第四章 國外洪水災害風險與保險－以美國國家洪水保險為例
第二節 國家洪水保險制度之缺失與改革
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益並不適用。因此，承租人就其租賃改良部分，可獲得洪水保險理賠115。 如有非國家洪水保險之其他保險承保洪水損失，損失發生保險理賠不得超 過保險金額，並依據下列方式之一理賠：1.按保險金額比例分攤；2.如其 他保險為超額保險，國家洪水保險為基層保險，扣除自負額先行理賠。
第二節 國家洪水保險制度之缺失與改革
長期以來，洪水損失為商業不保，民營保險人如果以合理條件提供 洪水區域洪水保險，不符成本效益116，且洪水控制支出與災害救助成本 不斷升高，此乃美國建制公私協力洪水保險之理由。聯邦政府仍仰賴市 場機制，促進市場提出解決方案，並未創設強制保險117。NFIP 為任意性 公共福利計畫118，涵蓋社會目標與保險目標，但非社會保險119，是國家 立法降低經濟不安全之制度120。NFIP 係事前依賴個人與市場力量，以及 政府適當介入，由個人自發與地方政府自行管理洪水風險，而非於事前 建立強制性社會連帶與危險分擔計畫121。然而，在維持制度長期可行性 與財務永續性上，NFIP 正面臨一些困難與改革122。
第一項 引發財產重複損失之道德危險
美國政治文化排斥政策或制度增加人民道德危險123：當政府提供受 災者過度優厚的災害救助，事實上鼓勵人們從事災害風險承擔行為。例 如房屋興建在山崖邊，容易遭受地震、暴雨、洪水，住宅建於沿海高危 險地區易遭受颶風、暴雨，在洪氾區域興建購物中心或商城等。此外，
亦產生財產重複損失之保險道德危險。雖然政府透過土地使用或建築法 令要求社區減災，在藉由保險契約條款與機制（如自負額、共保損失分 擔、經驗費率調整保費）控制道德危險上，仍不及於商業保險。反而大 量的保險費補貼加劇道德危險行為，尤其是高風險地區。蓋參與洪水保 險取決於社區執行最低洪氾區域管理標準，卻鼓勵高風險區域的開發，
115 Studio Frames Ltd. v. Standard Fire Ins. Co., 483 F.3d 239, 248 (4th Cir. 2007).
116 Evanoff v. Std. Fire Ins. Co., 534 F.3d 516, 519 (6th Cir. 2008) (“Because it is not cost-effective for "private insurance companies to provide flood insurance with reasonable terms and conditions to those in flood prone areas," Congress established the NFIP in 1968 to subsidize insurance coverage and allow residents to receive such coverage at or below actuarial rates).
117 Olivier Moréteau, Policing the Compensation of Victims of Catastrophes: Combining Solidarity and Self-Responsibility, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 199, 226 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007).
118 McMillan, supra note 110, at 496.
119 Luke & Abramovsky, supra note 95, at 3-4.
120 George E. Rejda, Social Insurance and Economic Security 17-18 (7th ed. 2012).
121 Moréteau, supra note 117, at 203.
122 Cohn & Rowe, supra note 5, at 354; Michel-Kerjan, supra note 11, at 176.
123 Sylves, supra note 82, at 228.
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加上大量保險費補貼，所收取之保險費並未真實反映風險。此外，建築 標準設計僅能承受一百年週期洪水，所提供之保險誘因仍不足以刺激被 保險人實施減災，故經常淹水房產與重複損失理賠愈來愈多124。
洪水保險承保多數既有老舊、安全性差的建築物，這些財產經多次 修復與理賠。多數重複損失的財產並未交付精算保費，享有保險費補貼，
其中約 10%之累積理賠已超過其財產價值125。由於舊的房產遵守現代化 減災標準之可能性較低，保險費應高於新建房產，惟將近 25%獲得補貼，
平均保險費約精算公平保費 40%，但理賠卻超過新建築物收取足額風險 保險費五倍以上126。重複損失的財產中約 20%座落於 SFHAs 之外，其中 部分已獲得其房產價值數倍之理賠127。由於不得拒絕承保符合保險資格 者，為處理重複損失的財產過度理賠，濫用洪水保險計畫，2004 年洪水 保險改革法提供州與地方政府資金執行減災措施，協助重複遭受損失的 財產進行搬遷、拆遷、墊高、防汛。這些重複損失財產必須降低未來損 失，若拒絕合理實施減災，保險費將予增加128。
第二項 保險基金破產隱憂
第一款 保險定價不當及高額補貼
美國沿海五州（路易斯安那州、密西西比州、阿拉巴馬州、德克薩 斯州、佛羅里達州）保單件數佔洪水保險總保單件數超過三分之二，五 州保險費佔總保險費 62.04%，但理賠卻佔總理賠 80%，此表示洪水風險 分類與保險定價並不恰當129。實施補貼費率原先係基於社會適當與公 平，洪水不會發生在全美國地區而係特定區域，由聯邦政府保障特定多 數人洪水損失130。然保險費補貼，不僅無法反映真實洪水風險成本，補 貼扭曲了定價，曲解資源配置效率，高風險者所交付保費低於精算公平 保費，其結果為價格過低且需求膨脹，保險制度承擔重大財務壓力131。 換言之，可負擔性考量不等同於定價偏低或保險費補貼，長期的補貼將
124 徐忠賢、鄧子正，同註 96，頁 117。
125 Cohn & Rowe, supra note 5, at 331; Michel-Kerjan, supra note 11, at 180.
126 Luke & Abramovsky, supra note 95, at 19; Eugene N. Gurenko, The Role of Government in Provision of Catastrophe Insurance, in Asian Catastrophe Insurance 255, 260 (Charles Scawthorn
& Kiyoshi Kobayashi ed., 2008).
127 Cohn & Rowe, supra note 5, at 356.
128 Bruggeman, supra note 60, at 419-20.
129 Michel-Kerjan, supra note 11, at 170-72.
130 Cohn & Rowe, supra note 5, at 345.
131Gerhard Wagner, Uninsurability and the Choice between Market Insurance and Public Compensation Systems, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 87, 107 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007).
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使政府巨災暴險增加，造成財務無法持續。而為處理額外財政負擔，政 府恐須增稅或發行更多公債132。洪水保險在風險分類與成本之精算方法 上，不同於商業保險精算原則與公平保費。基於制度公共政策目標，洪 水風險分類級距粗略，僅依每年遭受洪水侵襲機率 1%（百年洪水期距），
將全國劃分為五大風險區域適用不同費率133。由於政府大額保險費補 貼，未收取精算公平保險費及建立安全準備，不滿足精算上預期利潤及 收取風險加費134。
第二款 缺乏適當風險分散機制
政府利用補貼提供保險，雖可移轉財政風險，但也可能產生財政困 難之非預期結果。一方面民營保險人無意願承保洪水風險，潛在受害人 轉而投保國家洪水保險；另一方面由於洪水保險實施補貼費率造成保險 費收取不足（約精算公平費率 35%至 50%），相當程度增加巨災暴險，使 洪水風險轉移至再保險市場更加困難，結果使得洪水保險之風險暴露部 位相較於賠款支付能量增加的更快。長期來看，賠款將遠超過保險費收 入，保險制度將難承受巨災損失，若發生重大洪水事件將失卻清償能力，
需要更多的政府財務擔保，有違制度目的135。
歐洲國家天然災害保險制度，允許保險人建立免稅的準備金，以防 止巨災事件發生造成現金流量不足。而 NFIP 由政府擔負無限財務流動 性，從國庫借款獲得必要資金，並無建立準備金或安排再保險，可能對 財務狀況與長期清償能力有不利影響136。在 2005 年前 NFIP 仍有能力償 還國庫借款，但 FEMA 估計卡崔娜、麗塔與威爾瑪颶風之保險理賠總額，
遠超過 NFIP 成立以來所有其他賠款。事實上，自 2005 年後洪水保險基 金即無力償還為因應理賠支出之國庫借款（借款加計利息約 208 億美元）
137，如持續支付未來洪水損失，估計債務金額將達到 1 兆美元138。從所 有納稅人至少應承擔一部分洪水成本，不僅只由洪氾區域居民承受之觀 點，洪水基金之負債或許可被理解，將風險分散至所有納稅人團體共同
132 Gurenko, supra note 126, at 260.
133 American Academy of Actuaries: Flood Insurance Subcommittee, supra note 59, at 10.
134 Jim Chen, Modern Disaster Theory: Evaluating Disaster Law as a Portfolio of Legal Rules, 25 Emory Int'l L. Rev. 1121, 1135 (2011).
135 McMillan, supra note 110, at 495-96.
136 Paudel, supra note 92, at 281.
137 2005 年前 NFIP 即自國庫借款 15 億美元，2006 年 3 月布希總統簽署法案（S. 2275）授權 NFIP 自國庫借款額度調高至 207.75 億美元，至 2010 年 6 月則降低為 207.25 億美元。
138 McMillan, supra note 110, at 496; Michel-Kerjan, supra note 11, at 181; Cohn & Rowe, supra note 5, at 354.
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139 Michel-Kerjan, supra note 11, at 182.
140 Gurenko, supra note 126, at 260-61.
141 2011 年洪水保險改革與現代法案（Flood Insurance Reform and Modernization Act of 2011, S.
1940, 112th Cong.），規定 FEMA 應安排再保險分散巨災風險，且要求評估洪水保險支付賠 款能力。
142 為縮減保險費補貼範圍，2012 年 7 月 6 日總統簽署洪水保險改革法（Biggert-Waters Flood Insurance Reform Act）增加高風險地區老舊房屋（即實施 FIRM 前建築物）之費率以反映其 洪水風險，藉此降低補貼費率所適用之範圍。凡高風險區域老舊建築物之既有保單（含續 保）或新保者，一律依據實際風險交付保險費。然考量保險可負擔性目標，2014 年 3 月 21 公布房屋所有人洪水保險可負擔法（Homeowner Flood Insurance Affordability Act of 2014），
該法旨在維持保險費可負擔性及制度財務穩定性，自 2014 年 5 月 1 日開始，只要符合該法 規定之新保件或續保件者仍有補貼保費，同時亦採取逐步調高保險費至符合精算費率。
143 Michael A. Brown, Anything But a Breeze: Moving Forward Without NFIP Wind Coverage, 37 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 365, 385 (2010); McMillan, supra note 110, at 496.
144 Faure & Bruggeman, supra note 81, at 18; Bruggeman, supra note 60, at 428.
145 Luke & Abramovsky, supra note 95, at 33.
146 Michel-Kerjan, supra note 11, at 179.
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押貸款者投保，這些風險區域居民並未意識到保險的好處，將保險視為 投資，也認為洪水不會發生在自己身上，缺乏投保意願。FEMA 應致力 於教育民眾風險知識、提供更多誘因鼓勵居民投保147。此外，洪水保險 參與不足，一部分或可歸因於政府災害救助，災害救助加強居民不需要 保險的錯誤觀念148。蓋美國社會與政治文化認為人們應購買保險規避損 失，政府過度優厚的災害救助有削弱商業市場，不利 NFIP 運作之可能149。 高風險區域缺乏投保意願，可能出於對百年洪水重現區域或此種強 度每年洪水發生機率 1%缺乏認識，誤以為洪水每一百年才會發生一次
150。潛在受害人未意識到居住於高風險地區或被告知所居住之區域是安 全的，正如同紐奧良地區居民生活於防洪堤壩之後方，堤壩築成後促進 區域經濟發展，人們認為所居住地區已不再是高風險區域，不需要投保。
過分依賴聯邦、州與地方政府既有之人為遏制政策管理洪水風險，致增 加洪水損失。透過人為工程建築結構阻擋洪水，一旦堤壩潰堤或破裂可 能增加洪水成本，此或許凸顯遏制政策與投保率低之關連性151。由於居 民過分依賴防洪堤壩與洪水控制，未能理解洪水風險事實上仍然存在，
縱使參與社區內之居民有能力購買保險，多數仍未投保152。政府應致力
縱使參與社區內之居民有能力購買保險，多數仍未投保152。政府應致力