論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學風險管理與保險學系博士學位論文. 論氣候變遷之災害調適－. 治政大以建立公私協力天然災害保險法制為中心立 ‧ 國. 學. Study on disaster adaptation of climate changeTo establish the legal system of public-private partnership. ‧. natural disaster insurance. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：林勳發教授、林建智教授. 研究生：吳玉鳳. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 撰. 4. 年. 7. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭. 謝. 辭. 博士論文能夠付梓心裡的欣喜難以言喻，而要感謝的師長們非常多。首先，感謝指導教授林勳發教授、林建智教授耐心且費心的指導撰寫論文，不勝其煩的教導學術論文寫作方式與技巧，使論文得以嚴謹與完整，以及對學生在學術與研究上的鼓勵。再感謝林建智教授推薦學生申請「企業捐助全職獎學金」，使學生在博士班全職修業過程中之基本生活無虞，得以專心修讀博士班課業。其次，特別感謝論文口試委員黃義豐教授、彭金隆教授與葉啟洲教授，於口試時費心提供相關意見以及資料，使得全篇論文體系、組織、內容能夠更加地充實與完整。於此致上最高的謝意。. 治政大再次，感謝施文森老師、江朝國老師、黃義豐老師、黃正宗老師、立張士傑老師、陳彩稚老師、蔡政憲老師、彭金隆老師、葉啟洲老師，以 ‧ 國. 學. 及張冠群老師、郭明政老師於修業期間對學生課業上的指導。在博士班全職修業期間，特別感謝永昇國際開發股份有限公司捐助. ‧. 風險管理與保險學系全職就讀獎學金，併致謝忱。. sit. y. Nat. 此外，感謝高添富老師、羅俊瑋老師、李志峰老師、陳俊元老師、陳俞沛學長、鄭安峰學長、志宏、芳文、信華、可倫、景元、耀南、力. io. er. 旗、珮詒、榆珊於撰寫論文期間的問候與加油打氣，以及凌玉助教、薏. n. al 臻助教在博士班修業期間行政上之協助。最後，更要感謝我摯愛的父母 iv C. 與家人們對我的支持與關懷。h e. n U ngchi. i. 吳玉鳳. 謹識. 2015 年夏. 於台北.


(5) 摘要. 摘. 要. 氣候變遷加劇全球各地天然災害。基於保障人民基本生活，政府主動積極管理災害風險已不可避免，而國際上亦普遍以保險機制調適氣候變遷風險，且建立公私合作關係共同承擔巨災損失。本文整理分析文獻資料作為論述基礎，並比較研究國內外天然災害保險制度，歸納整理共同特性與功能，以及建立制度之基本原則與經營基礎，以演繹我國天然災害保險制度法制化重點包括：1.立法形式：單獨特別立法建立制度；2.政府角色：兼具保險人及再保險人角色，提供天災保險保障並具風險承擔功能；3.制度模式：在公私合作關係下，由民營保險人負責銷售管理、理賠. 政治大屬於非社會保險之公共計畫（政策保險），人民無投保之法律上義務；5. 立. 且承擔中間規模損失，而政府提供財務支持或擔保；4.制度定位及性質：保障範圍：規範最低承保範圍，提供人民一致且可負擔之保險；6.減災責. ‧ 國. 學. 任及誘因：保險制度應整合減災，納入個人減災誘因且於利害關係人間（政府、被保險人、保險人）適當分攤減災責任；7.主管機關與專職管理. ‧. 組織：減災為天然災害保險不可分割之一部分，宜跨越行政組織分工，. y. Nat. 從功能性意義上互動共同治理；並將住宅地震保險基金轉型為天然災害. sit. 保險基金作為專職管理組織；8.風險分散機制：立法設置多層次風險承擔. er. io. 機制，由被保險人自負低層小額損失，保險人、天災基金、再保險人、. n. 資本市場承擔中間層級責任，政府則承受極端重大損失。 a. iv l C n hengchi U. 關鍵字：氣候變遷、調適、災害保險、公私協力、減災. -1-.

(6) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. Abstract Climate change has intensified natural disasters worldwide. To protect people’s basic livelihoods, it is necessary that the government actively and aggressively manages the risks of disasters. Meanwhile, insurance system is an adaptation measure generally adopted to pool the risks of climate change, and public and private cooperation is established to share the losses of huge disasters. This study compared domestic and foreign insurance systems aiming at natural disasters based on the summary and analysis of literature to develop the keys legislation regarding a natural disaster insurance system: 1. Type of legislation: individually established legislative system; 2. Government role: both the insurer and re-insurer providing protection and risk. 政治大 are responsible for the. assumption for natural disasters; 3. System model: with public and private. 立 losses. cooperation, private insurers. on a moderate scale, while the government. 學. ‧ 國. claims and assumed. sales, management,. provides financial support or guarantees; 4. System positioning and nature: the public plan other than social insurance, people is no generalized duty to. ‧. buy cover in the system; 5. Coverage: minimum protection, providing consistent and affordable insurance to all people; 6. Mitigation and incentives:. y. Nat. sit. the insurance system should integrate mitigation with personal incentives for. er. io. disaster reduction and share mitigation responsibilities among stakeholders. a. n. (government, insured, insurer) as appropriate; 7. Competent authority and. v. i inseparable part of l C dedicated management organization: mitigation isn an. U. h. natural disaster insurance, whicheisnappropriate g c h i for the work divisions of. cross-administrative organizations and interactive governance in functions; turn the Taiwan Residential Earthquake Insurance Fund into a natural disaster insurance fund for dedicated management; 8. Risk diversification mechanism: set a multi-level risk sharing mechanism through legislation, in which the insured shall be responsible for low-level losses in small amounts; the insurer, natural disaster insurance fund, re-insurer, and capital market share the middle-level liabilities; and the government shall bear the extremely large losses. Keywords: climate change, adaptation, disaster insurance, public-private partnerships, mitigation.. -2-.

(7) 目錄. 目. 錄. 摘要 ............................................................................................................. - 1 目錄 .................................................................................................................. I 略語表 ................................................................................................................ A 第一章. 緒論 ..................................................................................................... 1. 第一節研究動機 .......................................................................................... 1 第二節研究目的 .......................................................................................... 4 第三節研究方法與範圍 .............................................................................. 7 第一項研究方法 ..................................................................................... 7 第二項研究範圍 ..................................................................................... 8 第二章. 政治大. 氣候變遷與災害之調適 ..................................................................... 9. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第一節氣候變遷災害損失 .......................................................................... 9 第一項人為活動與氣候變遷 ................................................................. 9 第一款科學觀測氣候變遷之事實 ................................................... 10 第二款脆弱性 .................................................................................... 10 第三款人為因素、氣候變遷與天然災害之關連性 ........................11 第二項全球天然災害損失增加 ........................................................... 13 第一款災害之定義............................................................................ 13 第二款天然災害成本........................................................................ 14 第一目城市化擴大災害損失 ........................................................ 14 al v................................ 14 i 第二目全球災害損失與氣候變遷成本增加 n Ch 第三目我國天然災害損失 16 e n ............................................................ gchi U 第四目小結 .................................................................................... 17 第二節氣候變遷之災害調適 .................................................................... 17 第一項氣候變遷風險與生存權保障 ................................................... 17 第二項氣候變遷之不平等現象 ........................................................... 20 第一款國際上不平等........................................................................ 20 第二款社會上不平等........................................................................ 20 第三項氣候變遷災害調適仍有賴立法與行政部門積極作為 ........... 21 第四項氣候變遷災害調適策略：保險 ............................................... 23 第五項小結 ........................................................................................... 25. n. er. io. sit. y. Nat. 第三章. 天然災害保險定位與政府角色之探討........................................... 27. 第一節天然災害損失補償基礎 ................................................................ 27 第一項國家之社會安全任務 ............................................................... 27 I.

(8) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 第一款憲法委託與制度性保障功能 ............................................... 27 第二款社會福利與社會安全............................................................ 28 第二項國家對人民基本生活之保障 ................................................... 31 第一款國家基本權保護義務與天然災害防救 ............................... 31 第二款特別立法................................................................................ 32 第三款天然災害保險為憲法多元社會安全之一 ........................... 33 第三項天然災害保險為災害復原重建階段法律制度 ....................... 34 第二節從經濟觀點分析政府介入巨災保險 ............................................ 36 第一項政府介入巨災保險之經濟理由 ............................................... 36 第一款巨災保險市場交易成本高 ................................................... 36 第二款逆選擇、道德危險................................................................ 37 第三款天然巨災風險之特性與可保性 ........................................... 37 第四款天然巨災風險認知及保險需求不足 ................................... 40 第五款小結 ........................................................................................ 44 第二項政府介入巨災保險之必要性分析 ........................................... 46 第一款支持政府介入之觀點............................................................ 46 第二款政府介入應再思考之問題 ................................................... 47 第三款本文見解................................................................................ 48 第三項政府介入巨災保險之方式 ....................................................... 49 第四項小結 ........................................................................................... 51 第三節從社會觀點分析政府介入巨災保險 ............................................ 52 第一項政府介入之理由 ....................................................................... 52 第一款風險社會................................................................................ 52 第二款天然災害具公共性................................................................ 53 al v i 第二項政府形成災害保險政策之因素 ............................................... 54 n Ch U engchi 第三項政府可以協助回復保險之社會管理功能 ............................... 56 第四節天然災害保險之定位 .................................................................... 56 第一項政策保險 ................................................................................... 57 第二項公私協力保險 ........................................................................... 58 第一款公私協力之意涵.................................................................... 58 第二款公私協力關係之具體呈現 ................................................... 60 第五節天然災害受害人損失補償計畫及政府之角色............................ 61 第一項非保險計畫－專案特設補償或結構性補償基金 ................... 61 第二項保險計畫 ................................................................................... 62 第一款政府直接提供保險................................................................ 62 第二款政府再保險計畫.................................................................... 64 第三項小結 ........................................................................................... 65. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第四章. 國外洪水災害風險與保險－以美國國家洪水保險為例 .............. 67 II.

(9) 目錄. 第一節美國國家洪水保險制度 ................................................................ 67 第一項制度背景及源起 ....................................................................... 67 第一款洪水控制支出與災害救助成本升高 ................................... 67 第二款商業保險除外不保洪水損失 ............................................... 68 第二項專職管理組織 ........................................................................... 70 第三項標準洪水保險單 ....................................................................... 71 第一款洪水之內涵............................................................................ 71 第一目洪水定義 ............................................................................ 71 第二目氾濫要件 ............................................................................ 72 第三目一般狀態要件 .................................................................... 73 第四目洪水發生之證據 ................................................................ 73 第二款承保範圍................................................................................ 74 第三款除外不保................................................................................ 75 第四款保險金額上限........................................................................ 76 第五款被保險人義務........................................................................ 76 第一目損失發生前 ........................................................................ 76 第二目損失發生後 ........................................................................ 78 第四項社區任意參與及承保方式 ....................................................... 79 第五項財務基礎與保險費 ................................................................... 80 第六項保險銷售與理賠－WYO 計畫................................................. 82 第七項其他規定 ................................................................................... 84 第一款續保 ........................................................................................ 84 第二款複保險與其他保險................................................................ 84 第二節國家洪水保險制度之缺失與改革 ................................................ 85 al v i 第一項引發財產重複損失之道德危險 ............................................... 85 n Ch U 第二項保險基金破產隱憂e ................................................................... 86 ngchi 第一款保險定價不當及高額補貼 ................................................... 86 第二款缺乏適當風險分散機制 ....................................................... 87 第三項社區參與及投保率偏低 ........................................................... 88 第四項賠款劃分及洪水保險給付抵減房屋保險理賠問題 ............... 89 第一款賠款歸屬問題........................................................................ 89 第二款洪水保險給付抵減房屋保險理賠問題 ............................... 90 第五項洪水預測與地圖現代化之侷限 ............................................... 90. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第五章. 國外地震災害風險與保險 ............................................................... 93. 第一節加州住宅地震保險 ........................................................................ 93 第一項制度背景及源起 ....................................................................... 93 第一款商業保險不保地震損失 ....................................................... 93 第二款商業保險增訂反併發原因條款 ........................................... 94 III.

(10) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 第三款市場失靈................................................................................ 94 第二項專職管理組織 ........................................................................... 95 第三項承保方式 ................................................................................... 97 第一款保險人應揭露地震保險資訊 ............................................... 97 第二款任意選擇訂定地震保險契約 ............................................... 98 第四項法定最低承保範圍 ................................................................... 99 第五項保險費 ..................................................................................... 100 第六項再保險及危險承擔 ................................................................. 100 第七項其他規定 ................................................................................. 101 第一款保險人責任.......................................................................... 101 第二款保險人契約權利之限制 ..................................................... 101 第三款損失發生後保險雙方之義務 ............................................. 102 第四款理賠、鑑價與公證.............................................................. 102 第八項小結 ......................................................................................... 103 第二節土耳其住宅地震保險 .................................................................. 103 第一項制度源起 ................................................................................. 103 第二項專職管理組織 ......................................................................... 104 第三項承保範圍及承保方式 ............................................................. 106 第四項保險費 ..................................................................................... 107 第五項理賠事項 ................................................................................. 107 第六項再保險與風險分散 ................................................................. 108 第七項小結 ......................................................................................... 108 第三節日本住宅地震保險 ...................................................................... 109 第一項制度源起 a ................................................................................. 109 iv l C.......................................................................... 第二項專職管理組織 111 n U h e n.............................................................. 第三項承保範圍及承保方式 111 gchi 第四項保險費 ......................................................................................112 第五項理賠、單一事故保險理賠總限額、比例削減保險給付 ......113 第六項政府再保險計畫 ......................................................................115 第七項小結 ..........................................................................................116. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第六章. 國外複合型災害風險與保險 ..........................................................119. 第一節法國天然災害保險 .......................................................................119 第一項制度源起 ................................................................................. 120 第二項費率釐定機構及專職管理組織 ............................................. 121 第一款中央費率局.......................................................................... 121 第二款國有再保險基金.................................................................. 121 第三項承保範圍及承保方式 ............................................................. 122 第一款天然災害之定義與要件 ..................................................... 122 IV.

(11) 目錄. 第二款保險標的.............................................................................. 123 第三款保險事故.............................................................................. 124 第四項保險費及法定自負額 ............................................................. 124 第五項再保險與政府擔保 ................................................................. 126 第六項小結 ......................................................................................... 127 第二節西班牙天然災害保險 .................................................................. 128 第一項制度源起 ................................................................................. 128 第二項專職管理組織 ......................................................................... 129 第三項承保範圍及承保方式 ............................................................. 130 第四項保險費 ..................................................................................... 130 第五項政府擔保 ................................................................................. 131 第六項小結 ......................................................................................... 132 第三節瑞士天然災害保險 ...................................................................... 132 第一項制度源起 ................................................................................. 132 第二項專職管理組織 ......................................................................... 133 第三項承保範圍及承保方式 ............................................................. 133 第四項保險費 ..................................................................................... 134 第五項再保險 ..................................................................................... 135 第六項小結 ......................................................................................... 135 第四節比利時天然災害保險 .................................................................. 137 第一項制度源起 ................................................................................. 137 第二項專職管理組織及費率釐定機構 ............................................. 138 第三項承保範圍及承保方式 ............................................................. 138 第四項保險費 ..................................................................................... 139 al v i 第五項政府擔保 ................................................................................. 139 n Ch U engchi 第六項小結 ......................................................................................... 140 第五節紐西蘭天然災害保險 .................................................................. 141 第一項制度源起 ................................................................................. 141 第二項專職管理組織 ......................................................................... 142 第三項承保方式 ................................................................................. 142 第四項承保範圍 ................................................................................. 143 第五項保險費 ..................................................................................... 144 第六項再保險與政府擔保 ................................................................. 145 第七項其他規定 ................................................................................. 145 第一款損失通知、損失防阻及避免損失擴大 ............................. 145 第二款契約終止與保額恢復.......................................................... 145 第八項小結 ......................................................................................... 146. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第七章. 國內外天然災害保險制度之比較分析......................................... 147 V.

(12) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 第一節天然災害保險制度之比較項目 .................................................. 147 第一項制度之模式、性質、定位 ..................................................... 147 第二項政府之角色 ............................................................................. 150 第三項保障範圍 ................................................................................. 150 第一款保險事故.............................................................................. 150 第二款保險標的.............................................................................. 151 第四項減災與責任分攤 ..................................................................... 152 第五項危險分散與政府擔保 ............................................................. 154 第一款政府為最後責任承擔者 ..................................................... 154 第二款再保險對價之收取.............................................................. 155 第六項小結 ......................................................................................... 155 第二節各國建立天然災害保險制度之基本原則 .................................. 156 第一項保險定制性 ............................................................................. 157 第二項保險可負擔性 ......................................................................... 157 第三項財務持續性 ............................................................................. 158 第四項市場補充性 ............................................................................. 158 第五項小結 ......................................................................................... 159 第三節各國天然災害保險制度之經營基礎 .......................................... 159 第一項危險大量化 ............................................................................. 160 第二項危險多樣化 ............................................................................. 161 第三項危險均質化 ............................................................................. 161. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 第八章. 我國建立公私協力天然災害保險相關問題及法制化建議 ........ 173. io. n. er. 第一節我國天然災害保險制度之目的與功能 ...................................... 173 al v 第一項協助維持受災者基本經濟生活 ............................................. 173 i n C h e................................................................. 第二項增進社會復原能力 174 ngchi U 第三項降低政府災害救助公共支出之可能性 ................................. 175 第二節我國天然災害保險制度之強制性分析 ...................................... 175 第一項憲法上基本權之衝突及價值權衡 ......................................... 176 第二項強制保險人供給保險之合憲性檢驗 ..................................... 177 第一款基本權主體：私法人基本權利之保障 ............................. 177 第二款形式合法：法律保留與授權明確原則 ............................. 178 第三款實質正當：比例原則.......................................................... 179 第一目目的適當性 ...................................................................... 179 第二目手段必要性 ...................................................................... 179 第三目限制妥當性（狹義比例原則或衡量性原則） .............. 181 第三項強制要保人投保之合憲性檢驗 ............................................. 182 第一款形式合法.............................................................................. 184 第二款實質正當.............................................................................. 184 VI.

(13) 目錄. 第一目目的適當性 ...................................................................... 185 第二目手段必要性 ...................................................................... 185 第三目限制妥當性（狹義比例原則或衡量性原則） .............. 185 第三節全險式保障體系及住宅地震保險基金轉型為天然災害保險基金之探討 ..................................................................................................... 189 第一項住宅地震基本保險擴大承擔天氣相關災害 ......................... 189 第二項住宅地震基本保險擴大承擔天氣相關災害之疑慮 ............. 191 第三項本文見解 ................................................................................. 191 第一款承保不同型態天然災害之益處 ......................................... 192 第二款承保不同型態天然災害應處理之問題 ............................. 193 第四節我國公私協力天然災害保險制度之規劃 .................................. 194 第一項受災者層面 ............................................................................. 194 第一款被保險人.............................................................................. 194 第二款天然災害之定義.................................................................. 194 第三款保障範圍.............................................................................. 195 第四款鼓勵保險參與及投保.......................................................... 196 第二項保險人層面 ............................................................................. 197 第一款保險定價.............................................................................. 198 第二款承保事項.............................................................................. 199 第一目法定最低承保範圍 .......................................................... 199 第二目簽單方式 .......................................................................... 200 第三款理賠事項.............................................................................. 200 第三項政府層面 ................................................................................. 202 第一款立法形式 202 a l.............................................................................. v i 第二款保險整合減災 203 n C ...................................................................... U h engchi 第三款主管機關與專責機構.......................................................... 205 第一目主管機關 .......................................................................... 205 第二目專責機構 .......................................................................... 205 第四款財務會計管理、準備金、資金運用 ................................. 207 第五款多層次風險分散機制與政府擔保 ..................................... 207 第四項小結 ......................................................................................... 208 第五節我國天然災害保險制度法規體系之建議 .................................. 212. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第九章. 結論與建議 ..................................................................................... 215. 參考文獻 ......................................................................................................... 219. VII.


(15) 略語表. 略語表. io. n. al. 建築物公有保險公司. y. 特定洪氾區域土耳其巨災保險共保自己名義保險. sit. Nat. SFHAs TCIP WYO. ‧. PIBs. 學. IRU JER NFIP. 立. 政治大. 中譯名稱加州地震保險局國有再保險基金保險補償聯盟中央費率局社區費率制度地震委員會洪水保險費率圖聯邦緊急事務管理署政府間氣候變化專門委員會跨州再保險聯合會日本地震再保險公司國家洪水保險計畫. er. IPCC. 原文名稱 California Earthquake Authority Caisse Centrale de Réassurance Consorcio de Compensación de Seguros Central Rating Office Community Rating System Earthquake Commission flood insurance rate maps Federal Emergency Management Agency Intergovernmental Panel on Climate Change Intercantonal Reinsurance Union Japan Earthquake Reinsurance Co., LTD National Flood Insurance Program Public Insurance Companies for Buildings Special Flood Hazard Areas Turkish Catastrophe Insurance Pool Write-Your-Own. ‧ 國. 簡稱 CEA CCR CCS CRO CRS EQC FIRMs FEMA. Ch. engchi. A. i n U. v.


(17) 第一章. 緒論. 第一章緒論第一節研究動機一、人類行為驅使氣候變遷與風險社會之來臨人類既為災害之受體，亦是引起災害之主體，災害之發生雖非社會本身原因所引起，但與社會所存在之特定條件有關1。於 1980 年至 1984 年，全球約有 750 件災害事件，至 2000 年至 2004 年災害件數增加到 2,000 件，受災人數則由 5 億人增加至 14 億人2。每年國際社會均面臨巨額天然災害成本，天然災害不僅造成個人生命、財產之經濟損失，亦破壞整體環境生態，對社會產生負面影響。科學家已觀測到人類行為與氣候變遷之關聯性，氣候變遷造成近年重大天災不斷，同時考驗著各國政府巨災. 政治大. 風險管理以及整體社會適應能力。. 立. 現代化社會、經濟、政治發展過程增加人們暴露於風險之中，天災. ‧ 國. 學. 與人禍均是災害之來源，亦促成風險社會（ Risikogesellschaft, risk society），使每一個人多少暴露於某種程度的風險中。人類雖無法阻擋天. ‧. 然災害之到來，但可事先從事有效率的天然巨災風險管理。每一個人選擇對自己較有利或最有利之情況，就群體行為採取利弊得失衡量3，設法. Nat. sit. y. 預防或減輕災害損失，因應可能遭受的經濟不安全，以及災後生活水準. io. 險共同分擔、社會連帶4，以及社會安全之特性。. n. al. er. 與社會系統之復原，提升整體社會福祉與品質，此亦是風險社會兼具危. i n Ch 二、社會權對於國家任務的改變與氣候變遷之應對 engchi U 5. v. 學理上肯認憲法民生福利國原則。我國憲法前言增進人民福利、第. 1 2. 3 4. 5. 蔡墩銘，社會與法律：廿世紀台灣社會見聞，翰蘆，2001 年 2 月，頁 16。古允文、丁華、林建成，風險基礎的社會政策：如何因應風險社會及落實災害風險管理？財團法人國家政策研究基金會，國政研究報告社會(研) 099-011 號，2010 年 11 月 4 日， http://www.npf.org.tw/post/2/8340，http://www.npf.org.tw/post/2/8340，最後瀏覽日 2013 年 4 月 7 日。熊秉元，法律經濟學開講，時報文化，2007 年 8 月初版，頁 136。社會連帶亦稱為社會凝聚、社會團結，係法國社會學家 Emile Durkheim 所倡導之概念。社會秩序建構起來之方式，由同質性機械連帶轉變為異質性但卻互補之有機連帶（涂爾幹有機連帶理論），此為法國福利國家之核心（詹火生、古允文，社會福利政策的新思維，厚生基金會， 2001 年 8 月初版，頁 14。）。參見吳庚，憲法的解釋與適用，三民，2004 年 6 月三版，頁 65-70；法治斌、董保城，憲法新論，元照，2010 年 9 月四版，頁 81-92；黃錦堂，行政組織法論，翰蘆，2005 年初版，頁 182；李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月六版，頁 715；李惠宗，行政法要義，元照， 2010 年 9 月五版，頁 39；張道義，全民健保與社會保險，月旦法學，第 179 期，2010 年 4 月，頁 145-46；司法院大法官解釋釋字第 472 號蘇俊雄大法官協同意見書（社會福利國家的 1.

(18) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 1 條民生主義以及民有、民治、民享之民主共和國宣示，為憲法條文共同內涵基本價值之民生福利國原則（社會福利原則）。隨著社會不斷的演變與發展，國家功能由消極轉趨積極6，國家被期待積極服務人民，本著「最好政府、最大服務」之理念促進社會安全，達到福國利民之目的7。憲法中人民之權利義務章保障社會權，基本國策章保障社會權以及帶有社會權色彩之權利，憲法所建構之社會權體制包含救濟權（失業、疾病、災害救助）、積極的工作就業給予權、基本教育權、生存權8。社會權常用集體主義、社會連帶原則等加以解釋，具有社會福利政策面向意義，其目的在於保護社會或經濟上弱勢，使其亦能過著合乎人性尊嚴的生活，矯正資本發達後所形成之貧富懸殊、勞資對立，實現社會經濟弱勢者實質平等 9 。社會權是憲法為保障個人在社會中享有健全生活基本條. 政治大. 件，所賦予個人各種權利類型保障，須國家積極創造使個人得以發揮其 10. 自由的條件。. 立. 在科學家探知人類正在進行的活動有無直接影響氣候變遷，以及因果. ‧ 國. 學. 關係確定之前，何人應對天然災害直接負責任，仍很難下定論11。由於未能找出承擔責任之侵權行為人，往往呼籲政府制定公共補償制度12。蓋社 13. ‧. 會經濟發展與其他可變因素以及氣候變遷風險，造成天然災害顯著增加，個人抵禦災害之能力越趨薄弱，大規模天然巨災風險造成重大經濟損. y. Nat. sit. 失與社會成本，此為進步、紀律、法治社會所不可忽視之一部分，災害的. er. io. 結果可能使個人或社會無法回復原來生活方式。天然災害導致重大經濟與社會成本，甚至可能引起政治不安定，成為廿一世紀以來世界各國政府當. n. a. v. l C 前國家安全施政之重要項目。政府在因應氣候變遷風險與天然災害侵害人 ni. U. h. engchi 民生活基礎上，是社會權對於國家任務改變最好的事證。蓋政府部門無法. 奢望人民完全自行調整災後復原能力，人民則期待政府保障生活與經濟安全。由政府出面幫助災民處理損失與復原，結合社會力量，積極主導多面憲政原則）、釋字第 485 號解釋文。李仁淼，生存權的法性質，月旦法學，第 70 期，2008 年 8 月，頁 6。 7 李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 704；法治斌、董保城，同註 5，頁 513。 8 陳新民，憲法導論，新學林，2008 年 10 月修訂六版，頁 169。 9 吳庚，同註 5，107-108。 10 黃舒芃，社會權在我國憲法中的保障，中原財經法學，第 16 期，2006 年 6 月，頁 6。 11 Anastasia Telesetsky, Insurance as a Mitigation Mechanism: Managing International Greenhouse Gas Emissions through Nationwide Mandatory Climate Change Catastrophe Insurance, 27 Pace Envtl. L. Rev. 691, 702 (2010). 12 Olivier Moréteau, Policing the Compensation of Victims of Catastrophes: Combining Solidarity and Self-Responsibility, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 199, 225 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007). 13 Veronique Bruggeman et al., Insurance against Catastrophe: Government Stimulation of Insurance Markets for Catastrophic Events, 23 Duke Envtl. L. & Pol'y F. 185, 185 (2012). 6. 2.

(19) 第一章. 緒論. 性的災後復原重建或許是較好的方法。然而，社會權之理念與制度之建立，終究需仰賴擬定政策之立法者與行政機關之積極形成。三、保險可作為政府天然巨災風險管理工具從經濟學觀點，人民對於市場自由經濟之運作，期待政府有不同的作為。在市場自由經濟得以自行運作時，期待政府避免對市場經濟干擾與破壞，當市場自由經濟無法達到最適社會福利水準時，期待政府有生產活動或干預作為，避免市場供需失衡。當商業巨災保險市場有供需不均且無效率時，須由政府適當介入，增進社會福祉。從社會角度，政府之天然災害補償係考量氣候變遷風險，以及天然災害造成社會公眾龐大的生活成本，且天然災害結果不僅為災害本身更可能結合人為活動所造成。人為與科技. 政治大. 因素驅動氣候變遷，而氣候變遷與極端天氣（或氣候）事件相關聯，天然巨災風險使得現代社會日益增加不安全，面臨更嚴重危險。保險具有損失. 立. 防阻之社會管理功能，基於共同團體自助互助，急難援助、維持社會安定、. ‧ 國. 15. 學. 減少社會問題之社會意義14，保險亦廣為國際間用來處理公共問題之工具。政府介入巨災保險市場即在於顧及社會實際需求，協助人民穩定生活，. 保障基本經濟安全。. Nat. y. ‧. 四、目前仍無與天氣相關的政策性第一人財產保險. sit. 人類行為與氣候變遷之關連性，在經濟學領域適用外部性社會成本. er. io. 之討論。於法律層面原本應克服損害賠償責任於因果關係、特定侵權行. n. 為人之歸責、舉證責任之限制，以解外部性社會成本問題。有鑑於氣候 a v. l. i. Ch 變遷風險與人為活動，傳統民事侵權行為法仍難以認定責任與因果關 Un engchi. 係，較難即時有效率處理求償。因此，呼籲政府適當補償受害人，提供. （或安排）補償計畫或集體連帶制度，以代替傳統侵權賠償16。政府的天然災害管理政策，目的在於增加與整合巨災風險管理工具（如風險控制與風險理財工具），抵禦可能產生之天然災害，協助民眾盡可能回到正常生活方式。. 14 15. 16. 江朝國，保險法基礎理論，2009 年 4 月五版，瑞興，頁 23。 Michael Faure & Veronique Bruggeman, Catastrophic Risks and First-Party Insurance, 15 Conn. Ins. L.J. 1, 12 (2008); Andrew Dlugolecki & Erik Hoekstra, The Role of the Private Market in Catastrophe Insurance, in Climate Change and Insurance: Disaster Risk Financing in Developing Countries 648, 655 (Eugene N. Gurenko ed., 2006). See Willem H. van Boom & Michael G. Faure, Introducing “Shifts in Compensation between Private and Public System”, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 1, 17-18 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007). 3.

(20) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 災害保險往往於災害事件發生後始行建制17。如九二一地震後，制定災害防救法，增加地震風險理財工具：住宅地震基本保險制度。災害防救法第 2 條規定災害防救係指災害之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建等階段措施，同法第 22 條第 1 項第 10 款規定各級政府平時應依權責實施災害保險之規劃及推動。在條文架構上，且不論災害保險置於災害防救法第四章災害預防之妥當性如何，保險並無法使災害或損失不發生，僅能減輕發生損失之結果，作為損失發生時私有財產損害補償，提供災後復原重建資金。除地震災害外，我國面臨其他天然災害，包括風災、水災、旱災、寒害、土石流，此亦規定於災害防救法第 2 條。在風災、水災復原經費上，主要仍依賴事後政府災害救助公共預算，尚無與天氣相關（weather-related）之政策性第一人保險制度。例如莫拉克颱. 治政克颱風災後重建推動委員會，並通過重建特別預算約新台幣 1,164.79 億大立元。風後，政府頒佈莫拉克颱風災後重建特別條例，有效期三年，成立莫拉. ‧ 國. 學. 由於私法對於自然不可預測事件不能提供充分解決方案，甚難要求一方承擔地震、暴風、洪水、土石流之侵權責任。而傳統上，天然巨災. ‧. 風險之逆選擇、正相關（positive correlation）18、道德危險等商業可保性問題產生供需失衡，資訊不對稱促成市場失靈，受害人無適當商業第一. Nat. sit. y. 人保險保障，形成政府介入之理由19。雖然災害防救法已規定政府應規劃. er. io. 及推動災害保險，但現階段除住宅地震基本保險，仍無與天氣相關（含氣象、水文、氣候天災事件）之災害保險。政府介入處理地震風險可保. n. a. v. l C 性，但與天氣相關之災害同樣可能有商業可保性疑問，卻無類似的災害 ni. 保險制度。. hengchi U. 第二節研究目的一、研究生存權為天然災害防救所對應之基本權基本權即基本權利或基本人權，以基本權指涉憲法上人民之權利已是約定俗成20。學理上將生存權概分為生命權與生活權21，後者具有積極 17 18. 19. 20 21. Moréteau, supra note 12, at 217. 當一個變數的數值增加，另一個變數的數值有增加趨勢，即具統計上正相關，例如特定地理區域或地震斷層帶與天災風險正相關性。 Jef Van Langendonck, International Social Insurance for Natural Disaster?, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 183, 186 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007). 吳庚，同註 5，頁 89。陳新民，同註 8，頁 138；李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 239。 4.

(21) 第一章. 緒論. 照顧生活、維繫生存意義，與公共補償計畫較為相關，是社會權概念範疇，可由社會福利制度加以實現22。國家對人民基本權之保護義務係基於基本權利之保護功能，再結合保護人性尊嚴意旨。基於憲法保障生存權，國家不僅應保障人民生命、身體、健康不受侵害，且應確保基本的生活。因此，如何確保合乎人性的生活，屬國家義務。由於氣候變遷與災害已對人民生活造成重大影響，須檢視政府的核心政策。換言之，一方面是環境主義（環境國家）的社會思潮，政府應制定有關政策達成環境保護目標；另一方面則轉化為社會安全領域23，由政府積極制定多面向與複合的災害政策，包括運用保險移轉損失並提供補償，協助穩定人民生活。憲法基本國策篇章規定國家有災害救助義務，此乃實現社會正義不可或缺之部分，應受保護。而從憲法基本權利角度，若干與災害有關之. 政治大不重要，而須保障人民可以過著災害發生前之生活所不可或缺的財產或立生存所需的財產。基於法秩序的統一性，災害防救政策對應生存權，災基本權利保障，可導引出國家災害防救義務。由於補償財產本身價值並. ‧ 國. 學. 害保險亦如是。天然災害保險為災害復原重建工作之一，與其他災害防救階段工作相同，係以生存權為所對應之基本權。. ‧. 二、闡述政府應介入巨災保險市場. Nat. sit. y. 九二一地震前，地震保險係由商業市場自由運作，九二一地震後震. er. io. 災支出不僅增加政府財政負擔，災害防救施政亦受到檢視。然商業保險市場供需不均，在政策需要與急迫保險需求壓力下，制定災害防救法並. n. a. v. l C 建構住宅地震基本保險制度。而氣候變遷風險與災害，單靠市場力量難 ni. U. hengchi 以實現應對，蓋交易成本（如搜尋、協議、談判、擬訂契約、監督管理、違約成本)、資訊不對稱為市場失靈原因，市場經濟本身存在失靈，須由政府出面進行組織調和。基於供需雙方資訊不對稱，商業保險市場處於不完美狀態，傳統巨災保險市場失靈，潛在受害人難自市場獲得保險，而保險人無法賺取合理利潤，政府基於避免產生市場資源配置扭曲，運用最低限度政策矯正市場失靈24。藉由公權力（如提供明確的法律架構）達成政府在自由經濟社會之調和角色，解決資訊不對稱，達到市場均衡，增加公共福址，如降低災害脆弱性（vulnerability），增加社會應付災害的能力。 22 23 24. 陳新民，同註 8，頁 138。 See Van Boom & Faure, supra note 16, at 11. Véronique Bruggeman, Compensating Catastrophe Victims: a Comparative Law and Economics Approach 194 (2010). 5.

(22) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 三、探討天然災害保險制度之定位與政府角色國家在人民基本權實現上有保護義務，應提供適當制度保障，積極幫助人民基本權實現25。制度性（建制）保障乃制度之成立與內容受憲法明文規定，或是由憲法理念所衍生，以及衡量社會生活現實情況及國家發展狀況，所建立之保障制度26。此具有要求立法者朝向何種方向立法之積極功能，且在建立制度、保障基本權方向上，形成基本權內涵並保障其實現。在全球氣候變遷風險理財層面，政府部門應積極建構具有社會性政策色彩之災害保險制度，協助穩定人民基本生活，實現基本權之保障。若肯定政府應介入巨災保險並建立天然災害保險制度，進一步研究. 政治大. 政府於天然災害保險之角色如何？世界銀行（The World Bank）曾協助國際社會創設天然災害保險（如土耳其地震保險），根據世界銀行所提出政. 立. 府涉入巨災保險之基本原則，包含保險定制性、保險可負擔性、財務持. ‧ 國. 學. 續性、市場互補性27，此亦是各國建立災害保險制度之原則。政府建立巨災保險制度旨在處理供需失衡，矯正市場失靈，並居於輔助或補充市場角色，而非完全取代市場機能。政府可以擔任保險人直接提供保險且參. ‧. 與再保險，或是僅較低程度的介入透過再保險計畫提供財務支持或擔保。. Nat. sit. y. 四、規劃我國第一人公私協力天然災害保險制度. er. io. 。因應氣候變遷風險之措施包括減緩（mitigation）28與調適（adaptation）. n. 政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel a v on Climate Change,. l. i. 30 Ch IPCC29）將保險作為氣候變遷調適之選擇項目與制度性方法。國際上已 Un. 25. 26 27. 28. 29. engchi. 李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 93；程明修，論基本權保障之禁止保護不足原則，載於憲法體制與法治行政－城仲模教授六秩華誕祝壽論文集第一冊憲法，三民，1998 年 8 月初版，頁 224-225；許宗力，憲法與法治國行政，元照，2007 年 1 月二版，頁 205。陳新民，同註 8，頁 434；吳庚，同註 5，頁 123；李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 101。 Eugene N. Gurenko, The Role of Government in Provision of Catastrophe Insurance, in Asian Catastrophe Insurance 255, 262-63 (Charles Scawthorn & Kiyoshi Kobayashi ed., 2008). 減緩措施主要根據氣候變遷之科學證據（大氣中二氧化碳濃度增加導致温度上升），限制排放溫室氣體，以減緩未來氣候變遷，著重於減輕造成氣候變遷之原因。政府間氣候變化專門委員會為國際中文版「氣候變化2007綜合報告（Synthesis Report AR4）」之譯詞。IPCC係由世界氣象組織（WMO）與聯合國環境規劃署（UNEP）於1988年聯合建立的，其主要職責是評估有關氣候變遷問題的科學資訊以及評價氣候變遷的環境與社會經濟後果；並制定現實的應對策略。IPCC之主要活動為定期對氣候變遷的認知現狀進行評估，在全面、客觀、公開與透明，評估與理解人為引起之氣候變遷、變化之潛在影響，以及調適與減緩方案科學基礎的有關科技與社會經濟資訊。IPCC「氣候變化2014綜合報告（Synthesis Report AR5）」已於2014年10月27-31日在丹麥哥本哈根經委員會審議通過，相較於之前所發布之綜合報告，2014年綜合報告更側重於評估氣候變化的社會經濟方面及可持續發展的影響、區域方面、風險管理及透過調適與減緩劃定應對措施的範圍。 6.

(23) 第一章. 緒論. 普遍肯定以公私協力保險降低災害脆弱性，公私部門合作共同承擔損失之巨災保險制度已成為國際趨勢31。在公私合作關係下，政府輸送安全保障，民營保險人提供保險服務，政府再保險支持是公私協力保險重要組成要素，有助於降低民營保險人於極端災害之財務負擔，維持保險制度長期財務穩定。即使現階段並無與天氣相關的公私協力災害保險，但不論是天氣相關災害或地震災害，同樣適用部分保險議題與解決對策。觀察國外天然災害保險成例，按其所承保危險區分為單獨型災害保險與複合型災害保險，就保險財務面與業務面而言，承保多樣天災危險較單一天災危險具有優勢，但須處理天災風險評估、巨災損失移轉、民眾對天災風險之認識等障礙。再且，台灣之地理環境易發生地震、海嘯、颱風、洪水、暴雨、土石流、山崩、塌陷等災害。在災害風險管理上，須從處理公共問題與保險. 政治大. 經營技術層面思考，規劃適當的公私協力天然災害保險制度調適氣候變遷風險。. 立. 第三節研究方法與範圍. ‧ 國. 學. 第一項. 研究方法. ‧. 本論文命題主要以比較法為研究方法。基於主要研究命題與研究範圍，參閱相關書籍、期刊、研究報告、研討會資料，以及電子資料庫與. Nat. sit. y. 網路資源。本文分析文獻資料以及國內外天然災害保險制度與發展經. er. io. 驗，歸納出天然災害保險制度之共同特性與功能、建立制度之基本原則與經營基礎，再根據對理論的認識與比較研究結果，討論研究範圍並提. al. n. 出結論與建議。. Ch. engchi. i n U. v. 具體研究步驟為基於全球氣候變遷，科學研究對天然災害風險之預測增加，探討朝向建立維持人民最基本生活制度，實現基本權之保護。其次，闡述天然災害損失補償基礎與類型，並分析政府於天然災害保險之角色與定位，包括政府介入巨災保險之理由、目的與方式。再區分單一型態天災風險與複合型態天災風險，研究國外天然災害保險制度主要內容且進行國內外制度比較分析（含我國住宅地震基本保險）。最後，在理論探討、研究發現與比較分析結果基礎上，演繹可適用於我國之公私 30. 31. 參見政府間氣候變化專門委員會，國際中文版「氣候變化 2007 綜合報告（Synthesis Report AR4）」，2008 年，頁 15，http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_cn.pdf （最後瀏覽日：2015 年 4 月 11）；IPCC, Climate Change 2014 Synthesis Report AR5, 2015, at 27, 97, 107, https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/SYR_AR5_FINAL_full.pdf (visited Mar. 20, 2015). 高海霞、王學冉，巨災保險市場中的委託代理關係研討，載於卓志編，巨災風險管理與保險制度創新研究，西南財經大學，2011 年 10 月一版，頁 216。 7.

(24) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 協力天然災害保險制度。第二項. 研究範圍. 本論文命題為「論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心」，透過文獻分析整理，研究對象集中於：氣候變遷災害領域之調適、受災者損失補償之基礎與類型、政府介入巨災保險市場之理由及必要性、國內外天然災害保險制度之比較研究、天然災害保險制度之強制性研究、住宅地震保險基金轉型為天然災害保險基金之研究，進而演繹論述我國建立公私協力天然災害保險制度以調適氣候變遷災害。本論文將從制度各項構面，比較分析國內外天然災害保險制度，包括：1.制度之目的、性質、定位、模式、內容、政府的角色、專職管理組. 政治大. 織；2.風險分散機制；3.減災或損失防阻責任分攤以及經濟誘因機制。而本論文之研究範圍並不涉及風險評估（損失模型建置或修正）與精算計. 立. 價。. ‧ 國. 學. 承上所述，本論文研擬以下章節進行研究，各章安排如下：緒論. 第二章. 氣候變遷與災害之調適. 第三章. 天然災害保險定位與政府角色之探討. 第四章. 國外洪水災害風險與保險－以美國國家洪水保險為例. ‧. 第一章. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 第五章. 國外地震災害風險與保險 C. 第六章. 國外複合型災害風險與保險. 第七章. 國內外天然災害保險制度之比較分析. 第八章. 我國建立公私協力天然災害保險相關問題及法制化建議. 第九章. 結論與建議. hengchi. 8.

(25) 第二章. 第二章. 氣候變遷與災害之調適. 氣候變遷與災害之調適. 第一節氣候變遷災害損失第一項. 人為活動與氣候變遷. 根據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）綜合報告，氣候變遷係隨時間發生的任何變化，無論是自然或是人類活動引起的變化，是氣候狀態的變化，具有一段延伸期，通常為幾十年或更長時間1。聯合國氣候變化框架公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC2）國際中文版第1條指出，氣候變化係指除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外，由於直接或間接的人類活動改變地球大氣的組成而造成的氣候變化3。在地球系統層面，氣候變遷包括温度變化、降水變化、海平面上. 政治大以判斷。從統計觀點，氣候變遷之測量是地球特定區域中某些現象平均值立的變化，這些現象構成該區域平均氣候狀況，例如在一段時間的平均温升與海冰融化、極端事件（如颱風）的改變等，此種變化可透過平均值予. ‧ 國. 學. 度、降雨規律與風力。氣候變遷涉及幾十年至數百年大氣狀態的平均變化，可能是地球動態過程（如板塊運動、大氣與海洋的交互作用）或外部. ‧. 力量（如太陽幅射變化、日照強度、地球軌道、温室氣體濃度變化過程）所造成，亦可能是人類活動所引起（human-induced）4。. y. Nat. sit. 美國環境保護局（Environmental Protection Agency）指出人類活動很. er. io. 可能可以解釋全球變暖，人類活動影響氣候變遷的量與速度，主要是燃燒. n. 石化燃料的溫室氣體排放，大氣中增加二氣化碳及吸熱氣體，這些溫室氣 a v. l. i. Ch 體排放增加溫室效應，造成地球表面溫度上升。換言之，科學已確立人類 Un engchi. 活動改變地球大氣層的組合物5。儘管如此，仍有科學研究表明不能因此證明大氣中增加的温室氣體導致氣候變遷。科學家預測在未來幾十年，大氣中的温室氣體濃度仍會持續增加，平均全球温度與海平面仍將持續上升，減少冰雪與永久凍土面積，增加海洋酸度，降雨規律亦將改變6。 1. 2 3. 4. 5. 6. 政府間氣候變化專門委員會，國際中文版「氣候變化 2007 綜合報告（Synthesis Report AR4）」，2008 年，頁 30，http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_cn.pdf（最後瀏覽日：2015 年 4 月 15）。聯合國氣候變化框架公約為聯合國之中譯名，我國譯為聯合國氣候變遷綱要公約。聯合國氣候變化框架公約第 1 條，http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf（最後瀏覽日：2015 年 4 月 15 日）。 National Aeronautics and Space Administration, Global Climate Change: Evidence, available at http://climate.nasa.gov/evidence (visited May 15, 2015). Environmental Protection Agency, Causes of Climate Change, available at http://www.epa.gov/climatechange/science/causes.html (visited Apr. 15, 2015). Environmental Protection Agency, Future Climate Change, available at 9.

(26) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. IPCC研究氣候變遷測量因子包括二氧化碳排放、全球平均空氣溫度、海平面温度與海平面上升等。根據IPCC氣候變化2007綜合報告，證實目前正出現主要因人類活動而引起的氣候變遷，該報告列舉已發生與預計未來發生之全球暖化影響，並闡述社會的適應潛力，目的在於降低社會受到影響的脆弱程度。第一款. 科學觀測氣候變遷之事實. IPCC氣候變化2007綜合報告已觀測到氣候變遷，以及過去的氣候變遷對自然系統與人類社會的影響。該報告指出氣候系統變暖之事實，從目前全球平均氣溫與海溫升高，大範圍積雪與冰融化，全球平均海平面上升的觀測中得以明顯看出氣候系統變暖。所有陸地與大部分海洋的觀測證據顯. 政治大. 示，許多自然系統正在受到區域氣候變遷的影響，特別是溫度升高的影響，有中等可信度顯示，區域氣候變遷對自然環境與人類環境的其他影響. 立. 正在出現7。世界氣象組織（World Meteorological Organization）亦指出2001. ‧ 國. 學. 年至2010年氣候變遷加速，2001年至2010年是1850年開始有紀錄以來最暖的十年，全球陸地與海洋表面温度估計高過長期平均（1961年至1990年） 0.46°C。而陸地降水（雨、雪等）為第二高，過去十年北半球大部分地區. ‧. 雨水高於平均。許多極端天氣和氣候，如洪水、氣旋、乾旱、熱浪、寒流. y. Nat. 等氣候變遷巨災影響全球各地，洪水廣泛且長期的影響東歐、非洲、亞洲、. er. 脆弱性. io. 第二款. sit. 巴基斯坦、印度與澳洲等地區，颶風造成重大死傷損失慘重8。. al. n. v i n C h 有關。當有災害襲擊或有發生可能性時，災害與脆弱性（vulnerability） engchi U 9 有人或經濟建設存在並處於風險之中，即存在脆弱性。聯合國環境規劃署. 2007年全球環境展望4指出，脆弱性之定義包括暴露（指因為暴露而引起的變化）、對影響之敏感性、有否應對或適應能力等三大要素。暴露係指接近危險之程度，例如天然巨災危險暴露，颱風路徑上的房屋，居住在洪水氾濫區域暴露較高颱風或洪災風險。敏感性係指受危險影響之程度，例如洪水氾濫區上未墊高或增強結構之建築物敏感性較高。適應能力則指對於危險之抵抗力或回復力，例如房屋建築質量較高，富者較有能力承受災. 7 8. 9. http://www.epa.gov/climatechange/science/future.html (visited Apr. 15, 2015). 政府間氣候變化專門委員會，同註 1，頁 2-4。 World Meteorological Organization, Press Release No. 943, available at http://www.wmo.int/pages/mediacentre/press_releases/pr_943_en.html (visited Apr. 15, 2015). Erik Banks 著，杜墨、任建暢譯，巨災保險，北京中國金融出版社，2011 年 5 月一版，頁 11。 10.

(27) 第二章. 氣候變遷與災害之調適. 害損失，災後回復能力較快。脆弱性不僅取決於危險暴露，且取決於特定暴露單位之敏感性以及應對或適應能力10。當有脆弱性存在且某一天然災害發生時，會產生一定數額之損失，而不存在脆弱性時，則不會產生損失，災害、脆弱性及損失被視為是因果結合體 11。因此，地震帶或洪泛區域上人口密集地區對損失具有較高的脆弱性，而人煙荒蕪地區則無脆弱性，此因人之生命或財產並未暴露於天災風險之故。科學家針對災害脆弱性進行系統性研究，探討危險、社會脆弱性以及人們在社會、政治、經濟危險暴露與潛在損失，亦協助社會單位（家戶、商業、社區）具有更多的復原能力，能夠避免與抵禦災害影響，從災害中快速復原12。不同區域之間有明顯的脆弱性差異，經濟地位薄弱的地區往往是氣候變遷最脆弱的地區。越來越多證據顯示，不僅在開發中國家且在已開. 政治大多的證據顯示，低緯度與低發展地區普遍面臨氣候變遷增大風險。開發立中國家天然災害經濟脆弱性相當高，以 GDP 之百分比來看，開發中國家. 發國家中某些特殊人群（如窮人與老人）具有更大的脆弱性。又越來越 13. ‧ 國. 學. 災害經濟損失佔 GDP 百分比較工業化國家更高14。而工業化經濟高度成長國家受到氣候變遷之影響，未如同開發中國家面臨生存或死亡威脅之. y. 人為因素、氣候變遷與天然災害之關連性. io. sit. Nat. 第三款. er. 較差。. ‧. 嚴重性。相較於工業化國家，開發中國家經濟發展與社會抵抗災害能力. 人為因素與氣候變遷之關聯性，通常透過科學判斷脆弱性之標準，為. n. a. v. l C 政府決策提供有依據之支持。脆弱性與社會對天然災害事件衝擊之應對或 ni. U. hengchi 適應能力有關15，可協助決策者擬定降低脆弱性與應對氣候變遷之合宜措施。形成氣候變遷必須考慮到氣候變遷之自然因素，與達到氣候變遷之人為驅動因素，故科學上分析溫室氣體排放與濃度到輻射，最終引起氣候變遷的整個迴圈鏈，但對觀測到的氣候變遷、自然系統與生物系統變化，評 10. 11 12. 13 14. 15. United Nations Environment Programme 2007: Global Environment Outlook: Environment for Development (GEO-4)，聯合國環境規劃署 2007：全球環境展望 GEO 4：旨在發展的環境， 2008 年 3 月，頁 304，http://www.unep.org/geo/GEO4/report/GEO-4_Report_Full_CH.pdf（最後瀏覽日：2015 年 4 月 15 日）。 Erik Banks 著，杜墨、任建暢譯，同註 9，頁 11-12。 Kathleen Tierney, Social Inequality, Hazards, and Disasters, in On Risk and Disaster: Lessons from Hurricane Katrina 109, 111 (Ronald J. Daniels et al. ed., 2006). 政府間氣候變化專門委員會，同註 1，頁 9-12。 Peter Hoeppe & Eugene N. Gurenko, Scientific and Economic Rationales for Innovative Climate Insurance Solutions, in Climate Change and Insurance: Disaster Risk Financing in Developing Countries 607, 613 (Eugene N. Gurenko eds., 2006). Hirokazu Tatano, Flood Risk in Japan: Status Quo and Management Policies, in Asian Catastrophe Insurance 137, 139 (Charles Scawthorn & Kiyoshi Kobayashi ed., 2008). 11.

(28) 論氣候變遷之災害調適－以建立公私協力天然災害保險法制為中心. 估可歸因於自然原因或人類活動仍有爭議16。根據IPCC氣候變化2007綜合報告，隨時間經過全球暖化與人類排放温室氣體行為有關17。自廿世紀中葉以來，大部分已觀測之全球平均溫度升高很可能是由於觀測到的人為溫室氣體濃度增加所導致。過去五十年以來，各大陸（南極除外）平均可能出現顯著人為變暖18。支持論點主張，全球温度上升受到人為温室效應影響，人類活動造成人為暖化已十分明顯，多數氣候模式顯示人為温室效應影響大於已知的自然因素 19。在氣候變遷影響下，未來極端氣候事件之發生頻率與強度將會增加，加上人口成長與全球經濟發展，預估天然災害發生頻率更高，規模更大20。保留論點認為，人為動因衍生氣候變遷於科學上仍有討論空間。釐清自然因素與人為温室效應的相對影響是氣候變遷研究最困難之一21。氣候變遷究竟是人. 政治大驗證。人類活動排放溫室氣體致直接或間接促成温室效應，推升全球暖立化，造成天然災害變嚴重，增加極端巨災事件，屬於科學技術上必須再驗. 類活動或海洋環流變化與地球自然天氣週期變化之結果，需進一步的科學. ‧ 國. 學. 證事宜。尤其是極端事件的改變（如颱風），因為有極高不確定性，於變化趨勢並無一致性結論，仍無法從過去的熱帶氣旋觀測，具體辨識有顯著. ‧. 的人為影響22。. y. Nat. 此外，由於不確定性與發展模式、環境、氣候等對天然災害風險均. sit. 有影響，三者間複雜、動態之交互作用，若將天然災害之發生完全歸因. er. io. 於氣候變遷仍存在固有困難性，即特定天氣事件欲溯源於氣候變遷本已. n. a 具挑戰，這些交互作用之複雜性使得災害產生之影響歸咎於氣候變遷、 iv l. n C h 23。雖仍不能將單一天氣事件歸因於氣候發展或環境變化，也就更加困難 U i engch. 變遷，但科學家警告放任不管氣候變遷，極端天氣事件將更為劇烈24。人 16. 17 18 19. 20. 21 22 23. 24. Alberto Monti, Climate Change and Weather-related Disasters: What Role for Insurance, Reinsurance and Financial Sectors?, 15 Hastings W.-N.W. J. Env. L. & Pol'y 151, 151 (2009). 政府間氣候變化專門委員會，同註 1，頁 3-10。政府間氣候變化專門委員會，同註 1，頁 5-6。許晃雄等，臺灣氣候變遷科學報告 2011，行政院國家科學委員會台灣氣候變遷推估與資訊平台建置計畫，2011 年 11 月，頁 16，http://satis.ncdr.nat.gov.tw/ccsr/doc/00_Full%20report.pdf （最後瀏覽日 2015 年 4 月 20 日）。 Michael Faure & Veronique Bruggeman, Catastrophic Risks and First-Party Insurance, 15 Conn. Ins. L.J. 1, 2-3 (2008). 許晃雄等，同註 19，頁 57。許晃雄等，同註 19，頁 15。 The World Bank & GFDRR, Building Resilience: Integrating Climate and Disaster Risk into Development- the World Bank Group Experience, 2013, at Executive Summary vi-vii, http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/SDN/Full_Report_Building_Resili ence_Integrating_Climate_Disaster_Risk_Development.pdf (visited Apr. 20, 2015). The World Bank, Damages from Extreme Weather Mount as Climate Warms, available at http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2013/11/18/damages-extreme-weather-mount-cl 12.

(29) 第二章. 氣候變遷與災害之調適. 類對於科技發展之理性信任，卻造就風險社會的來臨25，災害風險增加促使社會充滿著不確定性及不安全。尚且不論人為因素與氣候變遷間之科學辯證，天氣事件是否歸因於氣候變遷，科學家所觀測到的氣候變遷事實，確實重大影響著各國政府、企業與個人26，自不可忽視氣候變遷對天然災害風險之提高27。第二項. 全球天然災害損失增加. 第一款. 災害之定義. 災害（disaster）往往等同巨災（catastrophe）而被稱之28。巨災即為災害，係指一事件牽涉多數人且造成大額損失，對社會、經濟或環境產生巨大衝擊29。自然力之結果可能導致災害或巨災，而災害之定義為何？. 政治大指單一事件之經濟損失總額超過當年國內生產毛額 0.01%，或造成 2,500 立萬美元以上保險損失即為災害，而性質上定義亦是美國保險資訊協會可從數量上與性質上加以判定，數量上定義係從整體保險業角度衡量， 30. ‧ 國. 學. （Insurance Information Institute）所採之定義31，係指發生頻率低且單一次損失大於預期，損失可能導致危險暴露單位同時遭受損失，形成累積. ‧. 損失危險，累計損失超過承受主體（如被保險人、保險人與政府）之承受能力，致大多數承受主體受到影響32。性質上定義不僅是著重於發生巨. Nat. sit. y. 大事件之結果，亦包括未造成損失之事件。換言之，災害（或巨災）係. er. io. 風險事件本身，而非事件的具體後果，例如無人居住地區發生大地震與在人口密集市區發生同樣規模地震，均屬災害33。此外，亦有根據損失發. n. a. v. l C ，或遭受特定嚴重程度天災事件再次發生頻率，以復發間隔（或回歸期） ni. U. h e，某一年遭受該天災事件機率相當於或生之平均時間為一百年（或以上） ngchi 超過 1% 者，作為災害之認定標準34。. 25 26 27 28. 29. 30 31. 32. 33 34. imate-warms (visited Apr. 20, 2015). 廖義銘，行政法基本理論之改革，翰蘆，2002 年 10 月初版，頁 210。 Faure &Bruggeman, supra note 20, at 3. 許晃雄等，同註 19，頁 9。 Olivier Moréteau, Catastrophic Harm in United States Law: Liability and Insurance, 58 Am. J. Comp. L. 69, 69 (2010). Michelle E. Boardman, Known Unknowns: The Illusion of Terrorism Insurance, 93 Geo. L.J. 783, 821 (2005). Id. Harold D. Skipper & W. Jean Kwon, Risk Management and Insurance: Perspectives in a Global Economy 110 (2007). Insurance Information Institute, Catastrophes: Insurance Issues, available at http://www.iii.org/issues_updates/catastrophes-insurance-issues.html (visited Oct. 20, 2014). Erik Banks 著，杜墨、任建暢譯，同註 9，頁 6。 Peijun Shi et al., Natural Disaster Insurance: Issues and Strategy of China, in Asian Catastrophe 13.