管制評析

第二項 全球問題

從各國制度觀察其天災保險法制所涵蓋的自然災害類型多屬基本風險，包 括洪水、地震、潮汐、氣旋風暴….等等，災害性質單純、數量多為單一，且多 半未處理到氣候變遷下的基本風險與環境風險的結合，如跨境性、擴散性、規 模廣大的巨災型複合性災害類型¹⁹⁵。究其原因，第一、可能係因各國過去的抗 災歷史與天災保險法制發展史上，受到暖化、氣候變遷的影響未如今日之劇之 故，各國尚可憑恃其主權建立切合自身國土環境與災害類型的風險管理制度。

第二、國際再保險事業較可能遇到此跨境巨災風險的承保問題，有的跨國企業 甚至建立自己的巨災模型，此涉及保險業務的國際化。

然而，在氣候變遷下的巨災風險愈演愈烈的今日，全球化的風險管理成為 趨勢，各國主權在巨災風險下呈現退讓，係因各國公部門即使曾為政策型保險 的再保險人，如今已無法承受如此巨大的損失。因此區域性、甚至全球性風險 分散的方式漸漸應運而生。諸如前文所提過的加勒比海小國聯合建立的加勒比 海區域巨災保險基金（CCRIF），以區域性的保險機制結合金融工具的操作，

對抗該區域特有的天災類型。而日本福島核災的出現，更讓我們思考全球性風 險管理的問題。

第三節 管制評析

第一項 管制環境描述

「管制環境」指的是具體案例與現實社會時空背景之連結。¹⁹⁶由上述各國 內部發生過的著名天然災害歷史的回溯，或者空間中軟硬體的建置，可以瞭解

195但在紐西蘭EQC 制，有考慮到地震、自然土石流、火山爆發、深海地熱或是海嘯…等等自然 災害，其地震保險法制亦特別地不只包含「地震」風險而擴及其他。並就住宅建物所在之土地 考量暴風或是洪水的侵襲，亦不論是否為住宅建物所在土地，均包含因自然災害引起之火災，

應認考量到複合性災害的類型。

196 參見本文第四章、第二節、第一項、第二目 「切合現實時空背景之管制理論」。

到各國在發生具體災害事件時，與當時之社會防災氛圍、政府組織、建築法規 或是天然災害保險之實施與其實施強度…等等密切相關，得以觀察各國政府為 達「災害預防」目的之政策性的管制環境的建立。

舊芝加哥學派（the old Chicago school）所採取之法律消極主義之觀點，認 為法律無法真正有效達成管制目的時，依照「社會規範」（Norm）、「市場」

（Market）、「結構」（Structure）為政策調整，更能有效達成管制之效果。

洪氾管理措施，係透過土木水利嚴謹計算洪水基準期距之結果。如美國 NFIP 藉由「法律」之管制，建構嚴謹之建築法規以規定洪氾區域建築物入口樓 地板高度（必須高於基本洪水高程）。由於攸關一地建物受災韌性，不容任意 鬆綁妥協，因此法律之管制具有權威色彩，以達成直接效果之管制目的，亦因 此使得該區域的建築產生了結構性的變化。

又，英國透過「君子協定」約束政府與保險業者，係運用管制理論中「社 會規範」之力量，其對於雙方拘束之效果，可能遠比強制性的法律來得深遠。

此外，在這些國家中所實施之天然災害保險法制，係政府運用「市場」之 力量，轉嫁由一國國力可能難以負擔的風險。惟，並非所有天然災害保險均為 政策型保險（government risk pools）。如英國與德國雖由民間商業保險承保，

但兩者仍有本質上的不同：英國政府對於境內商業保險業者承保洪水保險時，

仍有介入與監督之空間（如提供洪水風險圖之劃設）; 而德國因為歷史因素廢止 獨占性之公營保險機構，使得強制天災保險法制亦跟著停止實施，目前完全交 由商業保險運作，政府不介入經營。

由上述各國境內之管制，可以發現多著墨於「環境行政規劃」與「天然災 害保險法制」兩個層面，且兩者間亦可有相輔相成之色彩存在（如美國之減損 與投保誘因設計），可謂環境減損規劃能進一步輔佐作為防災主力核心之天然 災害保險法制，運作良善之天然災害保險法制亦可帶動環境規劃。

為了達到比較各國「政策型保險」實施狀況之目的，需要若干評析基準之 建立，以便利觀察各國漸漸形塑出五花八門的管制環境與帶有國家間迥異「個 性」之特色。

第二項 評析基準建立

於進行管制評析之前，須先釐清評析基準，方可進行各國天災保險制度之 比較。針對以上國家之制度與特色，設定了以下兩個評析基準，以便利觀察這 幾個國家之天災保險制度之性質與定位：

（基準一）是否屬於政策型保險：

所謂政策型保險，係屬於政府興辦或即使非政府興辦，亦具高度介入性。

各國政府可能係為挽救天災保險市場失靈的現象或是跟隨國際趨勢，亦可能基 於過去抗災經驗而生的風險理財覺悟，進而運用風險管理作為管制工具。政府 與民間保險業者進行合作，該政策融合了公私部門的專長，打破公私間的分 立，促成公私匯流（Public and Private Flow）。政策型保險契約內容具有一定 之公益性質，非單就商業角度考量。¹⁹⁷

（基準二）在確立屬於政策型保險之後，進而區分類型：

政策型保險，經由上述九個國家「管制環境」之觀察，政府大致可透過以 下五種模式類型進行管制。又，依照各國國情與政府介入程度之不同，管制模 式間可能存有些微「差異」或是有「併合」運用之情形出現：

類型1.公私合夥的「聯營」模式

197 Daniel J. Clarke and Ruth Vargas Hill, supra note 156.

政府可透過公私協力（PPPs）模式，與民間業者進行風險分攤，已如前述。政 府組織公私合夥的防災系統或是政策，近來大受國際趨勢歡迎，為管制模式之 常見類型，並廣為各國所接受。

類型2.社會保障模式

所謂社會保障機制，係帶有濃烈管制國家之色彩，並具備民族性。「國家」在 此扮演兼具「家父長式」發號施令之權威性與對人民之生存克盡照料義務之角 色。比如為達照護全民健康之目的，國家與全國各醫事服務機構締結全民健康 保險契約，約定由國家負擔大部份保費，醫療機構提供人民醫療服務，以便利 人民近用醫療體系與促成醫療服務普及化。

類型3.監督模式

天災保險或是風險基金亦可能由民間保險業者創立。惟，由於民間保險業者承 保到該原屬不可保範圍之天災風險時，容易有資本維持不易的問題，因此動搖 到業者之償債能力。為使民間保險業者之財務穩定度足夠，政府可能透過「監 督」模式管制保險業者，並於其遭遇困境時，適時提供協助。由於政府擁有公 部門之力量，得以運用大眾工程建設與土木、水利之專業，亦有國家級之設備 可從事築壩或防洪工程。是故，當民間保險人需要透過「洪水風險圖」或是

「災害預警系統」評估災害風險潛勢以決定核保與否或是作為估算適切之風險 訂價或保費計算時，政府採用監督模式，可直接將公部門之專業，供民間保險 業者利用無虞。

類型4.強制創造模式

一國政府可能急於提升天然災害保險之普及度，或是鑑於國內某種災害發生過 於頻仍，需要即刻防範等原因，可能透過「強制保險制度」之設計，強制性、

僵硬性地創造本來市場接受度不高之天然災害保險商品，並強制介入市場管 制，姑且稱之「強制創造模式」。惟，「強制創造模式」可能有伐害人權之

虞，係因該保險制度之設計，係強迫民眾締結天災保險契約，不問其締約意 願，有違契約自由原則。

類型5.承擔模式

所謂「承擔模式」，係政府擔心保險業者核保能量不足，就超額損失部份，由 政府自己作為「再保險人」加以承擔。政府成為維持內國天然災害保險法制實 施之力挽狂瀾之人，為避免國內保險業者因一次巨大巨災之承保，出現逐一倒 閉之現象，由政府出馬作為「最後手段之付款者」（payer of last resort），力保 天然災害保險法制之屹立不搖與永續發展。

類型6.商業模式

鑑於自由放任主義之思潮與國際解除管制（deregulation）之呼聲，「私化」、

「政府業務外包」逐漸成為一股趨勢，同時，並考驗著「公共責任」之交辦與 承擔。政府對於天然災害保險市場之態度，亦可能採取「自由放任」之政策，

幾乎全無管制介入，任由其維持商業機制運作之模式。此外，政府亦可能將

「商業模式」之思潮導入其正在實行之政策型保險法制中：比如由保險業者恣 意決定是否販售此商品，民眾亦有投保與否之選擇自由。若民眾願意投保時亦 給予其最大選擇自由（可恣意向政府投保或向保險業者投保）。

（基準三）區分類型後，針對「聯營」與「強制創造」模式加以精緻化：

在（基準二）政策型保險可能的五種管制模式類型中，類型 1.與類型 4.又 可細緻化其組織營運與管制強度之操作。

類型 1.之「公私合夥的聯營模式」，同時涉及各國天災保險制度的「組織 與營運模式」探討。由於各國政府針對境內獨立或是多種災害類型可能設有專 責機構或是獨立法制，此「聯營」模式態樣，因此在各國間存有若干差異，可 進一步比較之。譬如有許多國家的災害專責機關係以「公法人」組織營運，但

彼此間仍有性質上的不同（如紐西蘭地震保險法制係以特別法公設、擁有崇高 地位之「王座法人」經營之；而土耳其制雖名為公法人，實際上內部營運卻屬 私人性質）。

在類型 4. 「強制創造模式」的部份，政府於強制創造模式的「強制投保制

在類型 4. 「強制創造模式」的部份，政府於強制創造模式的「強制投保制