最嚴 重災情的卡翠娜（Katrina）颶風。
4 FREDERICK BUELL, Chap.5 Environmental Crisis as a Social Crisis, FROM APOCALYPSE TO WAY OF LIFE: ENVIRONMENTAL CRISIS IN THE AMERICAN CENTURY. 143-176. (2004).
引致海嘯與核子事故所造成之上千億美元損失…等等，可見因應巨災型複合性 災害之機制與相關法制已不可或缺。5
惟，一些國家政府多半欠缺一機構性、法律性及操作性之中央危機應變系 統（country risk officer），且欠缺預防災害之國土規劃措施及效率性之風險分 散機制以挽救天災對國家財庫資源之侵蝕，與臺灣同樣有著公部門抗災實力與 應變能力不足的問題。此外，在天然災害所造成的社會衝擊上，經過統計，於 社經發展、民主化越不充足之國家，不只保險賠付率低，付出社會成本的死傷 人數亦容易攀升，且經濟損失上往往因為遭受巨大的災損，衝擊著國內生產毛 額（GDP）與經濟成長，使得災後重建之路迢迢與困難重重。如下列表一所 示，比較發生於海地、中國新疆、智利與紐西蘭的地震損失，可見端倪。
5 王文祿（2011），＜論巨災型複合性災害危機下法制再造新思維—以建立天然災害保險法制 為中心＞，《臺灣法學雜誌》，182 期，頁 21。
表一、各國地震損失比較表
國家發展程度
（由左至右遞 增）
海地 中國新疆 智利 紐西蘭
發生日期 2010/01/12 2008/05/12 2010/02/27 2010/09/04 地震規模
（以海地為基 準比較地震強 度）
7.0 8.0
（較海地地震 強31 倍）
8.8
（較海地地震 強500 倍）
7.1
（較海地強 1.4 倍）
社會成本
（死傷人數）
22 萬人死 30 萬人傷
6.9 萬人死 37.4 萬人傷
486 人死 500 人傷
0 人死 2 人傷 經濟損失
（佔GDP 的 百分比）
約100 億美元
（佔84% ）
約1270 億美 元
（佔1.2%）
約200 到 300 億美元
（佔8~12%）
約27 億美元
（佔1~3%）
有保險涵蓋的 損失
（佔經濟損失 的百分比，即
「保險賠付 率」）
約3000 萬美 元
（佔0.3%）
約4 億美元
（佔0.3%）
約70 億美元
（佔25%）
約15 到 30 億
（佔 > 50%）
*資料來源：World Economic Forum (2011). Proposals for Public/Private Stakeholder Solutions: A Vision for Managing Natural Disaster Risk. （作者翻譯並製表）
四、開發中國家與已開發國家的南北之爭
由於開發中國家面臨天然災害的威脅尤其嚴重，這些損害與損失致其地方 區域需要經過多年的修復與復原歷程。鑑於近年來的這些造成人類流離失所的 天然災害，2010 年世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）第一次以全球 性天然災害（如地震、颶風或洪水）對經濟與人類的危險，舉辦年度國際會議
6， 確立應變天然災害計畫的目標有二：一、強化抗災韌性策略—減輕災害立即 的影響; 二、增加準備策略—促進應變突發天災的能力與賠償制度。此會議並非 只針對已開發國家，亦積極協助提供開發中國家相應對策，以強化其抗災韌性 與防災準備。7此外，該會議亦確立不管是暖化、氣候變異乃至天然災害，均是 全人類所應共同面對的問題。
惟，於環境議題規範化的過程中，南北關係一直是其中一項揮之不去的重 要影響因素。由於南北經濟的不平等，進而影響到開發中國家在全球環境議題 的定位。大部份開發中國家認為，已開發國家應對臭氧層破洞和溫室效應這類 問題負責，係因這些乃已開發國家大力從事工業發展的代價。8此涉及了全球性 風險分配正義的問題。又，許多開發中國家尚未關心到氣候變遷這一類全球環 境問題，除了已有的空氣和水污染、農地的流失、鹽化以及毒性化學物質污染 外，因氣候變異事件導致的自然災害，無疑對開發中國家原本就岌岌可危與過 度開發的國土環境、簡陋基礎建設、不足的防災應變政策、低度的保險深度
（insurance penetration）9而言是雪上加霜。
五、國際之公私合夥（Public-Private Partnerships, PPPs）防災趨勢
6 WEF 聚集工會代表、學者、專家與其工作人員共同研討與發展具體策略建議以減輕天然災害 的威脅。該研討會的發起由許多不同的團體組成，包括全球性危機管理團體（Global Risk Team）、災害資源合夥（Disaster Resource Partnership, DRP）和各種在風險應變網絡整合下的 全球性會議。
7 WORLD ECONOMIC FORUM, PROPOSALS FOR PUBLIC/PRIVATE STAKEHOLDER SOLUTIONS: A VISION FOR MANAGING NATURAL DISASTER RISK, at 4. (2011).
8葉俊榮（1999），＜第六章 全球環境議題的利益衝突與結盟＞，《全球環境議題—臺灣觀 點》，頁123，台北：巨流。
9為一國特定年度直接簽單保費收入與國內生產毛額（GDP）之比。可顯示保險業在一國經濟中 之重要性，且不受幣值波動之影響。
在此風險社會的時代，為能趨吉避凶，減少人民面對天災的牽累與受害，
天然災害風險急待管理。公部門作為「最後的付款者」（payer of last resort），
背負著於社會福利國家對人民生存照顧義務之期待，對於天災之預防、應變、
重建階段的「管制」則被視為國家之義務。又，公部門於天災應變上有其功能 上的侷限，比如公部門因為受到預算控制、法律規範、官僚化之限制，因應外 在環境變遷較為緩慢; 或者，在救災或環境行政規劃的政策上，因為政治因素動 輒介入決策流程，使得決策事理基礎始終無法建立。為解決公部門於民眾公信 力、決策正當性與行政效能之問題，需要藉助更有效率之途徑。
此外，天然災害為環境問題之一環，牽涉「資源分配正義」的維持，在分 配的過程中，除了涉及法律人所旦夕信奉的「公平」理念外，亦應有成本或效 率之概念。10由於新興的城市環境危機與巨災型複合性的災害，均具有災情複 雜性與資源有限性的特徵，考驗著政府對物資集運籌補的時間成本掌握，且該 不可抗力的天災亦考驗著政府財源的侷促性。公部門受制於機制與財源限制，
為追求效率與去除官僚化的限制，關於災前、災中、災後各項措施急待社會資 源整合，以協助政府因應新型態災害模型。
為解決開發中與已開發國家南北抗災實力不均的現象及因應複合性災害跨 境性、巨損性之特徵，世界上跨政府組織或是非政府機構等，均紛紛提出組成 公 私 合 夥 （ （Public-Private Partnerships, PPPs ） ） 的 多 重 利 益 部 門 （ multi- stakeholders）之方式作為防災機制與相關風險分散法制的建議。係因私部門之 追求成本效益特點恰巧可以彌補公部門處處受限之缺憾：比如藉由風險管理中 最有效的方法—保險，轉嫁由一國公部門承受顯然過重的自然災害環境風險。
第二項 問題意識
本論文探求天然災害管制於公法與私法的跨法際整合，並以「保險」作為 兩者之連結。從開發中國家的困境到世界趨勢之建議，就巨災型複合性災害
10 葉俊榮（1993），＜一、憲法位階的環境權：從擁有環境到參與環境決策＞，《環境政策與 法律》，頁31，台北：月旦。
（catastrophic compound disaster）產生的跨境性、巨損性之特徵，於災害預防的 層面上，協尋公私合夥的永續政策—搭配「環境行政規劃」與「政策型保險」
之效率途徑。透過合理的風險分配與成本效益考量之方式，貫徹強化抗災韌性
（enhance resilience）與風險減緩（risk mitigation）之目標。
本文之問題意識，歸納如下：
一、暖化、氣候變遷與天然災害之間，何謂基本風險（fundamental risk），何 謂環境風險（environmental risk）？
巨災型複合性災害（catastrophic compound disaster）對全球帶來怎樣的影 響？
二、臺灣的公部門於應變天然災害時，有何「機制」與「財源」上之限制？
一些開發中國家是否有相同之困境？
三、為解決複合性災害災情複雜性與資源有限性之特徵，公私部門於天災應變 之趨勢中，彼此間將產生如何之流動與合夥關係之建立？
屬於私部門之「保險」何以作為連結公私部門的橋樑？
四、風險管理中為了減損（mitigation）與避險（risk transfer），防災環境行政 規劃和政策型保險可以為如何之搭配？
五、由各國政府興辦之天然災害保險法制的發展歷史與特色，如何定義政策型 保險（government risk pools）？
在確立為政策型保險後，如何進一步區分其類型？
由各類型組織、營運方式與投保強制性觀察，公部門如何進行管制？
針對區域性或全球性之災害，有何因應對策？
六、 我國目前之「住宅地震保險法制」有何需要改進之處？
臺灣有無可能發展因地制宜的政策型保險？
民眾對於天災風險意識的提升與防災文化的建立，臺灣準備好了嗎？
第二節 研究方法、範圍與本文架構
第一項 研究方法
本文在研究方法上，以管制理論（regulation theory）為基底，研究政府在 減損、避險的防災政策上，除了運用管制來源之一的「法律」（Law）外，亦 藉由管制之其他來源—「規範」（Norm）、「市場」（Market）與「結構」
（Structure）等，形成限制機關、企業或人民之行為。11
天然災害之管制，係政府面對突發災難時，須於機制與財政上為妥適資源 分配，為追求效率與正義，須併用上述來源，在其內涵與動態上為管制。又，
政府運用「風險管理理論」（risk regulation）作為天災管制工具的趨勢，近年 來由於高科技風險頻仍與經濟資源的集中，日益受到重視。各國政府紛紛跟 進，由定義風險與風險估計（defining and assessing risks）著手，探討風險管理 上的挑戰（the regulatory challenges），與風險管理的解決途徑（solutions to risk regulation）12。
第二項 研究範圍與本文架構
第一目 研究範圍
關於公權力於天然災害的管制，融合當前發生頻繁城市環境危機的原因、
基本要素與理論框架，環境、社會與危機管理學家運用生態系統工程理論等方 法，將城市環境的危機發生前、危機發生中、危機發生後分為「準備」、「因 應」與「復原」（preparation, response, recovery）的三階段管理模式，可作為本
11 Lawrence Lessig, The New Chicago School, 27 J.LEGAL STUD. 661-691. (1998).
12 ROBERT BALDWIN & MARTIN CAVE, UNDERSTANDING REGULATION: THEORY, STRATEGY AND PRACTICE, 138-149, OXFORD UNIV. PRESS (1999).
文管制觀點的開啓。13又，世界經濟論壇（WEF）於 2011 年之年度報告中，亦 提出了災害時間軸（disaster timeline）的概念，除了將災害區分為災前預防、災 中救濟、災後復原等三個時點與時段，並分析公私部門角色之介入。我國災害 防救法第 3 條、第 18 條14亦將災害救的階段定位為災害預防、應變及復原重 建。
惟，探討災害救助之學術文章、論文甚多。15由於最有效的減災減損方法 往往是事先之準備，且可減輕籌措重建經費之壓力。因此本文之研究範圍，限 制於災害發生前之「預防」階段。在此階段，政府採用「風險管理」為天然災 害管制之工具，須事先進行風險評估（risk assessment），並擬定適切的風險控 制（risk control）和風險理財（risk financing）策略。減損（mitigation）為風險 控制之方法; 風險理財除了自留（retention）外，亦包括保險（含再保險、民營 風險基金、政策型保險等）及藉由金融市場運作之新興方法（包括巨災選擇 權、事件債券、風險證券化等）。
公部門於天災之預防，除了依法行政進行公權力管制，如透過國土規劃、
土地使用限制、建築法規之強化、災難規劃…等環境行政措施進行公管制下的 減損外，亦須搭配運用私管制之風險管理工具，方收成本效益。有的國家公部 門為了因應巨災對其財政之衝擊，遂擬定與環境規劃政策搭配的天災保險制度，
並設計若干誘因與配套措施。因此，私部門之「保險」成為了公私部門間的橋 樑，並展現公私跨越與融合之「公器」色彩。
13 FREDERICK BUELL, supra note 4. WEF, supra note 7, at 19.
14 第3條：「各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業務主管 機關：…」; 第18條第2項：「前項各款之災害防救計畫、災害防救業務計畫、地區災害防救計 畫內容之規定如下：一、災害預防相關事項。二、災害緊急應變對策相關事項。三、災後復原 重建相關事項。…」參見全國法規資料庫。
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0120014 （最後瀏覽日：2013/11/14）。
15 如何家靜（2003），《災難危機中的地方官僚組織功能研究—以台北市政府處理納莉風災為 例》; 陳稔惠（2010），《災害應變制度之研究 以中央與地方關係為主題》; 林漢卿、周龍鴻
（2010），＜重大天然災害之救災專案工作分解結構編製之研究—以八八水災為例＞ ; 劉怡 君、曾敏惠（2011），＜非政府組織參與社區層級防救災工作之初探＞…等等。
本文以公私合作之「政策型保險」（government risk pools, 又譯作「政府 風險聯營」）為核心，探究減緩（mitigation）措施與政府介入的避險（risk transfer）策略。
第二目 本文架構
本文分為五章，除了第一章的問題意識，研究方法與範圍的說明外，依序 是第二章的「臺灣預防複合性災害之困境」，係由天然災害對臺灣的衝擊著手，
就日益成為國家公部門頭痛的本土複合性災害事例，分析臺灣政府的危機處理 能力與現行防救體系之困境，並歸納出公部門依法行政的侷限。
第三章「天然災害之全球性衝擊與風險分配」，由近年發生之天然災害數 據統計出發，歸納出若干天然災害之國際定義。在氣候變遷與環境風險之交互 作用下，產生新型態之災害—以日本 311 東北大震為例，作為分析「巨災型複 合性災害」之生成。又，面對天然災害此全球性風險，已開發國家與開發中國 家公部門的抗災實力懸殊，反應了全球長期南北社經差距與環境議題對峙之問 題。在全球化（Globalization）之洪流中，世界性的防災趨勢建議，透過區域跨 政府組織或國際非政府組織等勢力傳達，如何使各國的防災應變政策出現「去 主權化」的現象，即為本章之核心議題。
第四章「預防巨災型複合性災害的公私管制建議」，由國際趨勢所建議各 國組成的預防複合性災害的「多重利益部門」（multi-stakeholders）公私治理體 開展，探討公部門在進行災害防治的公共任務時，如何妥善運用私管制之方 法，得到改善傳統公部門欠缺效率及彈性之缺失。在管制理論的部份，將探討 公部門如何透過「風險管理」—從評估、減損與風險理財措施，對自然環境風 險進行管制。最後則著重於描述原為私部門的「保險」，如何扮演「跨越」公 私法區分之角色，並探討其面對氣候變遷下巨災風險可保性問題時的市場失靈 現象與公部門之市場介入。
第五章「各國政策型保險比較」，係由「政策型保險」之定義與功能開展，
進而探討世界上各國行之有年並各具特色之天然災害保險法制，除了分析各國 制度實施之歷史與相關配套之環境措施外，並試圖歸納出「管制評析」的基準。
亦即，藉由「政策型保險」之定義檢驗，歸類出政策型保險之五大模型，並與 商業性保險做區分。進一步將政策型保險中的特殊模型精緻化，針對各國制度 進行「組織營運」的特色分析及「投保強制性」的「管制強度」分析。
第六章為「結論」，以放眼全球與立足臺灣的視角作結。在全球部份，經 由國際趨勢的觀察，分析各國間之天然災害保險如何整合與多方應用於跨區域 問題，並提出全球風險治理議題，如核子事故擴散性的探討。在臺灣部份，則 是依照目前之天然災害高風險潛勢，分析臺灣發展在地化天災保險法制之合宜 套用模式及其可能遭遇之困境。並就現行實施之「住宅地震保險法制」提出相 關問題與建議。最後，如何深化民眾風險意識與防災文化的提升，則為本文結 論之展望。
第二章 臺灣預防複合性災害之困境
第一節 天然災害對臺灣的衝擊
第一項 臺灣的天然災害
在臺灣有許多的天然災害，包括：地層斷陷隆起、落石、土石流、地滑、
坡腳侵蝕、海岸侵蝕、橋墩沖刷、洪水、堰塞湖、土壤液化與乾旱等十項。這 些天然災害依其特性，可以區分為「基因型」與「誘因型」兩類。基因型的天 然災害指災害發生地的環境背景，係因受到地質及地形等因素之控制而生，例 如：落石、土石流、地滑、橋墩沖刷…等等。而誘因型的天然災害，乃是因為 諸如地震、豪雨等誘發災害的因子出現。當這類誘因出現時，將誘發許多環境 敏感地區產生天然災害。16
舉臺灣發生於 2009 年重創南台灣的莫拉克風災為例，這次風災引來的土石 流與洪患，即是誘因型的天然災害。起因於颱風帶來的豪雨沖刷敏感地勢，地 處 崎 嶇 的 內 麓 山 帶 地區 的 那 瑪 夏 村 （ 三 民村 ）， 接 近 中 央 山 脈 板 岩 帶 ， 岩 體 破 碎 ， 在 莫 拉 克 颱 風 緊 急 又 大 量 的 雨 勢 貫 注 下 ， 加 上 周 圍 地 區 水 土 保 持不良，產生山崩土石流。
第二項 我國災害防救法對災害之定義
我國災害防救法對於災害之定義，指下列災難所造成之禍害：（一）風 災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。（二）火災、爆炸、
公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森 林火災、毒性化學物質災害等災害。17
16行政院農業委員會（2001），《台灣的天然災害》，台灣地理環境資源學系台灣地形研究 室，頁30。
17 災害防救法第2條：「本法專用名詞，定義如下：一、災害…」，參見全國法規資料庫。
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0120014 （最後瀏覽日：2013/11/23）。
如災害發生區域涉及海域、跨越兩個以上直轄市、縣（市）行政區，或災 情重大且直轄市、縣（市）政府無法因應時、中央災害防救業務主管機關就其 主管災害防救業務應為協調及處理。18
第三項 臺灣的複合性災害
臺灣為自然災害高風險區，為三種以上災害發生之熱點。又，臺灣約有 73% 之 人 口 ， 居 住 於 有 三 種 以 上 天 然 災 害 可 能 衝 擊 之 地 區 （ Dilley et al., 2005）。據消防署之統計，我國近五十年之發生災害次數近 300 次，其中颱風 災害佔了七成，依次為水災（約佔二成），最後則是地震（約佔一成）。
第一目 三個事例
以下分舉三個發生於臺灣的典型複合性災害危機的例子，藉以觀察公部門 之危機處理能力、資源整合能力、協調溝通能力及災後重建之財政規劃等。
一、鹽霧害19複合核子跳電危機
臺灣鑑於日本於 2011 年 3 月發生之地震、海嘯與核子事故複合性災害，因 此開始著手減災計畫之研究。在過去，我國亦曾發生自然災害複合核子事故之 環境危機，雖核子廠區緊急事故規模遠小於日本，並於放射性物質外洩危機發 生前便控制住，卻可作為日本巨災臺灣縮影版的危機管理教材。
2001 年 3 月 18 日，臺灣之「核三廠一號機」發生喪失廠內外交流電源之
「核子事故緊急應變計畫」中的二 A 類「緊急戒備」事故狀況，15 分鐘後情況 並無解除，而進入「三A 緊急戒備」20，為核能發電22 年來首見。
18 參見災害防救法第 3 條第 2 項第 5 款。
19 由於臺灣為海島型氣候，每年十月到翌年三月東北季風來臨時，鹽分、煙塵、廢棄等微粒一 旦附於超高壓電線上，容易破壞「礙子」（介於帶電導線與鐵塔構材間的絕緣物）的絕緣效 果。一旦不均勻放電，嚴重時會產生電弧造成線路接地事故，以致影響供電。
究其原因，係事件發生前一天清晨，南部地區出現嚴重的鹽霧害，造成核 三廠至大鵬超高壓變電所，及核三廠至龍崎超高壓變電所之間的超高壓輸電線 路跳脫。核子事故災害主管機關行政院原子能委員會（原能會）事後召開事故 調查檢討會，指出「核三廠安全系統」在事故發生期間，未能發揮應有之安全 功能; 事故發生後，管理人員未能即時通報，且誤報事故類別。
二、納莉颱風複合臺北市淹水事件
2001 年 9 月發生之納莉風災，使臺北市一夕之間成為水鄉澤國。臺北市政 府在納莉風災發生前並無所謂的現代化的災害防救體系，直至 2005 年方設置
「臺北市政府災害防救中心」。
納莉風災肆虐期間，2001 年 9 月 15 日，臺北市政府在消防局緊急成立市 級應變中心，協調並動員工務局、警察局、環保局、社會局共同抗災。21惟，
環保局對垃圾量誤判，致垃圾清運不及22，在交通運輸方面，捷運與臺鐵台北 車站因淹水導致大眾運輸停擺，其後所採取之緊急交通應變措施如重要幹道實 施替代公車方案23，卻因此造成台北市交通混亂，反而更加不便。另外，於中 央地方之協調上，中央批評市府未及時通報致影響救災工作，市府則是批評中 央對北市救援不力，使一場風災形成政治鬥爭角力的戰場。
三、莫拉克颱風複合洪災與土石流
2009 年 8 月之莫拉克颱風與八八水災對南台灣造成空前重創，高屏溪上游 集水區在三天內降下高達 2500 毫米的豪雨，導致高雄縣甲仙鄉小林村等村落遭
20 依照核電廠緊急事故類型，二 A 類屬於無放射性物質外洩的緊急戒備事故，而三 A 類屬無放 射性物質外洩的廠區緊急事故。
21 何家靜（2003），《災難危機中的地方官僚組織功能研究—以台北市政府處理納莉風災為 例》，南華大學公共行政與政策研究所碩士論文。
22 張啟楷（2001），＜風災 馬英九向市民道歉＞，中國時報（2001/09/26） 。
23 徐 孝 慈 （2001 ） ， ＜紓解 交 通 流 量 北 市 幹 道 尖峰 時 段 實 施 高 承 載 管 制 ＞， 中 國 時 報
（2001/09/23）。
大量土石掩埋摧毀，全臺統計超過 600 人死亡24，而下游雙園大橋亦被洪流沖 垮，使得高雄縣與屏東縣間之交通受到嚴重影響。
八八風災發生後，政府部門、軍隊與民間志願救援組織，投入了無數人力 與物資搶救，卻因災區分佈甚廣、地形險阻之故，救災速度與效率均未符合社 會期待。輿論批判八八風災未如九二一震災發佈緊急命令，以統一指揮事權，
發揮救災時效。政府部門回應九二一震災後，當時尚未建立救災體系與相關法 律，故發佈緊急命令有其必要性; 惟，2000 年 7 月通過《災害防救法》，亦依 法成立各級災害防救組織，故無發佈緊急命令之必要。25
爾後，行政院擬具《莫拉克颱風災後重建特別條例》並於 8 月 28 日經總統 公佈，作為災後重建之重要法律依據。中央政府為辦理本條例及《災害防救 法》規定事項經費來源，編列了新臺幣1200 億元之特別預算。26
第二目 反應問題
關於核三廠之例，由於核子事故危機之應變時間極為短暫，且應變之時間 僅在分秒之間，但其影響卻可能擴及全球，因此，公部門相關人員之專業能力 及應變措施備受考驗。此次事故發生前，如核廠管理人員若能發揮專業，準確 判斷該「鹽霧害」自然現象可能造成跳電危機，即能儘早解除危機而不至於使 危險發生。又，中央主管機關之原能會、各核電廠區及臺灣電力公司間，因為 缺乏完善之通報機制（如區域的鹽霧害快速通報機制）、保養維護的檢驗流程
（如台電加強廠外輸電系統的清洗作業）與事故發生時中央應變的系統性流程 方案（如進行標準作業程序為資源調配或支援臨時的供電替代方案），導致應 變不及。
24 參見中央災害應變中心官方網站。http://eoc.ndppc.nat.gov.tw/center/user ; 另參見行政院莫拉克 颱風災後重建推動委員會網站。http://88flood.www.gov.tw/ （最後瀏覽日：2013/11/23）。
25 胡思聰（2009），＜《災害防救法》應修訂不適條文＞，國政評論，財團法人國家政策研究 基金會網站。http://www.npf.org.tw/post/1/6375 （最後瀏覽日：2013/11/23）。
26 《莫拉克颱風災後重建特別預算各機關編列情形說明》，莫拉克復建專欄，行政院公共工程 委員會全球資訊網。http://www.pcc.gov.tw/epaper/9810/column_04.htm（最後瀏覽日：
2013/11/23）。
而納莉風災之例，除了反應出我國洪氾管理計畫及措施之缺乏，並發見市 政府災害防救體系之簡陋與應變能力之不足。此外，環保局對垃圾量誤判，致 垃圾清運不及27; 交通部與北市政府錯估大眾運輸停擺後之應變替代方案及欠缺 整體性之通盤交通規劃，均使得公部門災害應變之「專業性」備受質疑。又，
中央地方政府之間因為政治力不當介入救災，使得彼此本應互相支援協調的防 救系統淪為「政治鬥爭」之場域; 因而反應出公部門在防救政策上，係因政治因 素動輒介入決策流程，使得決策事理基礎始終無法建立之問題。同時，亦影響 了行政效能與決策之正當性，以及因為救災效率之欠缺，重挫了政府與民眾間 之公信力。28
莫拉克風災之例，則是反應了公部門在危機管理中因為受到法律規範、官 僚化與預算之限制，導致因應外在環境變遷較為緩慢之情形。縱然公私互助的 救災模式有助於公部門於應變之彈性29，惟，公部門身為防救系統之總指揮，
倘若欠缺整合社會資源之能力，其與民間機構團體所投入災區之人力與物資，
就像無頭蒼蠅一樣，欠缺通盤規劃可能得到事倍功半之效果。
又，我國《災害防救法》中之災害防救體系，有機關間權責不清與聯繫不 易的問題：如中央災害防救業務主管機關依災害種類不同劃給五個部會主管，
在複合性災害發生時，面對颱風、豪雨、山崩之際，救災分秒必爭，何來時間 之有去判斷災害類型與所屬機關？此外，災害防救會報包括行政院、直轄市及 縣市、鄉鎮市三層級，但因缺乏縱向指揮與橫向聯繫機制，會報的災害防救功 能其實不彰30 。此外，於有重大災害發生或有發生之虞時，公部門之指揮體系 混亂：如「災害應變中心」之成立，取決於「中央防救業務主管機關首長」
27張啟楷，前揭註22。
28何家靜，前揭註21。
29 參見呂朝賢（2001），＜非營利組織與政府的關係：以九二一賑災為例＞，《臺灣社會福利 學刊》，第2 期，頁 39-77。
30 災害防救法第 6 條至第 11 條。
31，惟，依據本法，中央主管機關有五個部會以上，難以認定由誰判斷為妥。
基於以上種種妨礙救災效率之因素，《災害防救法》出現了修法之呼聲。32
此外，莫拉克風災之一次性條例，亦反應出臺灣應付巨大天然災害的重建 財政規劃竟是「特別預算之編列」與「對外舉債或是募款」。以臺灣近五十年 來發生天然災害次數近 300 次的比例33，在國際間已為相當頻繁，對照當今世 界上之天災發生率，未來可預見的是，新類型巨災型複合性災害的發生可能會 更為頻繁且災損加劇。因此，徒靠一次性條例編列天災特別預算似乎並非長久 之計，將會嚴重衝擊國家財政負擔。臺灣政府應當參酌先進國家面對天然災害 進行「風險理財」之先例，比如歐美政府運用政策型之「天災保險法制」改善 災後重建時國家財政上的「土石流」情形。34
由於莫拉克風災乃標誌著我國進入學習「巨災型複合性災害」風險管理的 前哨站，往後，可能將有更多類似之災害侵襲著臺灣國土。因此，加強國土規 劃與審慎評估脆弱地開發案都是當前重要的災害管理藍圖。莫拉克風災亦反應 出臺灣水土保持工作之貧弱，因而加速與加大風災的後作用力—洪氾與土石流 的無情來襲，造成原住民的部落覆滅與遷徙的命運。
第二節 公部門危機
第一項 國家對人民之生存照顧任務
根據中華民國憲法第一百五十五條，對於人民受非常災害者，國家應予以 適當之扶助與救濟。我國司法院釋字第五七一號解釋對於國家扶助與救濟災民
31 災害防救法第 13 條。
32胡思聰，前揭註 25。另參考張孟湧（2010），＜《災害防救法》修法關鍵在「效率」＞，國 政評論，財團法人國家政策研究基金會網站。http://www.npf.org.tw/post/1/7656（最後瀏覽日：
2013/11/23）。
33 根據臺灣消防署之統計資料（2010），其中 70%為颱風，水災佔 17%，地震佔 9%。參照前 揭註2，內政部消防署全球資訊網。
34 《公共政策白皮書》，頁 1-24，國立政治大學主辦，公共政策論壇 財經系列 4：天災風險對 政府財政之衝擊與對策，2010/07/23。參閱「公共政策論壇」網站。http://www.ppf.nccu.edu.tw
（最後瀏覽日：2013/11/23）。
之責任，有相關之說明：「…對於人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助 與救濟，憲法第一百五十五條亦定有明文。此項扶助與救濟，性質上係國家對 受非常災害之人民，授與之緊急救助，關於救助之給付對象、條件及範圍，國 家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實 際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定。…」
災前或災中，國家為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，對於災害 發生或有發生之虞時，如某區域、某村經風險潛勢評估，地方政府認為該處有 受到颱風暴雨過後土石流侵襲之危險者，公部門可能為勸告或強制村民遷村並 另做適當安置。35此外，亦可能就防災教育宣導或疏散災民做出行政指導。而 災後，如設置臨時避難所與飲食、用水接濟通路 ; 作成核准災民救濟金申請的 授益行政處分等。
德國公法學者Ernst Forsthoff於1938年發表了《行政作為給付主體》（”Die Verwaltung als Leistungsträger ） 之 經 典 名 著 ， 氏 提 出 「 生 存 照 顧 」
（Daseinsvorsorge）之概念。其將生存照顧義務導衍為國家行政任務之理論建 構。36Forsthoff之生存照顧概念，係由社會學之現象分析、公法釋義學及政治目 標理念相互融合塑成。因應19世紀後葉以降工業都市化之結果，一連串新興綿 密之社會依賴及社會需求乃應運而生。除自來水、電力、瓦斯之供應之外，此 等社會需求尚包括大眾運輸、郵政電信、公衛醫療、老年失業等，以及更多其 他「生存必要」（lebensnotwendig）之給付。其認為國家係超越傳統干預行政 領域之任務領域，逐漸成為給付主體，亦即廣泛給付之給予者和分配者，俾臻 形成公平正義社會秩序之目標。
國家對於受非常災害如受天然災害之區域住民，所實施之緊急之災害救 助、災民安置及災後重建，係屬對人民「生存必要」所為之給付。惟，依現今 之觀點，生存照顧雖係給付行政之一項重要目的，但生存照顧並不等同於給付
35災害防救法第24條第1項：「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）
政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之 安置。」
36 Ernst Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, 1938, S. 7.
行政。戰前戰後學說對於社會國家履行公共任務、國家任務與行政任務之區 分，以及對生存照顧概念的評價與重塑則是多所論辯。37
在複合性災害考驗著工業化結果之市民社會中，國家仍然被視為成為建構 災害風險控管之給付主體，此關係著社會國家人民對於其生存照顧任務的期 待。然，由於國家資源之有限性，因此在資源分配的過程中，國家公部門於符 合「平等原則」之範圍內得「斟酌」國家財力、資源之「有效運用」及其他實 際狀況，須採取合理必要之手段為妥適之處理。在法治國家，應防止行政機關 之措施出於恣意，並應儘可能使行政機關之決策具有預測性，干涉行政如此，
給付行政亦應如此。38
第二項 臺灣之防災機制漏洞
依據我國災害防救法第22條，為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府 平時應依權責實施減災事項。這些事項除了災害防救計畫之擬訂與防災教育之 宣傳外，亦包括治山、防洪等國土保全措施、對於老舊建築物、重要公共建築 物、災害防救設施之檢查與維護補強、改善都市災害防救機能、對於防救必須 之氣象、地質、水文與其他相關資料之觀測、蒐集、分析及建置、對於災害潛 勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析以及包括災害保險之規劃及推 動…等等。39
37 劉淑範（2008），＜行政任務之變遷與「公私合營事業之發展脈絡」＞，《中研院法學期 刊》，第2 期，頁 47-58。
38 吳庚（2009），《行政法之理論與實用》，增訂十版，頁 89，台北：三民。
39災害防救法第22 條：
「為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府平時應依權責實施下列減災事項：
一、災害防救計畫之擬訂、經費編列、執行及檢討。
二、災害防救教育、訓練及觀念宣導。
三、災害防救科技之研發或應用。
四、治山、防洪及其他國土保全。
五、老舊建築物、重要公共建築物與災害防救設施、設備之檢查、補強、
維護及都市災害防救機能之改善。
六、災害防救上必要之氣象、地質、水文與其他相關資料之觀測、蒐集、
分析及建置。
七、災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析，及適時公布其 結果。
八、地方政府及公共事業有關災害防救相互支援協定之訂定。
由上述三個臺灣典型的複合性災害事例評析，可以發見目前臺灣的防救法 制存有若干設計上系統性的問題或缺漏。另外，依據災害防救法，政府對於災 害之預防，應積極為「減災措施」與「災害保險」的規劃與推動。惟，臺灣公 部門目前的國土保全措施及環境行政規劃仍在起步階段，且欠缺從宏遠之角度，
規劃運用「風險理財」之方法進行天災重建之財源籌措，我國雖有住宅地震保 險法制，惟普及率不高，足見我國之天災風險管理文化仍未確實紮根，公部門 與民眾之風險意識仍低落。
第一目 系統性規劃問題
大多數的國家的災害處理，多半有一套緊急應變系統，從初期的訊息傳遞 到後期的重建復原，政府透過救災動員、臨時法規以及補助政策來協助災區與 災民儘速回到災前的常軌之中。40我國雖有災害防救法與災害防救組織之建 置，惟，救災體系稍嫌紊亂，且機關間權責不清、聯繫不易之問題已如前 述。關於我國防災「系統性」之問題，除了機制設計上有主管機關統合、指揮 上的權責模糊外，尚包含防災國土保全規劃之設計與公部門災害管理文化之落 實。
（一）欠缺「系統性」的中央危機應變機制：
臺灣的中央災害防救業務主管機關，係根據災害防救法，以區分災害種類 之方式，將管理業務歸屬於不同部會：風災、震災、重大火災、爆炸災害屬於
九、災害防救團體、災害防救志願組織之促進、輔導、協助及獎勵。
十、災害保險之規劃及推動。
十一、有關弱勢族群災害防救援助必要事項。
十二、災害防救資訊網路之建立、交流及國際合作。
十三、其他減災相關事項。
前項所定減災事項，各級政府應依權責列入各該災害防救計畫。
公共事業應依其災害防救業務計畫，實施有關減災事項。
第一項第七款有關災害潛勢之公開資料種類、區域、作業程序及其他相關 事項之辦法，由各中央災害防救業務主管機關定之。」
40 陳秋雲等（2011），＜從東日本大地震探討我國地震應變資訊之應用＞，《2011 臺灣災害管 理研討會論文集》，頁3，台北：社團法人臺灣災害管理學會。
內政部主管，水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災屬於經 濟部主管，空難、海難、路上交通事故屬於交通部主管，寒害、土石流災害、
森林火災屬於行政院農業委員會主管，毒性化學物質災害屬於行政院環保署主 管41，核子事故災害屬於行政院原子能委員會主管。我國目前除了「海嘯」災 害類型無專責機關，成為防災漏洞外，目前亦缺乏一套中央緊急危機處理系統 去統合與協調各方資源，以應變這些災害可能形成的複合型災害。此外，區分 災害種類之方式亦忽略了災害的複合特性（如颱風可能引發洪災、土石流）及 災害管理之共通性與合作性目標之管理理念。42
（二）欠缺防災國土環境規劃及相關配套措施：
基於「預防重於治療」的理念，目前臺灣的防災規劃卻仍在起步階段，比 如包括國土保育在內的區域重建綱要計畫劃定敏感適宜性分析與策略分區43之 環境行政規劃措施，係以 2009 年的莫拉克風災為分水嶺，為當務之急。又，我 國雖於九二一集集大地震後仿日本建置地震保險法制，卻未如日本搭配減災與 危險區域分級之規定，徒留框架卻無血肉。亦未有參酌他國經驗針對天災保險
41參見我國災害防救法第3條：
「各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業務主管 機關：
一、風災、震災、火災、爆炸災害：內政部。
二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災：經濟部。
三、寒害、土石流災害、森林火災：行政院農業委員會。
四、空難、海難、陸上交通事故：交通部。
五、毒性化學物質災害：行政院環境保護署。
六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業 務主管機關。
前項中央災害防救業務主管機關就其主管災害防救業務之權責如下：
一、中央及直轄市、縣（市）政府與公共事業執行災害防救工作等相關事 項之指揮、督導及協調。
二、災害防救業務計畫訂定與修正之研擬及執行。
三、災害防救工作之支援、處理。
四、非屬地方行政轄區之災害防救相關業務之執行、協調，及違反本法案 件之處理。
五、災害區域涉及海域、跨越二以上直轄市、縣（市）行政區，或災情重 大且直轄市、縣（市）政府無法因應時之協調及處理。」
42 陳稔惠（2010），《災害應變制度之研究 以中央與地方關係為主題》，東吳大學法律學系碩 士在職專班法律專業組碩士論文，頁65。
43 林文苑等（2011），＜莫拉克風災後社區復原重建議題之研究—以高雄市六龜區新開部落為 例＞，《2011 臺灣災害管理研討會論文集》，頁 21，台北：社團法人臺灣災害管理學會。
做投保誘因之設計，民眾協助防災、減災之意願並不高。44 因此，目前的防災 機制存有若干限制，急需改革，以收「效率性」之經濟效益。
（三）政府災害管理機制與宣導均不足：
由於參與災害防救業務之相關人員眾多，且經常分屬不同類型與層級。每 一類型、層級人員所需之基本能力與訓練內容不盡相同。因此，災害管理機制 與 專 業 人 才 之 培 訓 相 形 重 要 。 美 國 緊 急 事 故 管 理 署 （Federal Emergency Management Agency, FEMA）將災害管理視為一種具備「系統性」的知識，且 具備知識演進與傳播體系，須搭配相關領域之大學教育且擁有基本認證、行為 與倫理標準，乃是具有專業組織與公共認知之專業領域。惟，臺灣長期缺乏系 統性的災害管理專業訓練機制之建立，僅仰賴消防體系之支撐。45
第二目 財源問題
於政府財政資源方面，依據我國公共政策論壇指出，當前臺灣的巨災，自 1999 年集集大地震以來，以 2001 年納莉颱風、2004 年敏督利颱風、2009 年莫 拉克颱風所造成的災情最為嚴重，此等天災損失均嚴重破壞地方建設並影響公 共財政安全。46
當前重要的問題乃：
（一）政府多由工程學（硬體）著手進行防災建設，許多公共建設並未進行天 災風險理財規劃。
（二）僅建立地震保險法制，且天災保險普及率低落：
44 如美國洪災保險最大之特色，即為被保險人欲取得投保洪災保險之資格，必須達成國家洪災 保險計畫（NFIP）所要求之洪氾管理標準，否則若非無法取得投保資格，即可能面對保費大幅 提高之困境。參考王文祿（2011），前揭註 5， 頁 23-24。
45 王价巨、李界佳、楊怡瑩（2011），＜臺灣災害管理專業實務教育機制規劃初探＞，《2011 臺灣災害管理研討會論文集》，頁9-10，台北：社團法人臺灣災害管理學會。
46 前揭註 34。
我國目前天然災害僅有「地震」類，透過保險法第 138 條之 147建立住宅地 震保險法制的天然災害保險制度，惟，針對其他的天然災害類型，並無相關法 制因應; 又，我國地震保險普及率，依據 2010 年之統計，僅達 28.41％48，住宅 所有人擁有地震保險的保障仍低落。此外，瑞士再保險公司（Swiss Re）曾於 1998 年統計我國之洪水保險普及率，竟低於 1%。政府雖曾致力研究，但目前 看法仍擔憂洪災保險將招致重大虧損，裹足不前。
（三）過分仰賴天災特別預算的編列與發行公債方法：
對於災後重建之財源籌措，我國目前仰賴天災特別預算的編列與對外舉債 之方式，在國家財政日益吃緊之際，政府目前並無妥善運用風險管理工具來減 輕天然災害損失對政府公共財政之衝擊。
第三項 小結
綜上所述，臺灣的公部門於面臨災害事故時，由於在依法行政上有機制、
法制與預算之侷限，加上於災害發生之應變階段、災後之重建階段與事後檢討 的未來防災規劃階段因為「系統性」機制的欠缺，而有執行公共任務未符合社 會期待或執行結果與預期效果有落差之情形。此外，即為公部門本身之風險意 識及專業責任之問題。目前可以歸納出以下問題，考核著我國政府公部門的防 災應變能力：
47保險法第138-1條：「
財產保險業應承保住宅地震危險，以主管機關建立之危險分散機制為之。
前項危險分散機制，應成立財團法人住宅地震保險基金負責管理，就超過財產保險業共保承擔 限額部分，由該基金承擔、向國內、外為再保險、以主管機關指定之方式為之或由政府承受。
前二項有關危險分散機制之承擔限額、保險金額、保險費率、各種準備金之提存及其他應遵行 事項之辦法，由主管機關定之。
財團法人住宅地震保險基金之捐助章程、業務範圍、資金運用及其他管理事項之辦法，由主管 機關定之。
因發生重大震災，致住宅地震保險基金累積之金額不足支付應攤付之賠款，為保障被保險人之 權益，必要時，該基金得請求主管機關會同財政部報請行政院核定後，由國庫提供擔保，以取 得必要之資金來源。」，參見全國法規資料庫。
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0120014 （最後瀏覽日：2013/11/23）。
48 參考財團法人住宅地震保險基金，業務概況。http://www.treif.org.tw/（最後瀏覽日：
2013/11/23）。
